我國鄉村教師政策工具的問題檢視及優化方略
——基于麥克唐納與艾莫爾的分析框架

陳 薈,李 晨 程

(西南大學 西南民族教育與心理研究中心,重慶400715)

鄉村教師隊伍建設是全面推進鄉村振興戰略的重要環節,是深化教育改革的核心領域。鄉村教師是以“鄉村地理場域”和“教師職業身份”所規定的一種社會角色。自古以來,他們棲身鄉村社會,具有知識精英的地位,為鄉村社會發展提供必要的文化輸出和智力支持。時至今日,鄉村教師的生活空間經歷了從“鄉村沉浸”到“鄉村脫嵌”的重大歷史變遷,儼然形成了一個“懸浮”于鄉村社會生活之外的特殊群體,其發展愈加受到國家政策的強烈影響。尤其是21世紀以來,我國不斷加強鄉村治理、深化農村綜合改革,從“三農”問題,到“城鄉一體化”建設,再到“鄉村振興戰略”的實施,鄉村的教育民生工程一直備受矚目。處在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點,鄉村教師隊伍建設的使命正逐漸由服務全面建成小康社會向服務鄉村振興和全面建設社會主義現代化國家過渡[1],鄉村教師被寄予更高的社會期望。眾所周知,鄉村教育振興是鄉村振興戰略的重要組成部分,對鄉村全面振興具有巨大的促進作用,而鄉村教師隊伍建設又是鄉村教育振興的重中之重。但與之相悖,鄉村學校教師數量不足、結構失衡、能力不強等問題日益嚴峻。為化解鄉村教師“下不去、留不住、教不好”的現實困境,近年來,我國政府出臺了支持鄉村教師發展的系列文件,涉及師資補充、生活待遇、教師編制、職稱評聘、能力素質等多層面。鄉村教師隊伍建設的工作路線及綱領日趨專業化、系統化。政策文本為考察國家治理的內部動力學提供了科學依據[2],對了解政策制定過程、批判性政策評估也頗具價值。鑒于此,本研究從政策工具的視角嘗試分析21世紀以來鄉村教師政策促進鄉村教師隊伍建設、推進鄉村振興戰略的政策成效,以期厘清政策遺留問題與疏漏,防御政策制定和執行的潛在風險,進一步優化和完善鄉村教師政策工具的使用與配置。

一、分析框架與分析方法

(一)政策選擇

本研究以2000年1月1日至2021年12月31日為檢索時間段,以“鄉村振興戰略”“鄉村教育”“鄉村教師”為主題詞,系統檢索中共中央、國務院、教育部、財政部、國家發展改革委等官方網絡平臺的相關文件。共計檢索到48份與鄉村教師有關的政策文本(詳見表1),并參照以下標準進行了遴選:其一,發文機構是中共中央和國務院以及國務院下屬各部委或其他特設直屬機構;其二,發文內容與鄉村教師隊伍建設密切相關;其三,發文類型為法律條例、改革方案、指導意見、計劃通知等,不包括各類報告、講話。

表1 我國鄉村教師相關政策文件

(二)分析框架

政策工具是政府及相關職能部門為解決某一社會問題或實現政策目標而采取的具體手段和方式[3]。作為當代公共管理研究的重要領域,任何一項理想的政策設計都離不開合理、系統、科學的政策工具選擇。只有選擇合理、系統、科學的政策工具,才能通過平衡工具結構與功能優勢互補,實現政策回饋,達到政策預期效果。

依據不同的標準,政策工具的分類也有所區別?！昂商m經濟學家科臣(E. S.Kirschen)最早試圖對政府工具加以分類……他整理出64種一般化工具,但未加以系統理論分析”[4]。美國學者施耐德(A.Schneider)和英格拉姆(H.Ingram)從政府行為何以引導目標群體的行為方法的角度,將政策工具分為權威型、激勵型、能力建設型、象征及勸告型、學習型[5]。加拿大學者豪利特(M. Howlett)和拉米什(M. Ramesh)“根據政策工具的強制性程度來分類,將政策工具從宏觀上分為自愿性工具(非強制性工具)、強制性工具和混合性工具三類”[6]。美國學者麥克唐納(L. M.McDonnel)和艾莫爾(R. F.Elmore)根據政策工具所希望達到的目標,將其劃分為命令型、激勵型、能力建設型、系統改革型和勸誡型[7]。

相較其他學者的政策工具分類,麥克唐納和艾莫爾更關注在具體環境下利用各類政策工具最大限度地達成理想目標,以及各類政策工具的使用前提、執行成本等。這一政策工具分類方法能夠在復雜政策環境下敏銳地捕捉問題的關鍵要素,對政策制定者、管理者、實施者以及政策工具的功能與使用進行微觀解構,找到政策空白、沖突、重復、補充的重點內容,從而為確定涉及復雜、多重管轄權問題的優先事項和彌補差距提供科學理路,是目前公共政策研究領域的重要權威方法論之一,得到學界的廣泛認可。另外,麥克唐納和艾莫爾曾將美國新進教師素質和能力下降問題作為分析對象,對各類政策工具的彈性選擇與使用傾向進行了合理解釋,如政府可以采取命令型工具要求教師應聘者必須通過資格能力測試,或者采取激勵型工具向新入職教師提供額外工資補償,以及采用能力建設型工具來強化州級教師培訓[8]。我國的鄉村教師政策是“孕育國情民性”的產物,若有“深耕傳統與本土”的研究方法和理論,或許能夠更大限度地為社會“解毒”,消除社會性病征,但目前而言,我國學界仍未形成成熟的、充分契合我國國情的特色研究方法及相關理論。而麥克唐納和艾莫爾的研究案例與我國鄉村教師政策干預的思路高度一致,能夠有效闡釋和破解我國鄉村教師“下不去、留不住、教不好”等現實問題,具有借鑒意義和參考價值。

1.X維度:鄉村教師政策工具類型

依據麥克唐納與艾莫爾的分析框架,本研究對鄉村教師政策文本進行分類檢視,將橫向維度的政策工具類型分為命令型、激勵型、能力建設型、系統改革型、勸誡型。

命令型政策工具是指規范某一社會群體行為的要求或對違背規則的人所實施的處罰[7],常使用“落實”“必須”“禁止”等詞語表述。關于鄉村教師的命令型政策工具常用詞語包括“師德考核”“補助標準”“待遇保障”“禁占編制”等。激勵型政策工具是指給予個體或機構物質獎勵以促進目標群體的行動或服務[7],常使用“投入”“撥款”“獎勵”等詞語表述。關于鄉村教師的激勵型政策工具常用詞語則包括“資源投入”“待遇補償”“財政支持”“從教獎勵”等。能力建設型政策工具是指依靠教育、培訓、指導等方式提升目標群體的綜合能力[7],常使用“培養”“培訓”“教育”等詞語表述。關于鄉村教師的能力建設型政策工具常用詞語則包括“師德培育”“專家指導”“輪崗走教”“教研整合”等。系統改革型政策工具是指通過改革以調整個人或機構的權力,繼而完善公共服務制度[7],常使用“改革”“改善”“整合”等詞語表述。關于鄉村教師的系統改革型政策工具常用詞語則包括“調劑編制”“縣管校聘”“購買服務”“國培計劃”等。勸誡型政策工具是指采用引導信號向目標群體傳遞價值意念,引導目標群體依據政策目標自覺調整行為[9],常使用“引導”“鼓勵”“宣傳”等詞語表述。關于鄉村教師的勸誡型政策工具常用詞語則包括“師德引導”“鼓勵支教”“模范表彰”“學習榜樣”等。在二維分析框架下,本研究將上述五種政策工具作為橫軸(X維度),以此為基礎開展計量分析。

2.Y維度:鄉村教師隊伍建設領域

本研究對鄉村教師政策文本進行精化處理,依據鄉村教師政策內容要素及屬性將其劃分為師德建設、師資補充、生活待遇、教師編制、職稱評聘、城鄉流動、能力素質、榮譽制度八大主題[8]。在二維分析框架下,本研究將上述鄉村教師隊伍建設八大主題作為縱軸(Y維度),以此為基礎,對鄉村教師隊伍建設不同領域的政策工具進行檢視

基于上述分析,本研究最終建立“基于政策工具的鄉村教師政策二維分析框架”(見圖1)。

圖1 基于政策工具的鄉村教師政策二維分析框架

(三)編碼統計

編碼統計是鄉村教師政策工具的分析基礎。本研究基于麥克唐納與艾莫爾的政策工具分析框架,分析各類政策的基本內容,概括政策工具類型、關鍵詞等編碼信息。在微觀分析過程中,本研究聚焦政策文本關涉的問題及解決措施,參照“政策主題-政策工具類型”的編碼方式,對政府文件相關內容進行逐句編碼,類歸所屬政策工具,建立“我國鄉村教師政策文本的分析單元編碼”(詳見表2)。

表2 我國鄉村教師政策文本的分析單元編碼

二、鄉村教師政策的計量分析

本研究依據麥克唐納與艾莫爾的分析框架,通過分析發現,21世紀以來我國鄉村教師政策工具的使用與分布呈現較明顯的不均衡現象。

其一,我國鄉村教師政策工具的使用聚類現象突出(見圖2、表3)。第一類是使用頻次最高的命令型工具,共計出現323次,占比31.54%。第二類是使用頻次較高的能力建設型工具、系統改革型工具,分別出現228次、185次,分別占比22.27%、18.07%;第三類是使用頻次較低的激勵型工具、勸誡型工具,分別出現149次、139次,分別占比14.55%、13.57%。

圖2 我國鄉村教師政策的工具類型分布

其二,在不同的政策主題下或在鄉村教師隊伍建設領域的不同維度,我國鄉村教師政策工具的使用頻次差異顯著(見圖3、表3)。在能力素質維度,政策工具使用頻次最多,共計264次,占比為25.78%。在生活待遇維度、師資補充維度,政策工具使用頻次較多,分別為211次、200次,占比分別為20.61%、19.53%。在教師編制維度、城鄉流動維度,政策工具使用頻次較少,分別出現104次、95次,占比分別為10.16%、9.28%。在職稱評聘方面、師德建設方面、榮譽制度方面,政策工具使用頻次最少,分別出現60次、50次、40次,占比分別為5.86%、4.88%、3.90%。

圖3 我國鄉村教師政策的主題分布

表3 我國鄉村教師政策主題與政策工具二維分布

三、鄉村教師政策工具的使用成效與問題檢視

通過檢視我國鄉村教師政策工具的使用和分布情況,發現一系列政策實施在取得一定成效的同時,也存在著許多問題。

(一)鄉村教師政策體系初步確立,但部分建設領域政策供給相對缺失

鄉村教師隊伍建設是推進鄉村振興戰略、深化教育改革的系統工程,內含政策體系完善訴求。依據麥克唐納與艾莫爾的分析框架發現,我國鄉村教師政策體系已初步確立,總體呈現“縱橫交錯”的經緯格局。以鄉村教師隊伍建設為主題,分別深入不同層面,通過目標對象與支持體系的聚合作用,構建政策體系,最大限度地正向回饋每一位鄉村教師,為我國鄉村教師隊伍建設提供全方位、多層次、系統化政策保障。橫向檢視鄉村教師隊伍建設領域(Y軸)各維度,能力素質、師資補充、生活待遇等主題區間政策供給相對充足,教師編制、城鄉流動、職稱評聘等主題區間政策供給則相對欠缺,這一現象與政策主題及政策執行實效相關。

具體而言,能力素質、師資補充、生活待遇等方面集中反映了鄉村教師“下不去、留不住、教不好”的突出問題,是鄉村教師政策關注和建構的焦點。因此,近年來,“碩師計劃”“特崗計劃”“免師計劃”等一系列教育改革漸入“深水區”,財政性梯度補償機制不斷完善,推動了鄉村教師群體可持續性、專業化發展。截至2018年底,我國共招聘75.4萬名特崗教師到鄉村執教,覆蓋中西部1千多個縣的3萬余所鄉村幼兒園及中小學校,年度財政撥款45億元,惠及中西部8萬余所鄉村學校的127萬名教師[10]。2019年至2021年,我國又招聘了近29萬人,其中2019年招聘10萬人,2020年招聘10.5萬人,2021年招聘8.4萬人[11]。反觀教師編制、城鄉流動、職稱評聘等主題區間政策供給相對缺失,常常因起點高、阻力大、見效慢等一系列困境遭到決策主體的回避。由于城鄉差異影響,鄉村教師群體長期處在劣勢地位,被動、觀望、坐等習慣削弱了其作為鄉土知識精英的自治意識[12],更在換崗、分流、辭聘等問題上承擔底層風險?？v使優質師資補充能夠在某種程度上促進教師編制、城鄉流動、職稱評聘等方面顯性增值,也需深入推敲。此外,教師編制、城鄉流動、職稱評聘等主題內容設計需審慎觀照我國現行人事管理制度,政策執行離不開政府部門通力合作。但目前,經濟欠發達鄉村地區基層單位普遍缺乏系統的領導管理體制與服務運行機制,具有獨立意識的鄉村治理者其行動往往在職責理性與經濟理性間動態交換,徘徊于國家制度與鄉村人情的衡量[13],系統改革存在利益主體博弈沖突、操作風險高、反饋周期長等諸多現實疑難問題。鑒于此,精準定位、精準規劃、精準供給薄弱建設領域政策,理應作為往后鄉村教師隊伍建設工作的重要內容。

(二)國家相關部門協同頒行鄉村教師政策,但參與主體聚類形式單一

鄉村教師隊伍建設作為一項系統性的教育民生工程,關涉利益諸多、問題繁復,需要多方主體協同參與建言獻策。我國鄉村教師政策的制定總體呈現中共中央、國務院及所屬部委“共商共治”趨勢,形成“聯合商榷,協同推進”的工作機制,以期最大限度地保障相關政策的落實。例如《教師教育振興行動計劃(2018—2022年)》(教師〔2018〕2號)的頒布,就是根據目標群體特殊性及建構維度寬泛性的特征,由教育部、國家發展改革委、財政部、人力資源和社會保障部、中央編辦等五部門“共商共治”的結果。

然而,國務院及所屬部委在“聯合商榷,協同推進”的同時一定程度上出現了參與主體的聚類單一現象。就決策主體參與度而言,國務院、教育部、財政部所署名的政策占比分別為45.83%、54.17%、31.25%,其他部委所署名的政策占比則很小,總體呈現出“國務院統籌主導,教育部重點負責、財政部協同共治”的基本布局。誠然,這一布局在很大程度上反映了教育部在推進鄉村教師隊伍建設工作中的權力優勢和責任擔當,但繁復的鄉村教師隊伍建設系統工程僅靠少數政府部門可謂“心余力絀”。無論是“中西部鄉村中小學首席教師崗位計劃試點工作”,還是“銀齡講學計劃”,以及縣(區)域內義務教育學校教師交流輪崗,皆需要國家發展改革委、人力資源和社會保障部、中央編辦等多方協同,聯合推進。由此觀之,廓清國家各部委職能權限,協同多方參與政策設計,是鄉村教師政策的優化理路。

(三)政策工具組合類型多元,但系統化協作程度不高

教育政策工具配置是一項兼顧價值負載與預期目標的系統工程。無論何種政策工具皆有其本質屬性,離不開一般性假設前提或作用情境,否則難以抵達政策理想與預期目標[14]?？疾爨l村教師隊伍建設領域內政策工具配置的系統化程度發現,政策工具組合類型多樣化,但政策主題內外銜接仍舊存在縫隙,整體性、協調性明顯不足。

通過“政策工具分類(X軸)—鄉村教師隊伍建設領域(Y軸)”二維分析框架,檢視鄉村教師政策八大主題與政策工具的配置使用情況,發現師德建設主題普遍采用“命令型政策工具+能力建設型政策工具”的組合形式,輔以勸誡型政策工具,但關于考評獎懲、責任監督、教育培訓、宣傳引導等方案的細節性表述相對缺失。師資補充主題與政策工具配置相對均衡,涉及財政專項補償、公費定向培養、鼓勵鄉村支教等多樣化、特色化渠道。生活待遇主題普遍采用“命令型政策工具+激勵型政策工具”的組合形式,但中央與地方財政承擔比例及專項補助金額尚未明確基本參考限度,艱苦偏遠地區鄉村教師面臨潛在的生存風險。教師編制主題使用命令型政策工具最多,系統改革型政策工具次之,但命令型政策工具過溢則會削弱政策“在地化”操作彈性,且加劇權力轉移過程中利益主體博弈沖突。職稱評聘主題一般采用“命令型政策工具+系統改革型政策工具”的組合形式。目前雖有城市教師晉升高級職稱應有一年以上鄉村學?；虮∪鯇W校任教經歷等準入條件,卻沒有關于城市教師下鄉教學期間績效的制度性考核評級。如何確保城市教師主動流向偏遠地區薄弱學校,是否僅在規定年限內達到教學流動要求即允許參評,其正義尺度值得商榷。城鄉流動主題以系統改革型政策工具為主導,聚焦縣管校聘制度改革,但部分政策滲透力弱、配套措施匱乏、操作難度較大。能力素質主題使用能力建設型政策工具最多,并輔以命令型、激勵型、系統改革型、勸誡型政策工具,在固定培訓學時、保障教研經費、專家指導交流、鼓勵在職深造等多種措施支持下,相關政策逐漸成熟。榮譽制度主題普遍采用“激勵型政策工具+勸誡型政策工具”的組合形式,物質獎勵與精神表彰偕行,最大限度地激發目標群體內部動機。綜上所述,開放思維,突破傳統思維習慣,辯證地審視政策工具配置所需人、物、環境三要素及其相互關系,理應作為鄉村教師隊伍建設工作的重要內容。

(四)政策工具使用重心遷移,但命令型工具仍舊過溢

政治環境是影響教育政策工具配置的重要因素之一[15]。一般而言,民主政治氛圍下的教育政策工具配置往往引導公眾廣泛參與,注重人文關懷。通過政策工具分類檢視發現,近年來,我國鄉村教師政策工具使用重心逐漸由命令型政策工具向能力建設型政策工具過渡,政策執行正轉變為一項回應社會焦慮、釋放公共權力、呼喚輿論監督的系統工程。除命令型政策工具之外,能力建設型政策工具是激勵型、系統改革型、勸誡型政策工具的1.23～1.64倍。究其根源,一是受能力建設型政策工具本身的價值閾限影響。這類政策工具依托以下三個假設情境:目標群體沒有實現政策目的的能力;政府投入人力、財力、物力資源后能促使施政主體達到既定目的;賦予目標群體自主選擇權[16]。聚焦鄉村教師隊伍建設領域,能力建設型政策工具涉及師德建設、師資補充、職稱評聘、城鄉流動、能力素質等多個政策主題。誠然,該政策工具存在管理成本高、反饋周期長等劣勢,但從動力原點形塑鄉村教師群體、發掘其價值潛能,恰是鄉村教師隊伍建設的根本之策。二是能力建設型政策工具與鄉村教師隊伍建設訴求非常契合。從長遠而言,鄉村教師群體可持續、專業化發展取決于其自身行動潛能。能力建設型政策工具以提升鄉村教師群體的職業道德、綜合素質、專業能力等作為政策目標,在鄉村教師政策工具配置中受到青睞。

反觀命令型政策工具,其使用頻次是能力建設型、激勵型、系統改革型、勸誡型政策工具的1.42～2.32倍,憑借其成本低、效力強等顯性優點在鄉村教師政策中得以廣泛使用。作為鄉村振興戰略及教育改革的核心領域,鄉村教師隊伍建設工作逐漸深入,國務院及所屬部委之間的協作也一直處于積極的調適狀態。命令型政策工具使用過溢則會導致政策僵化,降低公眾參與度,甚至激化多方決策主體矛盾。值得關注的是,勸誡型政策工具使用頻次最少,占比僅為13.57%。該政策工具以引導性話語傳遞某種觀念或行為,政策效力難以預測,但通過對行動主體進行社會主義核心價值觀的引導,能從其內部激發行為動機或精神力量,這與鄉村教師隊伍建設的長遠目標吻合。由此觀之,在鄉村教師政策工具配置過程中,勸誡型工具的使用亟須加強。

四、鄉村教師政策工具的優化方略

國家教育政策是推進鄉村教師隊伍建設工作的前提。鄉村教師政策工具的選擇及組合應注重科學性、系統性、高效性,進一步完善鄉村教師政策體系,促進鄉村教師群體可持續、專業化發展。

(一)關注鄉村教師隊伍建設薄弱領域,完善鄉村教師政策供給體系

精準聚焦鄉村教師隊伍建設薄弱領域,靶向施策,注重長效機制,是我國鄉村教師隊伍建設工作的肯綮所在。近年來,我國鄉村教師政策供給體系初步確立,但還不完善。結合教師編制、城鄉流動、職稱評聘等領域政策供給相對缺失的情況,本研究提出以下政策建議。第一,建構鄉村教師資源大數據平臺,為薄弱領域政策供給“量體裁衣”。國家相關部門理應對鄉村教師換崗、分流、辭聘等一系列數據進行挖掘、分析、建模,繪制鄉村教師資源地圖[17],通過教育公共服務平臺實時監測鄉村義務教育學校教師資源的層級分布狀況,聯合教育部、人力資源和社會保障部、國家發展改革委、中央編辦等出臺專項政策細則,以期均衡優質人才資源配置。第二,廓清教育行政部門的鄉村教師資源配置權限,優化財政供養人員結構。教育部、人力資源和社會保障部、財政部等理應協同推進城鄉教師編制、流動、評聘方式改革,將義務教育階段教師與黨政機關工作人員的編制相分離[18],實施專項編制管理,緩解財政供養人口壓力。深化“縣管校聘”改革,建立“教育部門管調配,人力資源和社會保障部門管總量”的鄉村教師資源配置格局,打破鄉村教師與其所在學校的捆綁關系,使鄉村教師直接隸屬教育系統,而非某一特定學校,借以強化教育行政部門在城鄉學校之間彈性配置師資的權力。

(二)協同多方主體參與建言獻策,實現決策正向“激勵相容”

科學合理的政策內容設計,是政策能否“靶向瞄準,精確執行”的基本保障。參與政策制定者的有效聯合、共商共治,則直接影響政策內容本身。鄉村教師隊伍建設是一項系統工程,需要政策制定者協同商榷、多方推進。針對各部委參與政策制定的形式單一問題,本研究提出以下政策建議。第一,厘清鄉村教師隊伍建設領域所牽涉的相關機構,建立“中共中央、國務院宏觀調控,多部委聯合參與”的決策模式,在“點面結合、分類施策”原則下,為解決具體問題提供政策支持。譬如教師編制專題關涉教育部、人力資源和社會保障部、財政部、國家發展改革委、中央編辦等機構,需要明確各部委參與決策的權限及分工。此基礎上,綜合權衡各方行動意愿及共治參與可能,進一步規劃鄉村教師編制方式改革路線圖。第二,凝聚社會多方力量,予以規范性制度保障程序正義。中央和地方政府需要在廓清社會力量參與權責的基礎上,采取多種形式,最大限度地吸納社會力量參與建言獻策,推動鄉村教師隊伍建設,形成“多方治理、群策群力”的工作局面。

(三)依循“整體-部分”建構理路,促進政策工具配置系統化、科學化

政策供給的系統性、科學性,是政策有序推進的首要前提。政府圍繞鄉村教師隊伍建設不同領域,采取多種方式配置政策工具,有助于對癥下藥、有效化解復雜性、特殊性問題。目前,新時代鄉村教師隊伍建設改革漸入“深水區”,變革頻繁、政策過激常會導致事倍功半,唯溫和漸進式改革是未來工作之應然。結合我國鄉村教師政策工具配置特征,依循“整體-部分”建構思路,本研究提出以下政策建議。第一,洞察鄉村教師政策頂層架構及焦點問題,形成中國特色教育政策工具配置體系。在決策建模、框架分類、工具調控等方面,吸納西方公共政策領域理論精華[19],結合我國政治、經濟、教育治理環境,挖掘鄉村教師群體的“中國特色”,觀照鄉村教師隊伍建設領域具體問題屬性及差異,統籌安排,促進各類專題政策工具配置系統化、科學化。第二,建立“固定標準+彈性標準”的政策工具調適模式,完善相關配套措施。我國應科學觀測記錄現行政策落實情況,及時反饋,引導各級行政單位靈活協調、有序工作,緩和權力轉移與利益主體博弈過程中的矛盾沖突,規避政策工具的使用錯位,實現倍增效應。

(四)強化政策工具監管評估,兼顧長期效益和短期效益

在公共政策學領域,“政策工具作為決策者推行、部署和貫徹政策時采取的實際方法與手段,是連接政策目標與結果的‘橋梁’,是將政策目標轉化為具體行動的路徑和機制”[20]。政府只有依據假設前提、作用情境,系統科學地配置政策工具,才能有效推進鄉村教師隊伍建設工作。鑒于我國鄉村教師政策仍然呈現出以命令型工具為主導、能力建設型工具漸次增強、勸誡型工具相對缺失的基本格局[21],本研究提出以下政策建議。第一,增補市場調節類工具,打通鄉村教師政策多元評估渠道。通過績效考核、購買服務、第三方評估等,重視鄉村教師群體可持續性、專業化發展需要,實施分層分類的鄉村教師素質培養專項計劃[22],持續強化能力建設型工具使用,同時注意與其他政策工具相結合。第二,適度加強勸誡型工具的使用,激發鄉村教師群體內部潛能。以命令型工具為調適點,對決策主體施壓的同時,給予足夠的信任,兼顧長期效益和短期效益。政府可通過各種網絡媒體多渠道加強輿論宣傳和引導,促進鄉村教師群體把政策要求轉化為實際行動,并輔以相應的制度保障機制,實現各類政策工具均衡配置,聯合發力。