公安機關適用行政強制措施沖突問題研究
——以突發公共衛生事件為視角

周林楓

吉林大學 法學院，吉林 長春 130015

一、問題的提出

加強突發公共衛生事件法治保障體系建構，是正向引導、規約公權力有效運行的手段，也是實現依法防控治理的前提條件［1］。公安機關在突發公共衛生事件中辦理行政案件，因部分公安行政強制措施與衛生行政強制措施都具有限制人身自由的特點，當行政相對人同時擁有違法嫌疑人與傳染病患者雙重身份時，便產生了公安機關與醫療機構適用行政強制措施沖突的問題。

適用沖突的產生有三方面原因：首先，突發公共衛生事件中存在大量不法分子利用公共衛生危機實施違法的現象，相關違法犯罪頻發且類別多樣［2］。影響社會治安與穩定的違法犯罪案件呈現類型相對集中的特點，造謠惑眾類、擾亂市場秩序類、擾亂社會秩序類、傳播疫情類違法犯罪數量相對增加［3］。且在疫情暴發階段，主要表現為與疫情相關聯的違法犯罪增多，而與疫情無關的其他案件相對減少或者大幅度降低［4］。其次，公安機關擁有打擊涉及疫情類違法犯罪的法定職責，在辦理行政案件時可以對行政相對人適用行政強制措施與行政拘留執行。再次，醫療機構擁有防治與預防傳染病的法定職責，可以對行政相對人適用強制醫學觀察、強制隔離治療等行政強制措施。這是行政強制措施的特點：強制隔離戒毒、強制傳喚等公安行政強制措施具有限制人身自由的特點，強制醫學觀察、強制隔離治療等衛生強制措施也具有限制人身自由的特點。

綜合產生兩種行政強制措施適用沖突的三方面因素，本文嘗試以突發公共衛生事件為背景，以比較分析、案例分析為方法，對衛生行政強制措施與公安行政強制措施、行政強制執行措施發生適用沖突的情形進行分析并給出建議，以期推動公安機關健全執法辦案程序，完善公安機關治理體系，提升公安機關治理能力。

二、適用行政強制措施沖突分析

（一）行政強制措施概述

本文所采用的行政強制措施概念，指行政機關在行政管理中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為［5］。不包含行政強制執行，即國家行政機關或者行政機關申請人民法院，對于規定期限內拒不履行行政決定的當事人，依法采用有關強制手段迫使其履行義務，或者達到與履行義務相同的狀態［6］；也不包含即時強制，即行政機關為維護社會秩序、保護公共利益或者他人合法權利，在緊急情況時直接對特定人的身體或者財產實施強制的行為［7］。雖然在某些特定論域中，將國外的“即時強制”與我國的“行政強制措施”作為同等概念處理［8］，但是因即時強制與行政強制措施在功能與定位上存在差異，故本文所論行政強制措施不包含即時強制。

從部門職能的角度出發，在突發公共衛生事件中醫療機構具有對傳染病患者的密切接觸者適用強制醫學觀察、對傳染病患者適用強制隔離治療等行政強制措施的法定職能；公安機關具有對吸毒成癮人員適用強制隔離戒毒、對有違法犯罪嫌疑的人員實施繼續盤問等行政強制措施的法定職能。從行政行為的角度出發，行政強制措施的功能是保障行政法所調整的社會關系和社會秩序，并實現行政管理目標所特有的作用和功能。即以制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生和控制危害擴大為目的，以實現預防危險、控制危險、保障行政行為順利實施、促進公益為功能［9］。

公安機關、醫療機構等部門擁有不同的行政職能，其所適用的行政強制措施雖然在整體上契合行政強制措施的一般目的與功能，但因部門職能與行政強制措施種類的特殊性，兩種行政強制措施擁有各自特殊目的與功能。在常規狀態的法律運行中，公安機關與醫療機構各自在法定職責范圍內適用行政強制措施，并未或很少產生行政強制措施的適用沖突問題。但在突發公共衛生事件期間，當行政相對人同時擁有違法行為人與傳染病患者雙重身份時，公安機關與醫療機構可以同時對其適用行政強制措施，但因對行政相對人不能同時適用兩種限制人身自由的行政強制措施，若發生了行政強制措施之間的適用沖突，何種行政強制措施應當優先適用？以強制隔離戒毒與強制隔離治療適用沖突為例，當違法行為人吸毒成癮，被公安機關認定為吸毒成癮人員并決定對其適用強制隔離戒毒，但同時違法行為人為傳染病患者，需要對其適用強制隔離治療（因行政相對人在不同語境中表述不一，故根據不同語境采用吸毒成癮人員、傳染病患者等表述）。此時優先適用何種行政強制措施，應分別進行行政強制措施功能與目的的規范分析和實務適用的實證分析。

（二）適用行政強制措施沖突的規范分析

行政強制作為行政主體行政活動展開和推行的時空表現形式，其運行必然指向一個預定的實體價值，實現一定的預期效果［10］。以強制隔離戒毒與強制隔離治療適用沖突為例，公安機關對吸毒成癮人員適用強制隔離戒毒，其目的是幫助吸毒成癮人員戒除毒癮，教育、挽救吸毒人員，防止吸毒人員因吸毒成癮而繼續吸毒；其功能是保護公民生命健康，預防毒品類違法犯罪行為，維護無毒品危害的正常社會秩序。醫療機構對傳染病患者適用強制隔離治療，其目的是治療患者的傳染性疾病，控制、消除傳染病的發生與流行，其功能是保障患者身體健康和生命安全，保障公共衛生安全、維護無傳染病流行的正常社會秩序。

將兩種行政強制措施的目的進行對比，兩者所要達到的行政目的有所區別。強制隔離戒毒主要目的在于幫助吸毒成癮人員戒除毒癮，防止其繼續吸毒，所要控制的對象是吸毒成癮人員的單個個體。強制隔離治療主要目的是治療傳染病患者的疾病并控制傳染源，防止傳染病患者未被隔離而造成傳染病范圍的擴大，所要控制的對象是傳染病患者單個個體和傳染性疾病的傳染可能性。從兩者所要控制的對象看，都重視對行政相對人的單體控制，所不同的就是強制隔離治療還要控制傳染性疾病潛在的傳染性，措施所作用的對象雖然是單體，但是目標卻還包含保護可能被傳染病傳染的潛在群體。相較于兩種措施都保護、控制單個個體，強制隔離治療因對潛在群體的保護而應得到優先適用。

將兩種行政強制措施的功能進行對比，強制隔離戒毒具有預防吸毒成癮人員繼續吸食毒品進而控制毒品類違法犯罪、維護正常社會秩序的功能。強制隔離治療具有防止傳染病傳播、維護公共衛生秩序的功能。兩者都有維護正常社會秩序的功能，所不同的是兩者的特殊功能。強制隔離戒毒具有控制毒品類違法犯罪的功能，而毒品類違法犯罪主要通過行政處罰與刑罰予以控制，強制隔離戒毒的功能屬于輔助性功能。強制隔離治療具有防止傳染病傳播功能，是在傳染病源頭進行控制，屬于控制傳染病傳播的主要措施；而行政處罰和刑罰屬于輔助功能。兩者對比可以看出，強制隔離治療因其發揮主要措施功能而更應得到優先適用。

在強制隔離戒毒與強制隔離治療發生適用沖突的例子中，強制隔離治療因目的與功能的優先性而優先適用。強制隔離戒毒、強制隔離治療作為公安、衛生部門適用行政強制措施的種類，本身具有特殊的目的與功能，但也符合本部門行政強制措施種類的目的與功能。在公安行政強制措施中，除強制隔離戒毒外還有繼續盤問、強制傳喚、強制檢測等行政強制措施；在衛生行政強制措施中，除強制隔離治療外，也有強制醫學觀察等行政強制措施。在公安行政強制措施中，制止違法行為、防止證據毀損的目的和功能占比更重，而在衛生行政強制措施中，避免危害發生、控制危險擴大的目的和功能占比更重。從兩類行政強制措施目的和功能的側重點對比可以看出，在突發公共衛生事件中衛生行政強制措施較公安行政強制措施更為優先適用。但行政強制措施適用沖突的規范分析在一定程度上有著價值判斷與取舍，在個案中會因情況不同而有所突破。

（三）適用行政強制措施沖突的實證分析

實證行政法學的研究任務是通過邏輯上的行為動機一致性假設發展出用于描述、解釋和預測行政法現象的命題、方法、學說，重點是在邏輯和事實上為行政法現象提供因果分析［11］。通過分析實際執法工作中行政機關對兩種行政強制措施適用沖突的處理方式，可以更清晰地描繪行政機關化解行政強制措施適用沖突的路線，為解決適用沖突提供實證分析基礎。

在上述強制隔離戒毒與強制隔離治療適用沖突的例子中，公安機關是認定違法行為人為吸毒成癮人員的決定主體，同時也是強制隔離戒毒的執行主體，執行機構是公安機關內設機構強制隔離戒毒所（也有部分地區為司法局內設機構強制隔離戒毒所）。而醫療機構是認定傳染病患者所患疾病具有傳染性，需要適用強制隔離治療的決定主體。在具體實務中公安機關會根據不同情況作出處理（此處僅分析公安機關的通常做法）：第一種情況是吸毒成癮人員在強制隔離戒毒期間患有傳染性疾??；第二種情況是傳染病患者在強制隔離治療期間被認定為吸毒成癮人員。

首先，吸毒成癮人員在強制隔離戒毒期間因其患有傳染性疾病而采取強制隔離治療。對于此種情況，《中華人民共和國禁毒法》進行了原則性規定，但未對具體的適用情形與程序進行細化規定。對于患有傳染性疾病的吸毒成癮人員，應當依法采取必要的隔離、治療措施。但因突發公共衛生事件與傳染病的特殊性，強制隔離戒毒所會根據傳染性疾病患者所患傳染病的傳染性采取不同措施。如患有傳染性較強疾病的吸毒成癮人員，會被及時送往醫院采取強制隔離戒毒治療措施；而對于不具備較強傳染性的人員，可以在戒毒所采取隔離措施予以強制隔離戒毒。

其次，傳染病患者在強制隔離治療期間被公安機關認定為吸毒成癮人員。因公安機關辦理行政案件受到辦案期限限制，針對傳染病患者的吸毒成癮行為，公安機關會在辦案期限內認定其為吸毒成癮人員，待傳染病患者強制隔離治療完畢且不具備傳染性后對其適用強制隔離戒毒。

從公安機關與醫療機構化解適用沖突的普遍做法可以看出，公安機關與醫療機構相比更加優先適用強制隔離治療。此外，公安機關在化解適用沖突過程中，會選擇在衛生行政強制措施適用完畢后再適用強制傳喚等公安行政強制措施。因強制檢測等公安行政強制措施不會產生適用沖突，故不在此處進行討論。而拘留審查、強制傳喚、繼續盤問等公安行政強制措施，因其具有限制行政相對人人身自由的特性，會與衛生行政強制措施沖突。雖然難免存在證據時效與辦案時限等限制，但實務中公安機關依然會選擇優先適用衛生行政強制措施，同時通過延長辦案時效等方案化解適用沖突。

通過對兩種行政強制措施適用沖突的規范分析與實證分析，不論從規范層面上行政強制措施的目的與功能，實證層面上公安機關、醫療機構的實踐化解路徑選擇，都表明在一定程度上衛生行政強制措施較公安行政強制措施更應優先適用。

三、行政拘留執行與行政強制措施適用沖突分析

（一）適用行政拘留執行沖突概述

在上文討論兩種行政強制措施適用沖突的基礎上，以公安機關辦理行政案件全過程為視角，進一步分析衛生行政強制措施與公安機關行政拘留執行之間的適用沖突。衛生部門適用行政強制措施不以案件為必然條件，但公安機關適用行政強制措施卻以案件為必然條件。以行政過程論為方法分析公安機關辦理行政案件全過程，行政強制措施是公安機關辦理行政案件特定階段中所適用的具體行政行為［1］，而行政處罰執行措施，是有權機關依法強制執行行政處罰決定的法律制度［6］。公安機關作出的行政處罰決定，按照種類與形式的不同，可以分為人身罰、財產罰、行為罰、申誡罰［12］。其中，財產罰、行為罰、申誡罰因其是罰款、吊銷許可證、警告等形式，并不會與衛生行政強制措施產生適用沖突，故不在此處討論。

公安機關辦理涉疫類違法犯罪案件，按照違法行為人是否患有傳染性疾病與行政相對人所處行政程序為分類標準，可以分為：在公安機關行政程序中患有（或可能患有）傳染性疾病的違法行為人和不具有傳染性疾病的違法行為人；以及在醫療機構治療程序中具有傳染性疾病的違法行為人，如正在接受強制隔離治療或者正在接受醫學觀察的違法行為人。按照上述分類標準，公安機關對行政案件中不具有傳染性疾病的違法行為人，按照正常處置程序即可，但是針對患有（或者可能患有）傳染性疾病的違法行為人，當強制醫學觀察或強制隔離治療與行政拘留執行發生適用沖突時，公安機關應當如何決定、執行行政拘留？以違法行為人患有較強傳染病為例，強制隔離治療期間暴力襲擊醫務人員、拒不配合治療措施，尚不構成刑事立案標準，公安機關決定對違法行為人處以行政拘留的行政處罰。此時，強制隔離治療與行政拘留執行發生適用沖突，優先適用何種措施，應在規范分析行政強制措施與行政處罰行政目的和本質基礎上，實證分析法律實務中化解兩種措施適用沖突的普遍做法。

（二）行政強制措施與行政拘留執行沖突的規范分析

強制隔離治療的目的是避免傳染性疾病危害發生，控制傳染性疾病傳染范圍擴大，其本質上是為了預防、控制、消除危險，是對行政相對人實施暫時性控制的行政行為［5］，是行政相對人必須忍受人身自由暫時性限制的義務。行政處罰的目的是保護公民、法人或者其他組織的合法權益、同時也對違法者給予懲戒、教育，使其以后不再犯［13］。行政拘留執行的本質是對違法行為人違反行政法律規范但尚未構成犯罪的行為，給予限制其人身自由法律制裁的行政行為［14］，是違法行為人因行政違法行為而應承擔的一種責任。

以行政拘留執行和強制隔離治療目的與本質進行對比。強制隔離治療目的是避免傳染病危害發生、控制傳染病范圍擴大。強制隔離治療本質是對傳染病患者實施限制人身自由的臨時性措施，是一種非制裁性質的過程性行為。而行政拘留執行目的是懲戒、教育違法行為人，本質是一種對違法行為人權利義務作出具有懲戒性、終結性的處分行為。從二者的區別可以看出，因為強制隔離治療的臨時性與過程性，以效率為價值追求；而行政拘留執行具有最終處分性質，不以效率為價值追求，故強制隔離治療應優先適用。

以行政拘留執行和強制隔離治療的可替代性和即時性進行對比，強制隔離治療是從傳染源控制傳染病的傳播，沒有其他可替代的措施，具有不可替代性；且因傳染病具有危險發生的急迫性，一旦錯過最佳控制時期，可能造成擴大傳染范圍的不利后果，故而強制隔離治療具有應對控制傳染源的即時性。行政拘留執行本質上是對違法行為人限制人身自由的制裁行為，行政拘留僅是行政處罰措施中一種，對違法行為人的制裁還可以通過警告、罰款等方式予以懲戒。雖然申誡罰、財產罰并不能完全替代自由罰，但在一定程度上亦可以起到教育和懲戒作用；執行行政拘留作為對違法行為人的懲戒與教育措施，并沒有很強的即時性，待強制隔離治療實施完畢繼續執行行政拘留措施，依然可以達到對違法行為人教育與懲戒的效果。從二者的可替代性與及時性可以看出，因衛生行政強制措施的不可替代性與及時性，在衛生行政強制措施與行政拘留執行發生適用沖突時，衛生行政強制措施應該得到優先適用。

（三）行政強制措施與行政拘留執行沖突的實證分析

通過分析實際執法工作中公安機關化解衛生行政強制措施與行政拘留執行措施適用沖突的方式，可以更為清晰地描繪公安機關化解適用沖突的路線，為解決適用沖突提供實證分析基礎。公安機關是對違法行為人適用行政拘留處罰的決定主體，執行機關為公安機關內設部門拘留所。在實務中公安機關會根據不同的適用沖突情況進行不同的處理：第一種情況，公安機關在執行行政拘留階段發現違法行為人現患有（或可能患有）傳染性疾病，被醫療機構決定采取強制醫學觀察、強制隔離治療等措施。第二種情況，傳染病患者在強制隔離治療期間實施違法但尚未構成犯罪的行為，公安機關對傳染病患者作出行政拘留的行政處罰。

第一種情況，公安機關對違法行為人作出行政拘留的行政處罰，違法行為人行政責任成立，在執行行政拘留階段因具有或可能具有傳染性疾病，醫療機構決定對其采取強制隔離治療。公安機關的執行機關會向決定機關申請對違法行為人停止執行行政拘留，決定機關會根據情況對違法行為人作出停止執行行政拘留的決定，停止對違法行為人執行行政拘留，此時因違法行為人客觀身體狀況而無法承擔行政責任［15］。

第二種情況，傳染病患者在強制隔離治療期間實施違法但尚未構成犯罪的行為，公安機關會作出不同的選擇：部分公安機關對其作出行政拘留的行政處罰，但是因傳染病患者的身患傳染性疾病的客觀狀況與維持拘留所正常秩序的目的，公安機關會對其作出停止執行拘留的決定不執行行政拘留。部分公安機關會因違法行為人正處于強制隔離治療期間，無法執行行政拘留而更換行政處罰種類、降格或者延后處罰。如果行政案件辦理期間傳染病患者治愈被解除強制隔離治療，公安機關會繼續對違法行為人執行行政拘留。

在衛生行政強制措施與行政拘留執行發生適用沖突時，雖然公安機關會采取不同的化解沖突方式，但醫療機構和公安機關都以事實行為表明衛生行政強制措施優先于行政拘留執行適用。

四、適用行政強制措施沖突的解決路徑

具有價值判斷的規范分析為制度設計提供理論基礎與方向指引，而具有事實判斷與抉擇的實證分析為制度設計提供現實基礎與建構空間。經過上文對行政強制措施之間、行政強制措施與行政拘留執行之間適用沖突的規范分析與實證分析，初步得出在一定條件下衛生行政強制措施優先于公安行政強制措施、行政拘留執行適用的結論。透過行政強制措施適用沖突現象的表面，問題根源是行政強制措施的法律程序、運行機制之間的不協調、不完善。然而，公安機關、醫療機構根據個案情況靈活適用的方式化解行政強制措施的適用沖突，終究會因為法律程序不固定、各地機制運行不一致等問題不能根本解決。只有對行政強制措施與行政拘留執行的適用程序進行完善，方能從根源上解決行政強制措施適用沖突的問題。

（一）完善行政強制措施的銜接與適用程序

當衛生行政強制措施與公安行政強制措施之間發生適用沖突時，從上述目的與功能的分析結果來看，衛生行政強制措施較后者優先適用。但目前在兩種行政強制措施銜接與沖突適用上并沒有相關規定，公安機關與衛生部門適用程序的空白也就造成了行政強制措施適用沖突。針對兩種行政強制措施適用沖突的化解方式，因適用兩種行政強制措施主體的不同，可以有三種化解路徑。第一種路徑是優化醫療機構的衛生行政強制措施認定、適用程序；第二種路徑是優化公安機關與醫療機構之間適用行政強制措施的銜接機制；第三種路徑是優化公安機關行政強制措施認定、適用程序。

針對第一種化解路徑，對于隔離醫學觀察等措施認定主體混亂、程序混亂等諸多問題，立法應當給予足夠的回應與規制，以使衛生行政強制措施的實施主體、程序、機制規范化，從而在一定程度上解決兩種行政強制措施的適用沖突問題。針對第二種化解路徑，衛生行政強制措施的實施主體是衛生行政部門、醫療機構，而公安行政強制措施的實施主體是公安機關。兩種行政強制措施實施主體的不同是形成適用沖突的主要原因，完善兩種行政強制措施之間的銜接程序則成為有效解決路徑。針對第三種化解路徑，因公安行政強制措施應當更多讓步于衛生行政強制措施的實施，應對公安機關實施行政強制措施程序給予更多的調整與完善。

1. 完善行政強制措施的銜接程序

從兩種行政強制措施認定的客體出發，都是針對行政相對人人身進行認定，且兩種行政強制措施都具有限制人身自由的特點，產生了兩者之間的適用沖突。從兩種行政強制措施的認定主體出發，公安行政強制措施僅能由公安機關作出，而衛生強制措施的認定、實施主體不僅有醫療機構，還有街道、村委會、社區等基層組織［2］。衛生行政強制措施與公安行政強制措施認定、實施主體的不同，是造成兩種行政強制措施適用沖突的原因，同時兩種行政強制措施之間銜接程序的不完善也是原因之一。對于行政強制措施認定、實施主體不同的原因，因公安機關、衛生行政部門、醫療機構擁有各自的行政權能和行政權限，通過更換行政強制措施實施主體的方式解決適用沖突并不可行。故而，較為行之有效的解決方式是完善兩種行政強制措施之間的銜接程序。

從應對重大傳染病疫情的法律體系來看，應急措施具體分散在諸多法律法規或部門規章之中，這些專業的法律法規及規章多屬于部門立法，缺乏相互之間的協調性與統一性。其中，對應急措施中行政強制行為的規定就存在不統一的現象［16］。從組織管理的角度來看，應急管理存在部門化傾向，各相應應急管理部門的垂直管理比較完備，但各部門之間的職責分工并不明確，各部門之間協調能力不足，協同性較差。實踐中，公安、交通管理等部門都有自己的突發公共衛生事件信息系統，但是相互之間并沒有形成制度化的信息通報和信息資源共享體制和機制［17］。公共主體風險信息傳播行為的時效性在很大程度上決定了突發事件應對工作的效果，能否及時就風險信息與其他主體交流至關重要［18］。同時，在實踐中，公安機關與醫療機構、衛生行政機關之間往往是通過臨時的信息共享、案件移送等方式進行兩種行政強制措施的適用銜接。在錯綜復雜的部門關系中，僅僅依靠臨時的命令和協商來確定彼此的關系、開展共同的行動，既缺乏效率又缺乏可行性。唯一可行的路徑只能是通過穩定的法律機制明確各個機關的職責和它們之間的權利義務關系［19］。

同樣，以強制隔離治療與強制隔離戒毒適用沖突為例。首先，從行政強制措施的認定程序來看。當傳染病患者在強制隔離治療期間，雖然吸毒成癮認定程序上不受強制隔離治療的限制，但吸毒成癮的認定主體是公安機關，需要由醫療機構移送公安機關進行認定。當吸毒成癮人員強制隔離戒毒期間需要對其進行傳染病認定，強制隔離治療的決定機構是醫療機構，強制隔離戒毒所駐所醫師僅能對吸毒成癮人員是否患有傳染病進行初步判斷，因此，需要公安機關及時將吸毒成癮人員送往醫療機構進行認定。其次，從行政強制措施的實施程序來看。如前所述，強制隔離戒毒的實施要讓位于強制隔離治療的實施，不管是在強制隔離治療期間被公安機關認定為吸毒成癮人員，還是強制隔離戒毒期間移送醫療機構進行強制隔離治療，都需要在強制隔離治療完畢后，及時對吸毒成癮人員進行強制隔離戒毒。在衛生行政強制措施實施完畢后，公安機關應及時實施公安行政強制措施，避免出現因銜接不暢造成違法行為人脫離管控的情況，從而不能達到行政強制措施的目的與功能。

從兩種行政強制措施認定與實施程序的角度來看，應當建立公安機關與醫療機構間的信息共享機制，完善兩種行政強制措施間的銜接程序。公安機關要及時與醫療機構共享違法行為人的傳染病信息，在公安機關實施行政強制措施期間，認為違法行為人可能患有傳染病時，通知醫療機構對其進行傳染病確診，認定其是否需要采取醫學觀察、強制隔離治療等措施，確保第一時間控制感染源，避免傳染范圍擴大。醫療機構要及時與公安機關共享傳染病患者衛生行政強制措施實施信息，及時對傳染病患者進行公安行政強制措施的認定與適用，確保公安機關對傳染病患者及時采取行政強制措施的認定，防止因時限問題導致證據滅失。避免出現衛生行政措施實施完畢沒有及時采取公安行政強制措施的情況，以確保兩種行政強制措施之間的有效銜接。

綜上，通過兩種行政強制措施的銜接機制化解適用沖突，不但可以有效填補公安機關行政強制措施適用沖突的法律規定空白，統一實務操作中各地公安機關化解適用沖突的混亂狀態，還可以在法律中明確兩種行政強制措施的優先適用順序，從而在制度層面化解二者之間的適用沖突，為適用沖突的化解打下制度基礎。

2. 完善行政強制措施的適用程序

對于第二種化解路徑，完善公安機關行政強制措施的適用程序。首先，從行政強制措施的優先適用性上來看，如前所述，衛生行政強制措施在目的與功能方面較公安行政強制措施更具有優先適用性，在二者發生適用沖突的情況下，衛生行政強制措施得到優先的適用，而作為后順位適用的公安行政強制措施，進行行政強制措施適用程序的調整與完善，有利于化解二者之間的適用沖突。其次，從行政強制措施的多樣性來看，以針對行政相對人個體實施的行政強制措施為限定條件，衛生行政強制措施有兩種，即強制隔離治療與強制醫學觀察。居家隔離醫學觀察與集中隔離醫學觀察都屬于強制醫學觀察種類中的一種?？梢钥闯?，兩種衛生行政強制措施目的與功能差異不大。而公安行政強制措施的種類較多，包括強制隔離戒毒、強制傳喚、繼續盤問、拘留審查、保護性約束等。每種行政強制措施的目的與功能雖然都符合公安行政強制措施的目的與功能，但是每種行政強制措施之間的差異性較大。再次，從行政強制措施的適用條件來看。衛生行政強制措施的適用條件較為單一，即適用條件為傳染病病人、疑似傳染病患者、密切接觸者等適用客體具有傳播傳染病風險。而公安行政強制措施的適用條件較為多樣，如繼續盤問適用的條件為對有違法犯罪嫌疑的人員，經當場盤問、檢查后，不能排除其違法犯罪嫌疑。保護性約束的適用條件為違法嫌疑人在醉酒狀態中，對本人有危險或者對他人的人身、財產或者公共安全有威脅。適用條件的多樣性反映了行政強制措施適用場景的多樣性，也決定了行政強制措施適用程序的復雜性。通過完善公安行政強制措施的適用程序，增加突發公共衛生事件中適用行政強制措施的特別程序，使之有別于常規狀態下的法律程序。且根據突發公共衛生事件這類特定事件，結合每種行政強制措施特殊目的與功能，對適用程序進行有針對性的調整，使公安行政強制措施的特殊程序可以在突發公共衛生事件期間有效運行，從而化解二者之間的適用沖突。

綜上，從兩種行政強制措施的優先使用性、多樣性、適用條件等方面進行比較，完善公安行政強制措施的適用程序，有利于解決兩種行政強制措施之間的適用沖突。

（二）完善行政拘留的決定與執行程序

從上述規范分析和實證分析結果來看，當衛生行政強制措施與行政拘留執行措施發生適用沖突時，衛生行政強制措施較后者優先適用。但是，目前在衛生行政強制措施與行政拘留執行措施銜接與沖突適用上并沒有相關規定，且實務中各地公安機關作出行政拘留決定與執行行政拘留的做法差異性較大，這在一定程度上增加了衛生行政強制措施與行政拘留執行之間的適用沖突。

針對二者之間適用沖突的化解方式，因衛生行政強制措施與行政拘留執行實施主體的不同，可以有三種沖突化解路徑。第一種路徑是優化醫療部門的衛生行政強制措施認定、適用程序；第二種路徑是完善公安機關行政拘留的決定程序；第三種路徑是完善公安機關行政拘留的執行程序。對于第一種沖突化解路徑，此處不再贅述。針對第二種與第三種沖突化解路徑，從行政拘留的決定主體看，作出行政拘留與執行行政拘留的主體是且僅是公安機關。從行政案件辦理的角度看，行政強制措施、行政拘留決定、行政拘留執行是公安機關辦理行政案件不同階段的適用措施。故而，完善行政拘留的決定與執行程序，有利于化解衛生行政強制措施與行政拘留執行之間的適用沖突。

1. 完善行政拘留的決定程序

突發公共衛生事件中衛生行政強制措施與行政拘留執行發生適用沖突時，公安機關應當如何作出行政拘留決定與衛生行政強制措施銜接，法律并未作出細化規定，造成了各地公安機關在沖突適用中做法不統一。從各地公安機關在適用沖突中作出行政拘留決定情況來看，存在以下兩種情形：部分公安機關因違法行為人正在被采取衛生行政強制措施，未對其作出行政拘留的行政處罰而采用罰款的形式予以替代；或者在衛生行政強制措施實施期間并未對違法行為人作出行政拘留的行政處罰，待違法行為人康復后對其作出行政拘留的行政處罰。

第一種情形，以違法行為人拒不執行人民政府在緊急狀態情況下發布的命令且情節嚴重為例，此時應當依據《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）第50 條第1 款第1 項，處5 日以上10 日以下拘留，可以并處500 元以下罰款。因公安機關作出罰款的財產罰不受衛生行政強制措施限制會依然得到執行，故部分公安機關忽略情節嚴重的違法事實選擇降格處理，處警告或者200 元以下罰款，選擇以申誡罰、財產罰的形式來替代人身罰。第二種情形，公安機關選擇暫時不進行行政處罰，待違法行為人解除衛生行政強制措施后，再對違法行為人作出行政拘留的行政處罰。但是，因衛生行政強制措施時限的不確定，可能在公安機關作出行政決定時已經超出公安機關辦理行政案件程序的時限要求。

從行政處罰的實體正義來看，公安機關以不能執行行政拘留為出發點忽視情節嚴重的情節，選擇以財產罰代替人身罰的降格處理方式，意味著公安機關在自由裁量過程中，超越職權范圍進行了法律事實裁量，而不僅僅是法律效果裁量。這使得違法行為人僅僅得到與較輕違法情節相對應的懲罰，超出此部分的情節嚴重事實并未得到處罰。雖然此種做法在一定程度上可以起到對違法行為人懲戒的目的，但是卻違背行政處罰的處罰法定原則。從行政處罰的程序正義來看，公安機關如果選擇完全按照違法行為人的違法情節進行行政處罰，卻存在衛生行政強制措施時限的不確定與公安機關辦理行政案件時限的程序要求之間的不銜接，即衛生行政強制措施實施完畢之時，就有可能導致超出公安機關辦理行政案件的時限要求。公安機關作出行政處罰決定最大程度地維護實體正義，卻可能因超出辦理行政案件的時限要求而違背程序正義。

傳染病防治過程中采取限制人身自由措施的合法性將有賴于對行政裁量權運用的控制而得以實現，其實現機制的中樞是行政的自我拘束，這種自我拘束則主要通過制定裁量基準、揭示裁量過程加以實現［20］。在干預行政領域，立法者運用條件設定與分層技術，確保行政機關對違法事實的認定與處理，落入立法機關預設的框架之內［21］。優化行政自由裁量及基準是控制行政機關濫用自由裁量權，將自由裁量權納入法治化軌道的有效路徑，但自由裁量基準的制定并不能以忽視違法情節、突破法律分層為代價。一方面，公安機關違背實體正義而選擇降格處理，另一方面，公安機關違背程序正義而維護實體正義。造成公安機關兩難境地的原因是衛生行政強制措施與行政拘留執行之間的適用沖突，且不完善的公安機關行政處罰決定作出程序并不能有效化解適用沖突。故而，通過完善公安機關行政拘留決定的程序，即適當延長公安機關在突發公共衛生事件中的案件辦理時限，將行政強制措施適用沖突規定為延長辦案時限的條件之一。這樣，公安機關在辦理適用沖突案件中，在實現實體正義的情況下也不用擔心違背程序正義。

2. 完善行政拘留的執行程序

突發公共衛生事件中衛生行政強制措施與行政拘留的執行發生適用沖突時，公安機關應當如何執行行政拘留、如何與衛生行政強制措施銜接，現行法律并未作出細化規定，且暫緩執行行政拘留與停止執行行政拘留程序都未能有效化解適用沖突，也造成各地公安機關在沖突適用中做法不統一。

從各地公安機關在適用沖突中執行行政拘留的情況來看，存在以下兩種情形：第一種情形為決而未執，即公安機關對違法行為人作出行政拘留的行政處罰后，因違法行為人正處于衛生行政強制措施期間而并未執行行政拘留，之后是否執行以及何時執行行政拘留不明確。第二種情形為決而不執，即公安機關對違法行為人作出行政拘留的行政處罰，之后根據《拘留所條例實施辦法》作出對違法行為人停止執行行政拘留的決定，不執行行政拘留。

第一種情形：公安機關作出行政拘留決定，但是否執行以及何時執行并不明確。如前所述，部分公安機關為避免出現降格處理與超出辦案時限的情況，會在對違法行為人適用衛生行政強制措施期間作出行政拘留的行政處罰。但是，因違法行為人并不符合暫緩執行行政拘留的情形，公安機關作出行政拘留處罰決定后，行政拘留的決定處于一種是否執行與何時執行的不明狀態。各地公安機關在以后的執行過程中行政裁量權過大，何時對違法行為人執行行政拘留處于一種真空狀態。此種情況的行政拘留，因執行程序的不完善而處于執行效力不明的狀態。

第二種情形：公安機關作出行政拘留決定，但同時作出停止執行行政拘留的決定。通常行政拘留的處罰決定由縣級以上公安機關作出，而行政拘留由公安機關內設部門拘留所執行。雖然停止執行行政拘留的初步意見由拘留所作出，但最終決定仍然由原決定機關作出。實踐中行政拘留的決定機關往往會尊重拘留所的意見從而停止執行行政拘留。行政拘留決定部門與執行部門的不同在一定程度上造成執行行政拘留的難度加大，導致出現決而不執的情形，即作出行政拘留決定的同時，也作出了停止執行行政拘留的決定。此種情況的行政拘留僅具有形式意義，并未起到教育與處罰違法行為人的作用。

公安機關對違法行為人作出行政拘留決定的原因是違法行為人實施了違法情節相對較重但不夠刑事處罰的違法行為。公安機關作出行政拘留決定意味著違法行為人行政責任成立，但不管是決而未執還是決而不執的情況，都不利于違法行為人承擔其應負的行政責任。這在一定程度上使《治安管理處罰法》等實體性法律處于無處落實的狀態，起不到應有的教育與處罰作用。產生問題的根源就是公安機關的行政拘留執行程序不完善：暫緩執行行政拘留程序因適用條件的限制，無法承擔起公安機關對違法行為人暫緩執行行政拘留的程序性作用；同時，也無法規范行政拘留決而未執與決而不執的程序性空白。

完善暫緩執行行政拘留的適用條件是完善行政拘留執行程序的有效路徑，同時也是化解衛生行政強制措施與行政拘留執行措施適用沖突的有效方式。在暫緩執行行政拘留的適用條件中增加行政拘留執行與衛生行政強制措施適用沖突的條件，能使公安機關在作出行政拘留決定的同時，可以決定對違法行為人暫緩執行行政拘留，在一定程度上化解衛生行政強制措施與行政拘留執行之間的適用沖突。