全球教師治理的行動策略與發展趨勢
——基于國際組織相關政策的分析

楊 盼,陳 時 見

(1.西南大學 教育學部,重慶 400715;2.西南大學 教師教育學院,重慶 400715)

20世紀90年代,在聯合國教科文組織(UNESCO)和經濟合作與發展組織(OECD)等國際組織的推動與影響下,世界各國的教育系統開始對學校教師的“質量”給予前所未有的關注,并強調教師應該在全球競爭的知識經濟發展中發揮重要的作用。教師一方面被視為民主教育改革的參與者,強調教師在專業實踐中享有一定程度的自主權,并能夠通過各種“集體自治”機制來管理自己的職業;另一方面,教師又被視為教育改革和國家發展的一種“投入”,強調對教師進行嚴格的監督與控制,并將教師作為在新自由主義框架內實施教育改革的工具。除關注教師的自主與問責外,一些持續性問題也成為國際組織的關注焦點,如教師的專業發展、教師的數量短缺等。概言之,全球教師治理是助力全球知識經濟發展的重要路徑,國際組織通過教育政策借用、開展國際評估、發起“外部決議”和實施教育援助等多種策略,實現重塑教師專業地位、規范教師教育責任、發揮教師專業智慧、關注教師專業成長等多重目標,最終以高質量的教師隊伍來支持學生的學習與成長。

一、全球教師治理的實踐進路

20世紀60年代,國際組織在全球教師治理領域的影響力還較為薄弱,開展的活動也較為單一。這一時期,世界銀行在人力資本理論的影響下,開始支持發展中國家開展教師培訓,以提高這些國家的教師人力資本水平[1]。進入20世紀90年代,OECD、UNESCO和世界銀行等國際組織對國家教育環境中要實現的優秀教師概念進行了明確界定和框架設計,并收集、管理、評估有關教師工作的統計數據,同時通過多種治理機制來彰顯在全球教師治理領域的“軟實力”。隨著全球教師治理的逐步開展,教師的社會地位得到不斷提升,教師的專業角色獲得普遍認同,教師智慧也得以進一步發揮,教師成長受到進一步關注。

(一)全球教師治理的興起

全球教師治理的興起與不斷發展有其特殊的價值目標和內在邏輯,同時也是多方面因素相互作用的結果。一方面,全球化作為一種特殊形式的地緣政治互動和關系重塑,在民族國家與國際體系之間發揮著重要作用。這些多尺度的全球化進程擾亂了空間、時間、關系和知識邊界,并進一步對國家建設的社會邏輯、特定的國家教育體系以及教師職業與發展產生深刻影響。另一方面,以人力資本形成邏輯為核心的教育項目改革在全球范圍內對教師職業產生了深遠的影響。人力資本塑造了以“知識經濟”和“學習型社會”為核心的新的社會秩序,同時教師所擔負的責任也開始從創造“良好社會”轉向創造“良好經濟”。此外,20世紀90年代,隨著國際公約(如全民教育、千年發展目標、可持續發展目標)的建立,OECD、UNESCO和世界銀行等國際組織開始制定教育指標,以衡量、監測和評估這些公約是否得到有效執行。同時,這些國際組織在全球教師治理領域也制定了一些指標,以使教師的工作和專業發展透明化,從而進行有效的管理。

1.適應全球化進程的趨勢

“全球化”的概念最早由美國學者西奧多·萊維特(Theodore Levitt)提出,用以描述技術發展對經濟和市場的影響。萊維特所指的全球化基本上是民族國家無法企及的進程,這些進程對當地經濟發展產生了巨大影響。因此,全球化最初被認為是由全球市場自由化、投資流動、自由貿易協定以及其他對國家勞動力市場、公私生產投資伙伴關系產生深遠影響的舉措所帶來的經濟進程[2]18。這些舉措的后果之一,是基于凱恩斯主義宏觀經濟平衡和福特主義生產模式的傳統國家模式崩潰,并由一套全新的新自由主義政策所取代。新自由主義迫使教育在經濟發展和培養全球公民方面實現更大程度的一體化,并促進了以放松管制、競爭和改革為核心的發展原則。在新自由主義的影響下,旨在提高學生表現水平和確保教師工作更有效率的問責制與標準政策不斷出臺,教師也被廣泛置于所謂的“質量”的聚光燈之下。進入21世紀以后,新自由主義在教育領域的影響日益顯著,其原因在于國家權力的再分配并沒有帶來人們所希望的教育的合理性和高效率。因此,OECD等國際組織開始對教師的角色和責任進行高度強調,并指出吸引最有能力的教師候選人不僅能夠提高學校的表現水平,而且還能確保實現較高的社會和經濟期望。與此同時,教育被描述為解決更廣泛的社會和經濟危機的關鍵政策領域,教師也成為其中的關鍵參與者?？傊?在全球化以及新自由主義的影響下,教師一方面被定位為符合基于結果的教育(outcome-based education,簡稱OBE)標準和要求的合規技術人員、工人或政府公務員,另一方面又被視為民主教育改革的參與者。

2.推動教師專業化的重構

20世紀90年代,學者們對全球知識經濟進行了各種規模的政策討論。知識經濟理念的主要締造者之一丹尼爾·貝爾(Daniel Bell)將他對后工業時代的預言描述為“社會預測的冒險”(a venture in social forecasting)。隨著研究的逐漸深入,人們對全球知識經濟的概念更加清晰,對其給個人、教育和社會所帶來的影響也達成明確共識:一是知識和資源(勞動力和資本)之間的平衡已開始傾向于知識一端;二是長期的經濟增長將更加依賴知識;三是教育將在經濟增長中發揮關鍵作用;四是為了發揮這一關鍵作用,教育系統需要以新的方式回應知識經濟的需求。這種共識反映了經濟理論從傳統經濟模型向人力資本模型的轉變,即將教育、培訓、技術和知識形成視為經濟增長的外生因素[3]。人力資本模型的引入使教育系統面臨巨大壓力,因為要為勞動力市場和社會提供更加靈活的工人和全球技能型公民。馬丁·卡諾伊(Martin Carnoy)指出:“在新的競爭性全球環境中,國家的趨勢是專注于提高其經濟全球競爭力的教育政策?！盵4]在此影響下,教師被設想為知識的中介和管理者,是資本循環中不斷更新和創新的文化機器。同時,全球知識經濟所推崇的外部監督和測試制度推動了教師專業化的重構,并將教師專業化分為了職業模式和組織模式兩種。其中,職業專業化是建立在工作控制和學院權威的專業話語基礎上的,在這種專業化的形式下,從業人員享有自主權和自由裁量權,以及其他的內部監管權力;組織專業化則表現為控制話語,它包含了法律形式的權威以及責任和決策的層級結構,并依賴外部形式的監管和問責措施,如目標設定與績效評估[5]。比如,OECD在《建設高質量的教師專業:來自世界的經驗》(Building a High-Quality Teaching Profession:Lessons from around the World)報告中強調,將賦予教師作為專業人員和改革領導者的責任;世界銀行則在其發布的報告《讓學校運轉起來——問責制改革的新證據》(Making Schools Work:New Evidence on Accountability Reforms)中重點闡述了教師問責制,以加強教師的雇傭條件和對結果的問責制之間的聯系。

3.促進標準化運動的發展

第二次世界大戰后所實施的發展政策要求支持各國之間的可比性,并對國際統計活動產生了重要影響。聯合國(UN)自成立以來,通過其專門機構和委員會支持國家統計(家庭調查、人口普查)的發展與標準化,以及對于方法和標準化統計類別(社會專業團體、農村/城市居民)的定義。與此同時,國家教育系統也被卷入這場運動,UNESCO被賦予“比較研究”的責任。但自20世紀80年代末其他國際組織開始編制自己的教育指標以來,UNESCO國際教育統計數據的可比性和質量一直受到質疑。其中,OECD指出,應該更加重視教育產出的可比性,而不是衡量大眾教育的發展。此外,指標不僅要應用于比較國家教育體系的特征,還要應用于比較基本的政治決策。為了踐行這一理念,OECD開始采用以產出和結果為重點的指標,并通過發起“國家教育系統發展指標”(INES)項目和“國際學生評估項目”(PISA),逐漸取代了UNESCO作為“世界范圍內教育統計數據主要供應商”的角色。OECD在數據收集和指標制定方面的核心原則包括:(1)通過定期調查來確定國家教育系統的“真相”;(2)強調只有參照其他國家教育改革的步伐和方向,才能改善國家教育體制;(3)通過國際比較,可以充分體現教育經驗的復雜性[6]100。自2000年以來,OECD對教師職業以及教師在構建強大的知識經濟體系中所起的作用越來越感興趣。2005年,OECD在其發布的報告《教師事業:吸引、發展和留住有效教師》(Teacher Matters:Attracting,Developing and Retaining Effective Teachers)中,記錄了許多國家在教師招聘、發展和留任方面存在的問題。針對這些問題,OECD又于2007年啟動了名為“教師教學國際調研”(TALIS)的項目。OECD的這一系列舉措旨在通過使用統計治理技術提高教師質量,并根據市場化、競爭和有效性的新自由主義原則,重構教師專業化?？傊?在OCED等國際組織的推動下,國際教師領域已經制定了一些指標,以使教師的工作和專業發展透明化,從而可以進行有效管理。

(二)全球教師治理的演進

越來越多的國際教育研究指出,強大的師資隊伍是建立高績效教育體系的關鍵因素。例如,美國斯坦福大學教授琳達·達林-哈蒙德(Linda Darling-Hammond)從對美國的廣泛研究中證實“在控制了學生貧困和學生語言背景的情況下,教師隊伍質量與學生學業成就之間存在強大而顯著的關系”[7]。麥肯錫公司(McKinsey &Company)作為一家有影響力的全球咨詢公司,也在2007年發布的報告中提出了“改善教育效果的唯一途徑是改善教學”和“教育系統的質量不可能超過教師的質量”等觀點[6]101。鑒于提高教師隊伍質量的重要性,OECD、世界銀行、UNESCO等國際組織采取了一系列改革舉措。

1.關注全球教師治理

在這一階段,UNESCO等國際組織主要關注如何提高教師的專業地位,并支持發展中國家開展教師培訓。比如,1966年,UNESCO在出臺的《關于教師地位的建議》(Recommendation Concerning the Status of Teacher)中,規定了教師的權利和責任,同時強調教師要在地方和國家環境中圍繞“好教師”(自主選擇課程、參與決策)與教師及其工作條件有關的機構開展對話[8]。世界銀行也從同一時期開始,將教師培訓作為教育貸款的重要組成部分,并在發布的一系列政策文件中強調對于教師培訓問題的關注。比如,世界銀行在1963—1984年參與支持了160多所教師培訓機構的建設,其中包括110所小學(包括少數初中)教師教育學院、36所中等師范學院、4所混合學院、8所大學學院、9所在職或教育發展中心,通過在教師培訓方面的教育援助,世界銀行提供了超過13.2萬個教師培訓名額,其中9萬余個小學教師培訓名額、4.1萬個中學教師培訓名額[1]。世界銀行1980年發布的《教育政策文件》(E-ducation Policy Paper)在綜合以往研究成果的基礎上,呼吁對教師培訓采取綜合辦法,要求“擴大培訓設施,不斷使在職培訓系統化,通過納入已證明有效的教學方法和技巧,將培訓與特定技能和良好態度聯系起來,并提供資源幫助教師提高教學質量,進而提高培訓計劃的質量”[1]。20世紀80年代后期,OECD教育委員會的“教學條件工作組”對有關學校和教師的新要求進行了評估,其中即包括教師遴選、教師培訓和評價等內容。

2.探索全球教師治理

20世紀90年代,OECD、世界銀行、UNESCO等國際組織在全球教育治理領域實現了關鍵突破。隨著在全球教育治理中的作用日益彰顯,這些國際組織更加關注教師方面的變革,其采取的主要措施包括加強政策建議、出臺相關規定、開發可比指標等。比如,1990年,OECD在發布的報告《今天的教師:任務、條件、政策》(The Teacher Today:Tasks,Conditions,Policies)中,介紹了與教師和教學有關的一些政策問題及國際證據,并強調了教師專業能力、需求和認證之間的相互作用,呼吁各國注意教學政策不同方面之間的相互聯系。同年,UNESCO在世界全民教育大會制定的行動框架中明確提出:“必須承認教師在提供優質基礎教育方面的重要作用,并最大限度地提高他們的貢獻度?！盵9]1995年,UNESCO發布了《教育和培訓政策》(Education and Training Policy)及其他有關文件。其中對教師培訓相關內容進行了規定,具體包括:教與學的過程(課程研究、心理學和指導咨詢)、教學的相關知識(理解學習者和學習理論)、課堂管理、教學資料的準備和使用、基礎的信息通信技術(ICT)知識[10]。1998年,為進一步提高教師地位,UNESCO在發布的世界教育報告中再次強調:“雖然教學條件很重要,但教師是教育質量和相關性問題的核心?！盵9]20世紀90年代末,世界銀行在前行長詹姆斯·D.沃爾芬森(James D. Wolfensohn)的推動下開始向“知識銀行”轉型,其中在教師方面創建和開發了國際可比教育指標,并通過推廣一些國家(地區)的最佳實踐來影響其他國家教師政策的制定與發展。

3.推廣全球教師治理

21世紀以來,隨著各國對教師質量的關注,OECD、世界銀行、UNESCO等國際組織開始積極參與全球教師治理,并逐漸豐富和擴展全球教師治理的內容維度,其中包括審查各國教師政策、建立教師領域政策工具、加強教師數據研究等。2002年,OECD啟動了一項審查教師政策的重大項目,以幫助成員國分享創新的實踐經驗,并確定能夠吸引、留住和發展教師的有效政策。在審查結束后,OECD發表了題為《教師事業:吸引、發展和留住有效教師》的最終報告,旨在將教師工作和政策置于國家議程重要地位。2007年,UNESCO相繼發布了《教師學習的全球視角:改進政策和實踐》(Global Perspectives on Teacher learning:Improving Policy and Practice)、《吸引、發展和留住有效的教師:當前政策和實踐的全球概述》(Attracting,Developing and Retaining Effective Teachers:A Global Overview of Current Policies and practices)等報告,以強調對世界各國教師政策的關注,并對教師政策中存在的普遍性問題提出了針對性建議。2011年,世界銀行起草并通過了新的教育戰略——《全民學習:投資人的知識與技能以促進發展》(Learning for All:Investing in People’s Knowledge and Skills to Promote Development)。在其新戰略中,世界銀行承諾將重點放在整個系統的改革上(允許客戶定義不同的分部門投資),同時承諾加大其作為政策知識和專業知識提供者的作用。新戰略的核心是根據“獲得更好的教育成果的系統方法”(Systems Approach for Better Education Results,簡稱SABER)倡議,為包括教師管理等領域在內的系統發展建立標準化基準和政策工具。2018年,為了進一步推動各國對教師質量的關注,OECD在報告《有效的教師政策:來自PISA的見解》(Effective Teacher Policies:Insights from PISA)中強調:“教師是當今學校最重要的資源。教育的有效性和公平性在很大程度上取決于能否確保有能力的人擔任教師,以保證高質量的教學能夠惠及所有學生?！盵11]2021年,OECD發布了題為《有進取心、成績優異的學生?學校和老師能做什么》(Positive,High-achieving Students?What Schools and Teachers Can Do)的報告。該報告通過將2018年TALIS的數據與國際學生評估項目(PISA)的證據聯系起來,確定對學生的學業表現和社會情感發展而言最重要的教師與學校因素[12]。

二、全球教師治理的主要策略

在全球教育治理以及全球教師治理中,OECD、UNESCO和世界銀行等國際組織關注的核心問題是國家教育系統如何通過教育貿易,直接促進全球經濟競爭力,以及通過調整學生和教師的發展方向間接滿足具有全球競爭力的資本主義經濟的需求,并為全球經濟競爭力的提升作出貢獻。為實現這一發展目標,這些國際組織強調要重塑教師的專業地位、規范教師的教育責任、發揮教師的專業智慧、關注教師的專業成長,通過建立卓越的教師隊伍來支持學生的學習與成長。

(一)重塑教師的專業地位,賦予教師自主權

經濟全球化的推進給教育領域帶來了若干影響,其中對教師而言,“教師的獨立性、自主性和對工作的控制力正在下降,工作場所的知識和控制力越來越多地掌握在管理者手中”[13]。為了消減經濟全球化對教師帶來的負面影響,保障教師的專業地位和治理權利,OECD、世界銀行、UNESCO等國際組織采取了一系列舉措。首先,強調教師角色的專業化。UNESCO指出要提高教師的專業地位,并使教師發揮提高教育質量、推動教育改革的關鍵作用。1966年,UNESCO在“教師地位問題的政府間特別會議”上明確了教師在教育進步中所起的重要作用和對現代經濟社會發展所作出的重要貢獻,并在會議通過的《關于教師地位的建議》中,提出教學應該被視為一種專門的職業:教師需要通過嚴格且持續的學習來獲得并保持專業知識與專業技能;教師在履行專業職責時應享有學術自由,包括選擇和改編教材;教師工資應反映教學功能對于社會的重要性[14]。OECD也強調將教師視作獨立的、負責任的專業人士,并在報告《建設高質量的教師專業:來自世界的經驗》中指出:“教師在診斷問題和應用循證實踐方面與其他專業人士相當?！盵15]89其次,發揮教師領導者的作用。2008年,OECD在題為《改善學校領導能力第1卷:政策與實踐》(Improving School Leadership Volume 1:Policy and Practice)的報告中,將分布式領導力列為了提高學生學習成績的關鍵杠桿之一[16]。雖然分布式領導通常采用的方式是擴大高層領導團隊或鼓勵更多的中層領導參與,但教師的領導潛力目前也已經得到普遍認可。OECD指出,在學校內部要建立扁平化的管理結構,使教師在學校愿景和目標的制定中擁有更多的發言權。同時,世界銀行也在報告《加強教師的指導和監測系統:來自印度的證據》(Strengthening Teacher Mentoring and Monitoring Systems:Evidence from India)中指出:政府可以選聘一批優秀的教師作為“資源專家”(RP),以加強對于教學的指導和監測[17]。

(二)規范教師的教育責任,凸顯教師教育權

教師教育權的實現,涉及教師應當承擔的責任義務以及教師按照個人意志行使教學的權力。因此,一方面,OECD等國際組織開始注重教師的問責評價,以進一步提高教師的工作效率和表現水平,并使教師成為“滿足未來就業和經濟需求的一種優質產品”[18]。其中在教師問責方面,世界銀行強調:首先,建立責任追究機制,以減少教師的缺勤和表現不佳問題;其次,建立績效激勵機制,通過工作穩定性(即教師編制)和績效工資計劃等激勵措施提高教師的表現水平;最后,讓當地社區參與對教師的問責,以此提高教育服務的質量。在教師評價方面,OECD同國際教育組織(Education International)在第三屆教師職業國際峰會上討論了如何定義教師質量、制定什么樣的標準以及由誰來制定,有哪些教師評估系統以及如何進行評估,教師評價如何促進學校的進步和教師的自我效能感等問題。同時,OECD強調建立一個系統的、連貫的教師評價框架,并在評價方法上適應教師職業生涯的不同階段,具體包括:為初任教師提供充分的反饋與支持、為發展的目的建立定期的形成性評價、為職業發展和問責目的開發總結性評價[19]。世界銀行也指出,要確保能通過足夠的信息來了解教師表現是否良好,并建立教師績效評價的多重機制,以此改善教師的教學水平。另一方面,OECD等國際組織開始強調教師的專業自主,以促成教師主導的專業卓越文化,并最終提高學校的綜合表現水平。李·舒爾曼(Lee S. Shulman)認為,教師的專業化最終取決于教師作為一名認知主體的能力,能夠識別情境,根據自身的專業知識作出決策,并在課堂上實施這些決策[2]60。理查德·英格索爾(Richard Ingersoll)也指出,理解教師專業化的一個關鍵組成部分在于教師對其課堂內外實踐的控制程度[2]62?？梢?教師在與其工作相關的關鍵問題上擁有自主權,已經成為教師實踐的基本組成部分。為了進一步強化教師的專業自主,世界銀行在報告《教師政策中最重要的是什么?建立一個更有效的教學專業框架》(What Matters Most in Teacher Policies? A Framework For Building a More Effective Teaching Profession)中指出,授予教師一定程度的自主權來執行分配給他們的任務是可取的,其原因在于:自主性使教師能夠發揮自身的創造力,進行創新,對自己的工作產生歸屬感,從而更有動力,同時使教師能夠調整自己的教學方法,以更好地滿足每個學生的特殊需求[20]。

(三)發揮教師的專業智慧,保障教師參與權

參與式領導運動在過去30年間得到了廣泛的發展。參與式領導使組織或組織部門的所有成員共同確定其愿景、目標、戰略,并使之參與決策的關鍵領域。與組織管理的這種總體趨勢一致,學校也面臨演變為學習型組織的壓力,即成為促進知識傳播和能力建設的協作社區。與此同時,問責制帶來的社會壓力和教育改革的發展趨勢進一步推動了學校決策模式的變革,其中就包括提高教師的參與度。一方面,為了發揮教師的專業智慧、保障教師的參與權,OECD等國際組織強調讓教師參與學校的改革設計。OECD教育技能司司長安德烈亞斯·施萊歇爾(Andreas Schleicher)指出:在教育政策推進過程中要充分調動教師以及學校領導的經驗與智慧,因為他們是聯結課堂與不斷變化的外部世界的紐帶[15]201。OECD強調讓教師參與改革設計,以減少行政管理者和教師之間的“松散耦合”,實現教師專業能力的充分利用和教師責任范圍的準確劃分。為了鼓勵和推動教師參與教育改革,OECD列舉了一些案例:比如在瑞典,教育界不同利益相關者之間的對話與合作是常見的,其中在中央政府一級,瑞典地方當局協會和教師工會的代表經常作為專家參加政府委員會或學校政策協商小組,并通過審查機構就官方調查和政府提案提出意見。除了這種有組織的合作安排外,各種形式的會談和會議也為各方之間的對話與協商提供了機會。另一方面,OECD等國際組織強調為教師建立雙向溝通機制。雙向溝通機制能夠幫助教師與其他人(如工會代表、家長)就政策建議、計劃實施等交換意見。UNESCO在對坦桑尼亞聯合共和國教師改革的分析中指出:正式的溝通渠道雖然重要,但不足以將教師的聲音納入教育決策,因此需要采取額外措施來消除誤解,并聽取地區教師工會領導人的意見[21]。與此同時,UNESCO在一項研究中進一步支持了這一觀點。該研究建議應該盡可能尋找教師的“聲音”,了解教師如何看待自己的職業以及學校的要求和激勵措施[21]。

(四)關注教師的專業成長,夯實教師發展權

教師是影響教育質量的一個根本性因素。國際勞工組織和UNESCO在第十二屆聯合會議公報《賦予教師權力:2015年后教育議程中的教學》(Empowering Teachers:Teaching in the Post-2015 Education Agenda)中指出,高質量的教師越來越被認為是提供有效學習的最重要因素。同時,“教育2030行動框架”(The Education 2030 Framework for Action)也將教師視為保障優質教育的基本條件,并在具體目標中指出,合格教師是實現可持續發展目標4的三大主要手段之一[22]。為提高教師質量、打造高素質教師隊伍,OECD等國際組織積極推進教師教育,并實施了一系列改革舉措。一方面,支持教師專業成長。OECD指出,投資高質量的入職教育和在職教育對教師開展終身學習至關重要,同時要加強對教師發展的外部援助,比如來自高等教育機構、教育中心和專家小組的支持。世界銀行強調要采取多種方式支持教師專業發展,如傳統的大規模教師培訓項目和導師領導的教學支持小組等。UNESCO強調要對教師培訓課程進行反思,通過加強本地化的教師培訓并推廣遠程學習、提供持續的校本培訓來提高教學實踐的質量。另一方面,提高教師專業能力。教師的專業能力涉及教師的職業道德、所掌握的關鍵知識與技能,以及在履行教師職責方面的能力。為提高教師專業能力,OECD為教師知識與技能的發展制定了一套政策指南,其中說明了教師應該知道什么和能夠做什么。UNESCO的課程開發實踐社區(Community of Practice,簡稱COP)平臺為成員組織了兩個多語言在線論壇,旨在為跨區域分享基于能力的教師教育課程和經驗,提供一個開放的、建設性的空間。歐盟委員會為支持教師利用信息、技術和知識開展工作,與同事和其他教育伙伴合作,以及在地方、國家和更廣泛的全球層面與社會開展合作,制定了一套關于教師能力和資格的共同原則[23]。

三、全球教師治理的發展趨勢

20世紀90年代以來,隨著教師“質量”成為教育政策領域的核心話題,OECD、UNESCO和世界銀行等國際組織開始對國家教育環境中要實現的優秀教師概念進行明確界定和框架設計,并收集、管理、評估有關教師工作的統計數據,同時通過多種治理機制來彰顯在全球教師治理領域的“軟實力”。具體來看,這些國際組織通過強化外部決議、加大教育援助、利用政策借用、開展國際評估等途徑,成為了全球教師治理領域所謂的“知識經紀人”或“規范企業家”,并促使各國按照預期行事。

(一)強化外部決議,引領教師治理的政策走向

國際組織發起“外部決議”的目的在于間接或直接影響會員國的政策與法律?！巴獠繘Q議”最初是指國際組織召集政府間國際會議并在會議上得到確認的各類決議,但在長期的實踐應用中,“外部決議”的類型逐漸增多,具體包括建議、倡導、公約和號召等。其中在“建議”方面,OECD提供的文本具有幾個方面的特點:一是在問題來源和一些國家(地區)之間建立了某種發展的社會關系;二是構建了一個持續處于缺乏、需要并渴望改變當前狀態的受眾;三是文本的組織結構包括簡化的、通用的、理想的方案,并通常以要點的形式呈現;四是偏好或建議的展示有助于將發布者塑造成問題的權威[24]。通過這類建議性文本,OECD巧妙地將受眾塑造成需要改變的對象,從而增加其對OECD在教師專業領域的知識依賴。比如,OECD在報告《有效的教師政策:來自PISA的見解》中提出了賦予學校在教師招聘和管理方面的權力、合理分配優質教師以促進教育的公平性等建議。除面向所有國家的普遍性建議外,OECD還針對某一國家的具體情況提出了具有針對性的政策建議。如在對智利的教師發展狀況進行調查后,OECD發布了報告《2013年智利教師評價:OECD教育評價與評估綜述》(Eacher Evaluation in Chile 2013:OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education),其中在創建具有不同途徑和薪資階梯的教師職業結構、建立教師資格認證體系、將教學標準與評估工具聯系起來等方面,提出了相應的政策建議。在“倡導”方面,世界銀行在報告《全球知識經濟中的終身學習:發展中國家面臨的挑戰》(Lifelong Learning in the Global Knowledge Economy:Challenges for Developing Countries)中指出:“在知識經濟時代,發展中國家和轉型經濟國家的教育和培訓系統面臨巨大挑戰。它們必須提高學習者在語言、數學和科學等基本技能方面的成就水平,必須讓學習者掌握新的技能、具有新的能力……”[25]。為了使教師適應終身學習需求并在其中扮演重要角色,OECD在報告《終身學習時代的教師教育與教學事業》(Teacher Education and the Teaching Career in an Era of Lifelong Learning)中發布了一系列行動準則。在“公約”方面,公約泛指由國際組織起草的、具有造法性質的多邊條約,它受制于國際法關于條約約束力的傳統規則。比如,OECD與歐盟委員會、跨國教育公司、全球咨詢公司等簽署了合作伙伴協議,該合作伙伴協議在明確各方職責的同時,進一步擴大了OECD在全球教師治理領域的影響力。

(二)加大教育援助,提高教師治理的總體效能

20世紀60年代,教育首次被列入對外援助的組成部分。最初,教育援助被用來支持勞動力發展計劃,因此在教育援助項目中主要強調大規模的職業培訓、工程教育以及可以立即應用的工作技能。20世紀80年代,對于教育援助的關注逐步由高等教育轉向基礎教育。這種轉變源于世界銀行1980年發布的一份教育政策文件。該文件應用回報率分析技術對發展中國家教育投資的經濟回報率進行了調查,最終提出投資基礎教育將比投資高等教育獲得更高的經濟回報[26]。在此影響下,國際組織開始加大對基礎教育的援助力度,其中教師及教師教育是援助的重點之一。在資金援助方面,世界銀行于2004年啟動的“西部地區基礎教育發展”項目對我國西部貧困地區的教師繼續教育(包括計算機教師培訓、校長培訓、教師學歷培訓等)提供了有效支持[27]。此外,世界銀行還于2007年發起了名為“通過改革管理和普及教師提升項目提高教育質量”(Better Education through Reformed Management and Universal Teacher Upgrading Project,簡稱BERMUTU)的資助計劃,旨在通過提高教師的學科知識和課堂教學技能,為教師的素質和績效提升作出貢獻。該計劃資助的時間段為2007年至2013年,具體由4個部分組成:(1)改革以大學為基礎的教師教育;(2)加強地方一級的教師結構改進;(3)改革教師問責和激勵制度,促進績效評估和職業發展;(4)改進協調、監測和評價的方案[18]。此后,世界銀行又于2014年批準了對印度第三小學教育項目的資助,其中包括對印度450萬教師提供支持和服務;于2015年啟動了羅馬尼亞中等教育項目,其中包括支持羅馬尼亞85%的教師。在技術援助方面,OECD于2016年發起了名為PISA4U(即PISA for You)在線學習計劃,旨在為世界各地的教育工作者提供一個交流的空間,并通過提供豐富的教學資源和解決方案資源庫,幫助教師在課堂上進行實際的變革。世界銀行也在2016年推出了電子學院和開放學習校園(Open Learning Campus),旨在提供經濟實惠的、創新的、以實踐者為中心的培訓。其培訓內容包括如何進行政策改革以及如何根據當地需求定制經過驗證的良好實踐,并在在線課程中開設了“教師政策”課程[28]。UNESCO也與各國政府和主要伙伴合作開發了一系列資源,以支持各國對教師政策開展有效審查,如《教師診斷指南》《教師政策發展指南》等。

(三)利用政策借用,推廣教師治理的最佳實踐

全球化進程不僅具有非領土化和新自由主義這兩方面的特征,而且還是一個各國社會系統之間不斷相互觀察的過程。魯道夫·施迪希偉(Rudolf Stichweh)指出:“跨國觀察已經成為全球化世界中,思想和創新傳播的最知名可能也是最基本的機制,同時也是日益增長的國際社會中國家之間相互調節和控制的機制?！盵29]在跨國觀察機制的影響下,各國開始模仿其他國家公認的成功發展模式,具體包括政治、經濟和教育制度等。隨著研究和應用的不斷深入,人們對跨國觀察機制有了更為清晰的認識,并將其定義為“政策借用”(Policy Borrowing)。教育及教師領域的政策借用更多通過建立“國際標準”或推廣“最佳實踐”來加以應用。一方面,建立“國際標準”。OECD和世界銀行提供了一套關于優秀教師的規范性話語。比如,OECD在《2013年TALIS教師指南》(A Teachers’ Guide to TALIS 2013)中建議教師參加小組活動,采用積極的教學方法,使用指導系統加強合作和建立信任,每天和每周報告學校運行中的低效情況;世界銀行在報告《教師政策中最重要的是什么?建立一個更有效的教學專業框架》中,對優秀教師進行了嚴格分類,并通過指定十大核心教師政策領域來運用嚴格的框架規則,如進入和留在教師職業的要求、初任教師準備、教師工作量和自主性等。UNESCO則是通過開發教師ICT能力標準和教師ICT能力框架,強化各國對教師ICT能力的重視,并擴大在全球教師治理領域的影響力。另一方面,推廣“最佳實踐”。安德烈亞斯·施萊歇爾指出:“PISA最令人驚訝的教訓是,盡管存在許多差異,但高績效學校和教育系統具有某些超越文化、國家和語言邊界的特征?！盵30]因此,OECD等國際組織強調通過推廣“最佳實踐”來影響其他國家在教師領域實施改革。比如,OECD在報告《有效的教師政策:來自PISA的見解》中指出,高績效國家的教師專業發展政策至少有兩個共同的因素:(1)作為職前教師教育或入職期一部分的強制性和延長的教育實習;(2)為在職教師提供各種專業發展機會,例如由學校舉辦的教師能力提升工作坊以及注重教師持續發展的評價機制等。同時,OECD在報告《我們對高績效國家的教師選擇和專業發展了解多少?》(What do we know about teachers’ selection and professional development in high-performing countries?)中指出,高績效國家或地區采用了各種機制來選擇教師職業的最佳人選,如在芬蘭及中國香港和澳門,強調進入教師培訓項目的學生必須通過競爭性入學考試[31]。

(四)開展國際評估,建立教師治理的比較機制

20世紀90年代,隨著全球教育治理機制由“標準設定”向“競爭比較”轉變,OECD、世界銀行等國際組織也開始使用教育統計和國際指標來提升各國教育系統的可比性。比如,OECD認為圍繞教師和有效教學的證據基礎薄弱,需要對其進行映射、衡量和闡述,因此在INES項目的基礎上發起了TALIS。TALIS主要是一項數據收集工作,旨在改進世界各地的教師職業現狀,同時,作為一項管理全球教師的技術,它為參與國提供了豐富的比較研究數據,以幫助各國培養更高效的教師和打造更具競爭力的知識經濟。通過對有關教師、教學條件和學習環境相關信息與數據的收集,TALIS發現提供相應激勵措施可以吸引教師到高需求地區工作。例如,中國通過提供終身職位(編制)和與職業相關的激勵措施來吸引教師到偏遠地區任教[32]。2014年,OECD又推出了其所謂的教育全球定位系統(Education GPS),目的在于提供有關各國努力發展高質量與公平的教育體系的最新信息。通過這個教育全球定位系統,各個國家可以選擇教師和教學條件(TALIS)、學生成績(PISA)、成人技能(PIAAC)等主題,并與其他國家進行比較。在教育統計方面,世界銀行也開發了名為SABER的評估工具。SABER涵蓋了“教師”在內的13個主題,旨在收集世界各國教育系統政策和制度的可比數據,并將其與良好實踐進行比較。其目標在于為與教育成果相關的各方提供一個詳細的、客觀的、最新的、易于理解的概覽,以此了解本國的教育系統在提供學習方面做得如何,并與世界各國的教育系統進行比較?？傮w來看,OECD和世界銀行通過TALIS、SABER等評估工具,形成了一種以競爭比較為核心的治理機制。在這種競爭比較機制中,OECD和世界銀行將兩個國家教師的表現情況進行對比,并通過定期的數據收集為各國的學習和改進行動提供參照,同時,這種競爭比較機制也為判斷一個國家在每個教師政策領域的位置提供了依據,并強調所有國家都應該學習所謂的“先進”做法[8]。

四、結語

進入21世紀以來,國際組織的活動越來越多地將“教師”置于全球新自由主義治理和全球監督的中心。如,OECD、UNESCO和世界銀行等國際組織針對各國教師狀況和改革教師隊伍的需求,編寫了有影響力的報告;對有關教師工作的統計數據進行了收集、管理和評估;以資金和技術援助的方式,支持發展中國家教師的專業發展;通過“最佳實踐”和“國際標準”,加強教師學習的全球關聯性;發起國際協議、會議和項目,如年度國際教師專業峰會、博洛尼亞進程、世界教育論壇等,持續影響各國政府參與教師教育政策制定和改革的方式。在這些治理活動的影響下,教師的質量和專業性成為了全球范圍內備受爭議的話題。因此,OECD、UNESCO和世界銀行等國際組織開始強調重塑教師角色、規范教師責任、發揮教師智慧、關注教師成長,以打造更加卓越的教師隊伍,實現對學生學習和成長的全面支持。

綜合來看,國際組織全球教師治理活動的開展有一定的積極意義,比如有效緩解了當前教師及教師政策領域的一些棘手問題,加強了教師、教師政策倡導者和持續專業發展提供者之間的跨國聯系。但在今后的發展和推進中,仍有幾點需要注意。一是考慮治理工具的局限性。比如,TALIS的調查結果主要基于教師和學校領導的自我報告,代表了其對于自身所開展活動的看法、信念和描述,但這種基于自我報告收集的數據具有一定的主觀性。因此,OECD需要加強TALIS與PISA項目之間的緊密聯系,并進一步將“主觀”TALIS結果置于“客觀”PISA結果之下[33]。世界銀行的SABER也存在一些局限性,如沒有考慮高績效教育系統的改革歷程,沒有討論教師政策與教育系統中其他政策的相互作用等。針對存在的問題,世界銀行需要從歷史視角,深入了解教師政策隨著時代發展而發生的演變,分析教師政策子系統和教育系統中其他政策(如公平和包容、自主和問責等)之間的相互作用[20]。二是尊重不同國家的歷史文化傳統。OECD等國際組織雖然通過發起“外部決議”、建立“國際標準”等方式,在全球教師治理領域獲得了一定的合法性,但不可否認的是,民族國家仍然是治理實施中的關鍵角色。因此,從全球議程中采納教師政策或從“其他地方”借鑒教師政策時,應充分考量不同國家的歷史發展背景,以及國家內部不同地區的文化差異,避免采用單一和固定不變的方法。三是消除市場和管理主義政策的消極影響。問責制和監控程序的日益增多雖然在一定程度上提高了教學的“效率”,但也不可避免地弱化了教師在課堂上的主動性和創造性。因此,要將教師視為獨立的、負責任的專業人士,并推動“行政問責”和“專業問責”之間的平衡與轉換[15]107,從而在全球化和多元化的社會中提高教師的專業水平,超越新自由主義政策背景下狹隘的技術性解釋。