人民監督員制度的7次蛻變

文/本刊記者 田驍

人民監督員制度沐風櫛雨二十載，歷經7次蛻變，如今化繭成蝶、破蕾綻放

2003年8月29日，人民監督員試點工作會議召開。時任最高人民檢察院檢察長賈春旺在會上指出，人民監督員制度是檢察機關自覺接受社會監督、確保依法正確行使偵查權的一項重要改革探索。（本刊資料圖）

人們把經過鍛造打磨歷練，走向成功的過程，稱之為蛻變。2003年至今，20年來，人民監督員制度的創設、發展與健全，經過了7次打磨和歷練。

第一次，是制度的誕生。2003年，為貫徹落實中央司法體制改革部署、滿足群眾司法訴求、加強對檢察權運行的監督制約，經報黨中央批準并報告全國人大常委會，最高檢決定從外部監督相對薄弱的職務犯罪查辦工作入手，建立人民監督員制度。

2003年8月29日，最高檢召開人民監督員制度試點工作會議，這是人民監督員制度里程碑式的會議，人民監督員制度試點工作正式啟動。

福建省松溪縣檢察院邀請人民監督員參與案件質量評查。（攝影：葉晨）

先期試點在遼寧、內蒙古、天津等10個省、自治區、直轄市檢察機關啟動，最高檢制定和發布了《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》，并將人民監督員的監督范圍歸納為“三類案件”：檢察機關查辦職務犯罪案件的犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴案件。同時規定“ 五種情形”：檢察院查辦職務犯罪案件有應當立案而不立案或者不應當立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結的，應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情形。

2004年1月和5月，最高檢又分別在北京和成都召開了人民監督員制度試點工作座談會，會議對人民監督員制度試點工作交流了情況，總結了經驗，分析了問題，并研究了措施。會后，最高檢每月定期統計全國人民監督員的選任情況、“三類案件”和“五種情形”的監督情況及整理典型案例。結合各試點院的做法，最高檢通過簡報的形式轉發了一批試點院的經驗，例如湖北省規范人民監督員辦事機構建設以及與省財政廳聯合發文將人民監督員經費列入檢察業務經費管理的做法，四川省加強組織領導深化對口指導的做法，云南、河北等省檢察院獨立設置人民監督員辦事機構的情況，等等。

第二次，是擴大試點。2004年10月之后，人民監督員制度試點工作逐步擴大。截至2010年9月，全國共有3137個檢察院開展了人民監督員試點工作，占當時各級檢察院總數的86.5%。同期，最高檢相繼制定下發《關于實行人民監督員制度的規定（試行）》《關于人民監督員監督“五種情形”的實施細則》等5個規范性文件，完善了對“五種情形”的監督程序，細化了監督程序與訴訟程序的銜接，探索由上一級院和外部選任人民監督員。

2007年，最高檢多次組織調研，對各地試點工作中存在的疑難問題進行認真分析研究，并有針對性地提出了指導意見。各省級院通過及時制定工作要點、深入基層進行調研等方式，加強對下指導的力度。四川省檢察院要求將采納監督意見的案件整理為典型案例上報，并將案件監督納入對下工作目標考核體系；河南省檢察院編輯《人民監督員實務問答》等書籍資料發放給下級試點院和人民監督員，通過舉辦研討班、經驗交流會等形式加強對下指導，提高各試點院監督辦的工作能力和服務水平；山西省檢察院總結異地交叉監督經驗，對下指導力度的不斷加大等都出現在了《人民監督員》?？ā度嗣癖O督》雜志前身）上。

其間，人民監督員制度改革被納入第一輪中央司法體制改革規劃，相繼被寫入《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》等中央文件，也被寫進了《2004年中國人權事業的進展》《2005年中國的民主政治建設》《2008年中國的法治建設》《國家人權行動計劃（2009—2010）年》等7個白皮書。

第三次，是人民監督員制度全面推行。2010年10月，最高檢在7年多試點經驗的基礎上，修改完善《關于實行人民監督員制度的規定》，在全國各級檢察機關全面實行人民監督員制度，并將這項工作納入檢察機關統一業務應用系統。其間，人民監督員制度改革被納入第二輪中央司法體制改革規劃，相繼被寫入《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》等中央文件。

第四次，是深化改革。2014年9月，根據黨的十八屆三中、四中全會改革規劃要求，最高檢聯合司法部在北京、吉林、浙江等10個省份部署開展深化人民監督員制度改革試點工作。人民監督員制度改革被列為第三輪中央司法體制改革項目。

此次人民監督員制度改革的最大亮點，是監督員的選任由檢察機關轉向司法行政機關，解決了長期“自己選人監督自己”的問題，同時拓展了人民監督員可監督案件的三種情形，保障人民監督員的知情權并設定救濟手段，被稱為一次“由內而外”的改革。

第五次，是在全國推開人民監督員制度改革。2016年7月27日，最高檢、司法部聯合召開深化人民監督員制度改革電視電話會議，對全國推開人民監督員制度改革作出部署安排。會議強調，各級檢察機關和司法行政機關要全面扎實推進人民監督員選任管理方式改革，確保深化人民監督員制度各項部署精準落地。

第六次，是人民監督員制度寫入人民檢察院組織法。2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議修訂通過的人民檢察院組織法第11條規定了接受人民群眾監督原則，即“人民檢察院應當接受人民群眾監督，保障人民群眾對人民檢察院工作依法享有知情權、參與權和監督權”。第27條規定：“人民監督員依照規定對人民檢察院的辦案活動實行監督?！?/p>

湖北省咸豐縣檢察院邀請人民監督員參加受賄案的庭審觀摩和評議活動。（本刊資料圖）

事實上，人民監督員制度自2010年正式實施以來，各地根據實際已經開展了立法方面的探索。四川、云南、甘肅、湖南、安徽、黑龍江、重慶等省、市人大常委會均通過了關于人民監督員制度的決議或決定，為人民監督員制度入法奠定了堅實基礎。

黨的十八大以后，人民監督員制度立法工作駛入快車道。全國人大常委會在“兩院”組織法修改中，專門考慮部署了人民監督員制度立法工作。2017年至2018年，最高檢先后組織五次座談會，邀請專家召開論證會，積極與司法部面對面溝通，重點從理論和實踐兩個層面加強對人民監督員制度的研究論證，并先后三次向全國人大常委會報告人民監督員制度試點工作情況及取得的成效，建議在人民檢察院組織法修訂中加入人民監督員制度的內容，并專門向全國人大內司委、全國人大常委會法工委提出了立法建議。

直至此次被寫入人民檢察院組織法，人民監督員監督檢察辦案，變為有法可依。

第七次，對檢察辦案的全面監督。2019年8月，最高檢印發《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》（下稱《規定》），從規范人民檢察院接受人民監督員監督的角度，對人民監督員監督檢察辦案活動作出全面調整和完善，將人民監督員監督的范圍從原有的主要對自偵案件的監督，轉變為對“四大檢察”的全面監督，提出了人民監督員參與監督的“十種方式”?！兑幎ā返某雠_標志著人民監督員制度適應新時代司法實踐需求開啟了新的篇章。

人民監督員制度沐風櫛雨二十載，歷經7次蛻變，如今化繭成蝶、破蕾綻放。