行政協議單方變更解除權的規范行使研究

李會勛 趙美玉

（山東科技大學 文法學院，青島 266590）

2019 年，《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17 號）為行政協議接下來的研究提供了依據。首先，作為一種特殊的行政行為，行政協議是以私法方式實現公共任務的新型行政管理方式[1]89-90。其具有“行政性”與“合意性”的雙重屬性，在協議履行中因為“公益優先”的原則，行政機關享有行政優益權①行政優益權是行政機關在行政合同中所享有的較行政相對人優先的權利的統稱：如依法選擇合同相對方的權利、對合同履行的指揮權和監督權、單方面變更和解除合同的權利、制裁權。，法釋〔2019〕17 號第十六條規定②《行政協議司法解釋》第十六條第一款規定，在履行行政協議過程中，可能出現嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經審理認為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的，判決被告予以補償。，在嚴重損害國家利益、社會公共利益時，行政機關具有單方變更、解除合同的權力。但直到今天司法解釋都未對單方變更解除權的行使提供具體指導，導致單方變更解除權行使規則不明。本文依據相關法律規范、判例探討行政協議中行政機關單方變更解除權的行使規則，以發現權力行使中存在的問題，并給出相應建議。

一、行政協議中行政機關單方變更解除權的基本理念

基于行政協議的特點，為解決協議履行過程中出現的突發情況而設立行政機關單方變更解除權。行政機關根據履行行政協議過程中出現的不可預見性因素，平衡公私利益，兼顧契約精神行使單方變更解除行政協議的權力。

（一） 公共利益優先

行政法的目的之一就是追求公共利益，公共利益優先也是行政法成為部門法的基礎[2]。行政協議體現了行政機關對社會治理方式的改變，以實現其行政管理與公共服務的目的。另外，行政協議具有“行政性”與“合意性”的雙重屬性，在協議履行中因為“公益優先”的原則，行政機關享有行政優益權[3]。為了維護公共利益，才賦予行政機關的行政優益權，若沒有公共利益，行政協議也就同民事合同無異。實踐中，法院判決行政機關行使變更解除權也依據公共利益優先的原則[4]。例如，在天津市濱海新區土地發展中心與北京市信達實業總公司合同糾紛一案中①天津市濱海新區土地發展中心與北京市信達實業公司合同糾紛案，參見最高人民法院（2021）最高法民申2621 號民事裁定書。，土地儲備機構為落實濱海新區總體規劃將案涉土地收儲，法院均認為土地儲備機構單方解除行政協議是為了維護公共利益。在江西吉鑫實業有限公司與鷹潭市自然資源局余江分局合同糾紛一案中②江西吉鑫實業有限公司與鷹潭市自然資源局余江分局合同糾紛案，參見最高人民法院（2021）最高法民申6458 號民事裁定書。，江西省人民政府對鷹潭港總體規劃改變了案涉土地的原規劃用途，法院認定政府為維護公共利益，單方解除協議的行為合法。在劉樹清與貴州省銅仁市碧江區人民政府一案中③劉樹清訴貴州省銅仁市碧江區人民政府房屋征收補償協議案，參見最高人民法院（2017）最高法行申4590 號行政裁定書。，最高人民法院認為，在公私利益發生沖突時，應優先維護公共利益，碧江區政府出于公共利益的需要，單方變更、解除協議是合法的。以上幾個案例充分反映了法院審理案件也會充分考慮公共利益優先。

（二） 公私利益的平衡

行政機關行使單方變更解除權不但要優先公共利益，而且要做到平衡公私利益，兼顧公共利益的同時也要考慮到私人利益，做到公私利益的平衡。法釋〔2019〕17 號第十六條規定了，因維護公共利益給私人利益造成損害的，應給予相對人一定的補償或賠償。在司法實踐中，法院也會主張補償、賠償相對人合理的直接損失。在劉從吉與貴州省盤州市人民政府案④劉從吉訴貴州省盤州市人民政府履行補償安置協議案，參見最高人民法院（2019）最高法行申7798 號行政裁定書。、劉祥進與貴州省盤州市人民政府、案⑤劉祥進訴貴州省盤州市人民政府房屋行政協議案，參見最高人民法院（2019）最高法行申7813 號行政裁定書。與邱學禮與貴州省盤州市人民政府案里⑥邱學禮訴貴州省盤州市人民政府房屋行政協議案，參見最高人民法院（2019）最高法行申7796 號行政裁定書。，在協議履行過程中，約定劃為宅基地的土地被收歸國有，因國有土地依法不得建設宅基地，所以協議約定內容不能繼續履行。法院認為，盤州市政府應當按照協議變更后的安置方式對劉祥進及劉從吉進行補償。在楊興鵬一案中⑦楊興鵬訴濟南市歷城區人民政府港溝街道辦事處單方解除拆遷安置補償協議案，參見山東省濟南市中級人民法院（2021）魯01 行終300 號行政判決書。，法院認為，行政機關單方解除行政協議，屬對當事人權益產生重大影響的行政行為，行政機關應當充分保障協議相對人的合法權益，給私人利益造成損害的，應給予相對人一定的補償或賠償。在宋天亮一案中⑧宋天亮訴濟寧市任城區人民政府南張街道辦事處、濟寧華信房屋征收服務有限公司行政征收案，參見山東省高級人民法院（2019）魯行申935 號行政裁定書。，法院認定行政機關解除協議合法，行政機關是正當的行使優益權，只需公平執行補償政策，不再額外賠償相對人?？梢?，在行政機關變更解除行政協議的行為并無不當時，不再額外支付補償、賠償費，這也是遵守公私利益平衡原則的表現。

（三） 嚴守契約精神

行政協議具有合意性特征，是一種特殊的契約。2019 年國務院發布的《優化營商環境條例》規定了各級政府及部門與行政相對人訂立各類合同不能以政府換屆等為由的違約或者毀約⑨《優化營商環境條例》第三十一條規定，地方各級人民政府及其有關部門應當履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同，不得以行政區劃調整、政府換屆、機構或者職能調整以及相關責任人更替等為由違約毀約。，這個規定將嚴守契約原則的范圍擴大到了政府訂立的各類合同。法釋〔2019〕17 號中關于政府履行約定行為的監督機制也體現了契約嚴守原則。在司法實踐中，嚴守契約原則也多次體現。例如，在綠化鄉追夢養殖場與黔西縣人民政府鄉政府一案中⑩黔西縣綠化鄉追夢養殖場與貴州省黔西縣人民政府房屋征收補償協議案，參見最高人民法院（2018）最高法行申9005 號行政裁定書。大英縣永佳公司與大英縣人民政府行政協議案，參見最高人民法院（2017）最高法行申195 號行政裁定書。，最高人民法院認為，在行政協議的成立和生效等問題上可參照適用合同的規范，協議自簽訂之日起生效，雙方應共同遵守。在大英縣永佳公司一案中，最高人民法院認為，行政協議具有協商一致的特點，近似于民事合同，因此行政機關應遵循民事合同誠實信用、依約履責等原則。要嚴守契約精神，不得任意行使解除權[5]。

二、行政協議中行政機關單方變更解除權行使的多維考察

行政協議是行政機關新型行政管理的方式之一。理論界與實務界都在積極對行政機關單方變更解除權的行使進行研究，不僅通過法律文本制定的方式，還進行了司法實踐探索。

（一） 行政機關單方變更解除權行使的法律文本考察

我國缺少對行政機關單方變更解除權的專門法律制度，但是經過規范梳理法律法規，發現我國對行政機關單方變更解除權的規定散見在法律、司法解釋、法規、規章中。法釋〔2019〕17 號規定，在國家利益或公共利益遭受嚴重損害時，可行使單方變更解除權。除此司法解釋，對單方變更解除權的規定還存在于立法中。比如在法律方面，《土地管理法》就明確了解除國有土地使用權合同需要在舊城區改建等公共利益需要的情況下①參見《土地管理法》第五十八條。進行?！秲灮癄I商環境條例》列舉了一系列條件以限制權力行使②參見《優化營商環境條例》第三十一條。。在部門規章方面，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》明確為了公共利益③參見《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第三十六條。，行政機關可以要求協議外的服務與產品，也肯定了行政機關單方變更特許經營協議的權力?！妒姓檬聵I特許經營管理辦法》也規定了在公共利益需要的情況下，行政機關可以向企業發出特許經營協議內容之外的公益性指令。地方政府規章方面，各地政府都在積極推進，如《山東省行政程序規定》第一百零五條也明確了行政機關的單方變更解除權。另外，通過對各個法律規范的梳理總結發現，雖然各地都對行政機關單方變更解除權有了一定的規定，但是規定還存在一定的問題。首先各個規范層級較低，且不統一，內容大都存在一定的重復，缺乏統一規范。其次各規定大多都停留在實體規范，都是為了保護公共利益不受損失，給予行政相對人一定補償賠償等，但是未曾考慮程序規范不足也會導致一定的問題。再次，都規定了為公共利益可以行使單方變更解除權，但是都并未對公共利益有一個明確的界定，在之后的司法實踐中，行政機關往往把握不好公共利益的程度。最后，各法律中對相對人的補償賠償標準沒有具體說明，只是籠統的規定。

（二） 行政機關單方變更解除權行使的實證考察

以 “行政協議”“單方變更解除權”為限定條件檢索中國裁判文書網，截至2022 年12 月6 日共得到判決書167 份，其中126 份為判決書，41 份為裁定書。案件結案數逐年上升，2016 年為2 件，2017年為11 件，2018 年為30 件，2019 年上升到51 件，2020 年增加到63 件。案件大多都經過了中院、高院審理，上訴率比較高，案件的審結時間較久，爭議的解決比較困難。其中，有102 件涉及公共利益這個關鍵詞，可見在行政協議的單方變更解除中，絕大多數都是以侵害公共利益為由。有70 件案件涉及補救措施，29 件案件涉及賠償損失，由此說明在此類案件侵犯行政相對人利益時會采取補救賠償措施。程序合法的案件只有16 件，因此亟須規范行政機關行使單方變更解除權的程序。

在以上案例中，行政機關行使單方變更解除權的事由有兩種：一是基于公共利益或行政管理目的，主要表現形式為土地政策調整，項目重新規劃。例如，在長峰加油站與江安縣住房城鄉建設和城鎮管理局一案中④江安縣長峰加油站訴江安縣住房城鄉建設和城鎮管理局國有土地上房屋征收行政協議案，參見四川省宜賓市中級人民法院（2021）川15 行終52 號行政判決書。，因規劃調整需要拆遷，江安縣人民政府按照總體規劃作出了單方變更解除的行為。二是基于法律政策調整。在劉全福一案中⑤劉全福訴濰坊市高新技術產業開發區管理委員會履行土地出讓協議案，參見最高人民法院（2020）最高法行申5229 號行政裁定書。，因國務院下發緊急通知文件而使土地未能及時辦理審批，最終導致未按約定時間開工建設。因此對于行政機關行使單方變更解除權，法院的裁判類型有三種，一是基于民事合同規范，法院認為，雙方當事人基于意思表示一致而協商簽訂行政協議，在出現糾紛時，可以依據民事合同的規定處理⑥湖北草本工房飲料有限公司訴荊州經濟技術開發區管理委員會行政協議糾紛案，參見最高人民法（2017）最高法行申3564 號行政裁定書。。在星華公司一案中⑦星華公司訴文昌市政府不履行國有土地使用權出讓協議案，參見海南省高級人民法院（2016）瓊行終442 號行政判決書。，因法律政策調整，土地價格發生了巨大改變，征收土地補償標準隨之發生變化，法院基于情勢變更支持了行政機關解除行政協議的主張。二是基于行政優益權，法院認為行政協議具有雙重屬性，為維護公共利益，行政機關可以依法直接行使單方變更解除權①張照訴貴州省盤州市人民政府房屋行政協議案，參見最高人民法院（2019）最高法行申7752 號行政裁定書。。在興國公司一案中②興國公司訴夏河縣政府解除行政協議案，參見最高人民法院（2020）最高法行申9916 號行政裁定書。，政府為保護生態環境、維護公共利益解除水電開發的協議，最高人民法院最終認定政府解除協議的行為合法。三是非因行政優益權，在行政協議沒有約定且雙方無法協商一致，既不能基于民事規定又不能基于優益權來行使權力，但又有其他正當理由需要變更解除行政協議，也就是存在相對人欺詐、脅迫等這種極個別情況下，可以賦予行政機關變更解除行政協議的權力③唐仕國訴貴州省關嶺布依族苗族自治縣人民政府履行房屋征收補償協議案，參見最高人民法院（2018）最高法行申8980 號行政裁定書。。在李衛宇一案中④李衛宇訴永州市零陵區國土資源局撤銷征收補償協議案，參見永州市中級人民法院（2014）永中法林行終字第9 號行政判決書。，因行政機關工作人員舞弊，訂立的合同具有虛假屬性，因此行政機關可以行使解除權。

三、行政協議中行政機關單方變更解除權行使中存在的問題

通過分析法律文本以及實踐案例，暴露出單方變更解除權行使中存在的問題，這些問題主要集中在單方變更解除行政協議的依據不清晰、程序適用不規范、賠償補償標準不明確、與民事合同區分不明確等方面。

（一） 行政機關單方變更解除行政協議的依據不清晰

公共利益具有抽象性的特點，在行使單方變更解除權時，往往會對公共利益的程度把握不清晰，公共利益會與個人利益產生沖突和矛盾，需要行政機關對雙方利益進行平衡。法釋〔2019〕17 號第十六條規定了行使單方變更解除權必須是可能對公共利益造成一定程度的損害，并非損害公共利益就可以行使單方變更解除權，要綜合考慮公共利益與個人利益的受損程度。在司法實踐中，行政機關往往過分重視公共利益而忽視個人利益。例如，在宋阿霞與保山市隆陽區青華街道辦事處一案中⑤宋阿霞訴保山市隆陽區青華街道辦事處履行行政協議案，參見云南省保山市中級人民法院（2019）云05 行終105 號行政判決書。，行政機關部分變更了協議的內容，將多認定的面積在征收房屋面積中扣除，因行政機關在征收補償工作中出現了失誤，為了維護公共利益，而在行政相對人沒有過錯的情況下變更行政協議，并沒有考慮行政相對人的個人利益。甚至行政機關違法行政的后果要相對人承擔，如在唐仕國一案中⑥郭寶林訴遷西縣房屋征收中心、遷西縣舊城鄉人民政府單方變更行政協議案，參見河北省高級人民法院（2021）冀02 行終113 號行政判決書。，因行政機關認定錯誤房屋性質而致相對人獲得更多的拆遷款，而行政機關以此危害公共利益為由變更行政協議。又如在徐川英與廬山市房屋征收與補償辦公室一案中⑦九江市天主教愛國會訴九江市國土資源局潯陽區分局行政確認糾紛案，參見江西省九江市中級人民法院（2018）贛04 行終110 號行政判決書。，行政機關對徐川英涉案房屋面積測量過程中存在重大差錯，該差錯導致過多的補償費用支出，法院支持了行政機關以補償數額超過預算為由變更行政協議的行為。而在何興全一案中⑧何興全訴貴州貴安新區馬場鎮人民政府履行行政協議案，參見最高人民法院（2020）最高法行申14511 號行政裁定書。，鎮政府因安置費計算錯誤而解除行政協議。法院認為，行使行政優益權（行政變更解除權）應當以維護公共利益為目的，鎮政府單方解除行政協議的行為是濫用了變更解除權，最終否定了行政機關解除行政協議的行為。行政機關單方變更解除行政協議的依據不清晰會導致濫用單方變更解除權，損害行政相對人的利益。

（二） 行政機關單方變更解除行政協議的程序適用不規范

我國法律重實體輕程序，對于行政機關的變更解除權，并沒有規范的程序。行政機關要遵守程序正義原則，程序正義是制約行政權力的有效手段，在一定程度上約束行政機關的權力，保障相對人的利益，但實踐中行政機關的程序適用大都不規范。例如，在丁淼一案中⑨丁淼訴懷化市征收安置辦公室房屋征收安置資格行政確認案，參見湖南省懷化市中級人民法院（2021）湘12 行終10 號行政判決書。，政府與丁淼等人簽訂了協議之后又取消了丁淼、丁人黨等人拆遷安置資格。法院認為行政優益權（行政機關單方變更解除權）的行使應限制在法律規定的范圍內，政府取消安置資格的決定僅告知了丁人黨一人?！案嬷毙袨槭且环N程序上的行為，政府單方變更解除行政協議不符合程序要求。在陳張赤一案中①陳張赤訴正安縣人民政府撤銷行政協議案，參見貴州省高級人民法院（2020）黔行終407 號行政判決書。，鎮政府撤銷行政協議并沒有提前告知陳張赤也未曾聽取陳張赤的意見與陳述，法院認定鎮政府解除協議的程序違法。由于我國沒有對單方變更解除權行使程序進行統一的法律規范，各法院同案不同判現象時有發生。在鴻遠君子蘭汽車配件有限公司與長春凈月高新技術產業開發區管理委員會及長春市審計局行政協議一案中②長春市鴻遠君子蘭汽車配件有限公司訴長春凈月高新技術產業開發區管理委員會及長春市審計局行政協議案，參見吉林省高級人民法院（2018）吉行終120 號行政判決書。，法院認定程序合法，理由是無相關法律規定單方變更解除權的行使程序，導致相對人喪失了程序救濟途徑。然而在另一政府解除特許經營協議一案中，因未履行告知程序，法院由此判定程序違法。同類案件有著不同的判決結果，程序的不規范適用導致了司法裁判的混亂。

（三） 行政機關單方解除行政協議的賠償補償標準不明確

法釋〔2019〕17 號中規定了變更解除行政協議給行政相對人造成損失的，應給予行政相對人一定的賠償或補償③《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第16 條規定，在履行行政協議過程中，可能出現嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經審理認為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的，判決被告予以補償。。但是并未明確說明參照什么標準，以及是否要對賠償和補償的情況進行區分，法院也沒有對賠償補償標準有一個明確的規定。參照國家賠償標準對行政相對人的補償應為直接損失范圍，而參照民事賠償標準對行政相對人的補償既包括實際損失還包括可得利益[6]180-181。在適用補償標準時，依據的不同將直接影響補償金額的確定，進而影響行政相對人的利益。在劉樹清與貴州省銅仁市碧江區人民政府一案中④被告變更、解除行政協議的行政行為違法，人民法院可以依據行政訴訟法第七十八條的規定判決被告繼續履行協議、采取補救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。， 最高人民法院確認了行政機關變更行政協議行為的合法性，并責令行政機關對劉樹清作出補償，但是卻沒有明確補償的標準和范圍。在沈陽萬儷達商貿有限公司與撫順市新撫區住房和城鄉建設局一案中⑤劉樹清訴貴州省銅仁市碧江區人民政府房屋征收補償協議案，參見最高人民法院（2017）最高法行申4590 號行政裁定書。，因原、被告雙方對協議解除后的相關補償事宜未達成一致意見，訴至法院。二審法院認為，原審法院判決新撫住建局補償萬儷達公司燒烤車損失30 萬元沒有事實和法律依據，原審法院雖然判決新撫住建局對萬利達公司進行補償，但對于板式冷藏庫和美食街亮化工程的部分以及彩鋼房廁所剩余的設備和設施未予考慮不妥?？梢?，由于沒有一個統一的補償標準，行政機關在單方解除行政協議后因補償賠償數額與行政相對人不能達成一致意見，各方都更傾向于自己的利益。并且法院在判決時由于沒有一個明確的賠償補償標準，增加了司法審查的難度。法院自由裁量權相對較大，不能充分維護行政相對人的利益，往往還會造成同案不同判的現象。

（四） 與民事合同的變更解除區分不明確

行政協議的簽訂是以合同關系為基礎的，是雙方當事人意思表示一致的結果，在行政協議領域也適用民事合同的規定，這一點在法釋〔2019〕17 號也有所體現。因此，行政機關變更解除行政協議的依據可以是行政優益權也可以是民事法律規范。然而，法律規范尚未對兩者進行詳細區分，由此導致行政機關行使單方變更解除權運用上發生混亂。

1. 民事合同法定解除。法定解除發生在合同目的無法實現時，即根本違約或不可抗力發生時。在協議履行期間，因違約或不可抗力致使行政協議無法履行，行政機關基于優益權還是基于民事合同法定解除制度行使單方變更解除權，這一點在法律中未明確規定。在實踐中也會產生類似情況模糊處理的問題。例如，在千秋家業房地產公司與平鄉縣人民政府一案中⑥沈陽萬儷達商貿有限公司訴撫順市新撫區住房和城鄉建設局解除行政協議案，參見遼寧省撫順市中級人民法院（2020）遼04 行終84 號行政判決書。，千秋家業公司挪用預售房款致使工程停工，代表人和實際控制人都被采取強制措施，千秋家業公司無法實際履行協議，鑒于此，平鄉縣政府依據《中華人民共和國合同法》（失效）解除了與千秋家業公司的行政協議。一審、二審法院認為千秋家業公司無法實際履行行政協議，政府行使權力是為公共利益和行政管理的目標。法院與行政機關對單方解除行政協議的行為依據不同。而在草本工房飲料公司與荊州管理委員會一案中①河北千秋家業房地產開發有限公司訴平鄉縣人民政府行政協議案，參見河北省高級人民法院（2020）冀行終230 號行政判決書。，飲料公司的行為已經滿足合同法定解除的構成要件，但一審、二審裁判還是依據了行政優益權。在這種情況下，依據哪種規范，應當在法律中有所體現，厘清法律適用順序，才不至于在實踐中發生模糊處理的情況。

2. 情勢變更?！睹穹ǖ洹肺灏偃龡l中規定了在情勢變更條件下民事合同的變更解除權，在發生不可預見的重大情勢變化而使一方當事人遭遇明顯不公時，可以變更或解除合同 。因行政協議的雙重屬性，情勢變更也廣泛運用到公法領域。因此，在行政協議領域，情勢變更也成了行政機關行使單方變更解除權的因素，在星華公司一案中②湖北草本工房飲料有限公司與荊州經濟技術開發區管理委員會行政協議糾紛案，參見最高人民法院（2017）最高法行申3564 號行政裁定書。，因土地政策調整，土地市場價格發生巨大變化，繼續履行協議不利于相對人利益的保護，法院認定行政機關依據情勢變更解除協議的合法性。事實上，我國現有法律還未對行政優益權與情勢變更進行區分，在實踐中也經常發生兩者的混用的情形。如在楊興鵬一案中③星華公司訴文昌市政府不履行國有土地使用權出讓協議案，參見海南省高級人民法院（2016）瓊行終442 號行政判決書。，一審法院依據優益權審理此案，而二審法院卻認定行政機關是依據情勢變更解除案涉協議。在張銀輝與大悟縣政府一案中④楊興鵬訴濟南市歷城區政府港溝街道辦事處單方解除協議案，參見濟南市中級人民法院（2021）魯 01 行終300 號行政判決書。，張銀輝與大悟縣政府簽訂了征收安置補償協議，因建設高鐵經濟區，政府無法給予張銀輝協議約定的宅基地。法院認為，本案是因情勢變更而變更解除行政協議，由政府補償相對人的損失。若雙方不能就補償協商一致，為維護公共利益，政府可以基于優益權變更解除協議。由上述案件可知，由于實踐中沒有對情勢變更與優益權進行區分，法院在已經認定情勢變更的情況下又指出可以基于優益權變更解除協議，發生了兩者適用上的混同。

四、行政協議中行政機關單方變更解除權的規范路徑

欲矯正實踐中存在的以上問題，須明晰變更解除行政協議的依據、規范權力行使程序、明確補償方式及標準、區分單方變更解除權與民事變更解除。

（一） 明晰單方變更解除行政協議的依據

合理確定公共利益。公共利益是一切行政行為的出發點和落腳點，單方變更解除權行使條件的中心問題是在于是否是基于公共利益的需要。在行政協議的履行中，利益沖突是最普遍的問題，在行政相對人個人利益與公共利益相抵觸時，就會發生利益沖突。公共利益的抽象模糊性決定了其在司法實踐中的認定存在困難，而公共利益的確定影響著行政機關作出單方變更解除行政協議的行為，因此需要對公共利益作出合理解釋。首先，在立法階段就要對公共利益進行精準分類，在解釋公共利益基本概念的基礎上，對公共資源、公益事業等方面常見的公共利益進行具體化列舉，將不屬于公共利益范疇的事項排除列舉，這樣更便于行政主體、司法機關、行政相對人準確靈活把握公共利益。其次，限縮公共利益解釋。最高人民法院明確了增加財政支出的情形不屬于公共利益受損，關嶺一案中，法院認定房屋面積認定錯誤導致財政支出增加非公共利益受損的情形。長峰加油站一案中，簽訂的兩份協議存在不同，最后一份協議是雙方約定的結果，政府以增加財政支出損害公共利益為由解除協議并未得到法院支持。再次，要確定維護的公共利益是否為訂立協議之初所追求之利益，將損害之公共利益若非協議之初所追求之利益，則不作為解除協議行為的依據。在李澤元一案中⑤張銀輝訴大悟縣人民政府不履行房屋征收補償安置協議案，參見湖北省高級人民法院（2020）鄂行終95 號行政判決書。，協議最初的公共服務目的已經實現，并不存在危害公共利益的情形。最后，協議履行過程中，因工作人員失誤導致公共利益受損不能作為解除協議的依據。在車懷強一案中⑥李澤元訴雙柏縣政府解除行政協議案，參見云南省高級人民法院（2020）云行終317 號行政判決書。，因工作人員失誤導致彌補措施出現錯誤，并未保障公共利益，法院否定了行政機關變更協議的決定。

引入比例原則。比例原則是為行政自由裁量權存在，行政協議的合意性特征降低了公權力機關的高權性，而行政機關的單方變更解除權又在一定程度上具有高權色彩[7]。在上文中提到的草本工房飲料公司一案中，最高院就認為必須嚴格規范單方變更解除權的行使，比例原則方面的規范就是其中之一。1958 年德國聯邦憲法法院在對藥房案的判決中形成了傳統的“三階”比例原則，即適當性原則、必要性原則、均衡性原則[8]。適當性原則是指行政機關采取的措施必須滿足行政目的，行政機關所采取的手段必須是為了實現行政目的[9]。在對適當性的判斷是客觀的而不是主觀的，行政機關需要結合所處客觀環境以及社會經驗來判斷采取的手段是否滿足目的。在上文提到的關嶺一案中，法院認為縣政府并未提交證據證明相對人已經得到了公房福利，因而公共利益未受損，故縣政府的解除行為并未滿足適當性原則要求，最終認定征收補償協議合法。必要性原則是指行政機關在實現行政目的時要采取對相對人產生損害最小的措施，在多種方案、手段中選擇對行政相對人損害最小的一個實施[10]。均衡性原則又被稱作“法益相稱性原則”，是指行政機關在公私利益發生沖突時，要進行利益衡量，保證單方變更解除行政協議的行為帶來的利益與損失。在采用必要性原則時，即便采取對相對人損害最小的措施，造成的損失也有可能大于維護的公共利益，因此需衡量公共利益與個人利益，最終公共利益要大于個人利益。三個原則相輔相成，從三個角度限制行政協議的單方變更解除，維持公共利益與個人利益的平衡，使行政協議保持相對穩定。

（二） 規范單方解除行政協議的行使程序

為行政協議規范履行，保證行政相對人權益遭受侵害時能夠獲得救濟，也為維護政府公信力，不僅要規范單方解除行政協議實體條件，還需要規范單方解除行政協議的行政程序，在單方變更解除權行使時必須遵循正當程序原則。程序的構建必須是具體的，本文認為要包含以下幾點：第一，協商。在變更解除行政協議前要與行政相對人就協議的新情況新變化重新達成一致意見，放棄原有行政協議、履行新的行政協議的行為。協商具有合意性，在行政協議面臨變更或解除的情形下，雙方在地位平等的基礎上重新協商達成一致意見，不僅在一定程度上保障了行政相對人的利益，而且能降低行政成本。第二，告知說明理由。告知是指行政機關在作出變更解除行政協議的行為時告知相對人，以便相對人能夠在第一時間尋求救濟與補償等，是判斷變更解除行為是否合法的重要依據，也是正當程序原則的體現。比如在特許經營協議中，政府需向競標失敗者告知說明競標失敗理由，告知說明行政機關變更解除協議緣由，給予相對人一定補償及救濟途徑，保證相對人的程序性權利。也為后期進入司法程序維護權益提供證據。對解除理由進行說明，展示所依據的相關法律法規，便于相對人理解接受變更解除協議的行為。第三，聽取陳述與申辯。在行政機關行使變更解除權之前，相對人具有陳述利益損害申辯的權利，以期行政機關能夠合理判斷，給付說明。這一程序性權力能夠使行政機關的變更解除行為更具合理性，更容易被行政相對人接受。最后，聽證程序。聽證程序多存在于行政相對人人數眾多，涉及的利益重大時[11]。通過召開聽證會的方式，雙方就公共利益與個人利益進行說明，對變更解除行政協議之后的補償、賠償事項進行溝通。聽證程序一方面提供了一個平臺供行政相對人表達合理訴求，另一方面通過雙方充分交流表達意見使行政機關的決策更加科學、民主。

（三） 明確單方解除行政協議的賠償補償標準

個人利益與公共利益在行政協議中具有平衡性，當為公共利益而變更解除行政協議時，個人利益受損，平衡兩方利益的天秤開始傾斜，此時需要給予相對人一定賠償或補償，保持天秤的動態平衡。法釋〔2019〕17 號中規定了行政機關行使單方變更解除權導致行政相對人利益受損，行政相對人有權請求對其損失進行賠償。目前，賠償補償標準尚未明確，不能充分維護行政相對人的利益。根據我國理論與實務界爭議，本文認為采用以下標準較為合適。

1. 明確賠償標準?！秶屹r償法》中規定了賠償的標準要依據國民平均生活水平和國家的經濟能力，通常僅限于行政相對人的直接損失，而不是全部損失?！蛾P于審理行政賠償案件若干問題的規定》中根據行政賠償案件的特點，又結合民事法律規范中關于侵權的賠償規定，列舉了直接損失的范圍。法釋〔2019〕17 號第二十七條中規定了當事人對數額有約定的按照約定，沒有約定的可以適用民事法律規范，不應只適用國家賠償法的規定①車懷強訴重慶市南川區規劃和自然資源局變更協議案，參見重慶市中級人民法院（2020）渝03 行終39 號行政判決書。。以上法規都把賠償范圍限定在直接損失，不包括預期利益等間接損失。但實踐中，單方變更解除行政協議給行政相對人造成的間接損失往往大于直接損失。并且因基于對國家以及公權力機關的信任，相對人才簽訂行政協議，應保護相對人的信賴利益?！睹穹ǖ洹肺灏侔耸臈l也規定了違約損失賠償數額應包括合同履行后的可得利益①參見最高人民法院行政審判庭與《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定理解與適用》。。實踐中關于土地使用權方面的行政協議變更解除行為發生比較廣泛、爭議較大，有行政機關為開發利用土地甚至濫用單方變更解除權，因此類案件牽涉利益范圍較廣，單純適用以往的賠償制度不足以對行政機關產生威懾力，為更好地保護相對人利益，警示行政機關的濫權行為，只有建立更為嚴格的賠償標準。本文認為，應當參照民事賠償標準擴大賠償范圍，賠償行政機關單方變更解除行政協議而導致的相對人的間接損失，既能維護行政相對人利益，又能防止行政機關濫用權力。

2. 明確補償標準。補償與賠償區別在于，補償是在行政機關行為合法的情形下，而賠償的前提是行政機關的行為違法，賠償帶有懲罰性色彩。補償的標準應與違約的賠償標準相區別，不能完全適用民事法律規范關于違約賠償的規定，相對人也應當承擔部分損失。但又考慮行政相對人基于信賴利益和誠信原則與行政機關簽訂協議，且預期利益不可能實現，若只按照國家賠償法補償相對人的直接損失有失公平。因此，綜合考慮相對人的出資以及預期合理收益，補償相對人的全部實際損失及部分可得收益。實際損失包括履約費用、向他人支付的違約金及喪失的交易機會等。例如，在征收補償協議中，行政相對人基于信賴利益相信政府的安置補償協議，之后政府單方變更協議中的安置條件，行政相對人因變更前的條件自愿騰退房屋，變更后的條件非相對人所愿，那么相對人就不會簽訂協議，此時政府的行為就侵犯了行政相對人對是否簽訂協議的選擇權?？傻檬找媸窃趨f議履行之后相對人可以得到的超過合同標的本身履行價值的財產利益，也就是增值利益[12]。若可得收益已經具備了實現的所有條件，那么可以給予一定的補償。在超宇公司一案中②《民法典》第五百八十四條規定，當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定，造成對方損失的，損失賠償額應當相當于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益；但是，不得超過違約一方訂立合同時預見到或者應當預見到的因違約可能造成的損失。，房屋征收補償部門給予的補償就包括了房屋的估價、搬遷裝修停業損失、逾期補償利息、當地征收補償文件中規定的搬遷獎勵等，該案補償了實際損失及可得利益。此外，要區別不同領域行政協議對應不同的補償標準。根據危害公共利益的嚴重程度對應不同的補償標準，針對采礦權等國有資源重大領域的協議，相對人前期投入也較其他領域較多，應與其他領域的補償標準相區別對待。對行政相對人進行合理補償而不是全額補償，既可以避免行政機關因補償過多而怠于行使單方變更解除權，又能更好地保護相對人的利益，實現公共利益與個人利益的平衡。

（四） 明確區分單方變更解除權與民事變更解除

在行政協議單方變更解除與民事變更解除適用上發生混同時，應明確區分基于優益權的行政機關單方變更解除與基于民事法定解除和情勢變更的民事變更解除，減少司法實踐中運用混亂的現象。

1. 法定解除。行政協議單方變更解除與民事法律規范的法定解除存在以下兩點不同。首先是主體，基于優益權的單方變更解除權請求權主體只有行政機關，相對人不能作為請求權主體；而民事合同的法定解除權享有主體為雙方當事人。其次是性質，是兩者的本質區別?；趦炓鏅嗟膯畏阶兏獬龣嘧鳛楣珯嗔?，對應著一定的責任；而民事合同是平等主體間簽訂的，對應著權利與義務。合同目的不能實現是民事合同解除的核心，即當事人根本違約和不可抗力。而基于行政優益權的單方變更解除權必須是可能危害公共利益，此點在實踐中也有所體現。在宋天亮一案中，政府因房屋面積認定錯誤將致公共利益受損而行使單方變更權，法院認定其是基于優益權而變更協議。在劉樹清一案中，政府同樣是為維護公共利益，防止環境遭受進一步的破壞，維護城市形象而變更安置補償協議。在行政相對人根本違約或發生不可抗力的情況下同時可能造成損害公共利益結果時，本文認為可優先適用民事合同的規定。民事合同相對人的根本違約與不可抗力最終導致的是合同履行不能，而行政機關的單方變更解除使協議可以繼續履行，但與更重要的公共利益相比，私人利益要做出讓位，更傾向于行政機關的主觀判斷。并且民事合同目的不能實現時是遭遇了不可抗力和當事人一方根本違約，可能損害的公共利益在合同目的范圍內是特定的，而單方變更解除權可能損害的公共利益卻是不特定的。因此，在兩者適用上混同時，發揮行政協議的契約性特征，可參照民事合同的法定解除。

2. 情勢變更。行政協議中的情勢變更與行政機關的單方變更解除權存在以下四點不同。一是主體，情勢變更的請求權主體為雙方當事人，而單方變更解除權的主體為行政機關一方。二是性質，情勢變更是雙方當事人的權利，而單邊變更解除權是行政機關的權力[13]。三是目的，情勢變更的目的是平衡雙方當事人，實現相對公平，而行政機關的單方變更解除權是為了避免公共利益受損[14]。四是后果，情勢變更造成的后果由雙方公平分擔，而單方變更解除權由行政機關承擔補償或賠償責任。理論上的界限清晰并不代表實踐中界限清晰，因此在實踐中應綜合多種因素，遵循協議穩定的原則。在公共利益已經或可能遭受重大損害且大于私人利益時，可基于優益權行使單方變更解除權。在行政機關的部門利益遭受損失時，用更高的標準判斷是否屬于不可預見、不可避免的情形，此時可適用情勢變更原則[15]。實踐中已有案件將情勢變更作為變更解除協議的依據①超宇公司訴株洲市政府、湖南省政府房屋征收補償決定案，參見最高人民法院（2019）最高法行再4 號行政判決書。，如上文所述，在星華公司一案中，協議訂立時間之久，法律政策與市場價格都發生了巨大變化，繼續履行協議將損害相對人利益，于是法院認定此案可根據情勢變更來解除協議。在部門利益與公共利益發生沖突或難以界分時，應請求法院根據個案綜合判斷，公共利益緊迫時，基于行政優益權單方變更解除行政協議，在公共利益與部門利益關聯不大甚至無關且公共利益不緊迫時，適用情勢變更解除變更行政協議。[16]129-130

五、結語

基于優益權的行政機關的單方變更解除權是行政協議領域中的一項特殊制度，權力的行使對監督行政機關依法行政、建設法治政府具有重要意義。此外，行政協議作為一種特殊的行政行為，是以私法方式實現公共任務的新型行政管理方式，行政機關單方變更解除權的規范行使對行政協議的發展研究也有重要意義。目前單方變更解除權制度還有待完善，并隨著未來實踐的發展最終會趨于成熟。