行政告知制度的法律價值

方 蕾

摘要:行政告知制度作為行政程序制度的重要一環,具有重要的法律價值。它是立法者為了平衡行政權和公民權的不對稱而作出的制度設計,是制約行政主體的行政權力,保障相對人的合法權益,推進依法行政不可或缺的程序制度。

關鍵詞:行政告知制度;法律價值;權力制約;權利保障

收稿日期:2009-10-27

作者簡介:方蕾(1977-),女,江蘇蘇州人,蘇州農業職業技術學院思想政治教研室講師,蘇州大學法學碩士,研究方向:憲法與行政法。

行政告知是指行政主體向行政相對人公開行政行為相關信息的一種程序性法律行為。它既是行政主體的法律義務,又是行政相對人的基本權利。我國的行政告知制度作為溝通行政主體與行政相對人,平衡行政權與公民權的不可或缺的程序制度,有著極其重要的法律價值。

一、防止行政主體濫用行政權力

“一切有權力的人都容易濫用權力,這是一條萬古不易的經驗”。^{[1] (P. 154-156)}中國幾千年來官貴民賤、權力至高無上、專橫武斷的傳統習慣以及強調命令服從的儒家法律文化思想,反映在行政執法領域,便是行政人員普遍特權思想嚴重,缺乏正當程序意識,行政權力在法定程序外運行,權力失控現象比較普遍。為了防止行政權被濫用,就需要通過行政程序來規范行政權行使的方式。而行政告知制度的確立正是基于這種理念,作為行政程序的重要組成部分,告知制度是保證行政權正確、公正、有效行使的重要手段。

(一)強化行政主體的程序意識,減少專橫與隨意

首先,行政告知要求公權力機關在作出行政行為時陳述其法律依據和事實理由。正如哈貝馬斯所言:“‘正確性意味著合情合理的,由好的理由所支持的可接受性?！?sup>[2] (P. 287)一項確定的理由必然支持一種確定的決定而不是相反的決定。如果理由是成立的,其所支持的決定就是理性的而不會是任意的。這就使行政主體不得不提供最低限度的理由以自圓其說,并藉以說服相對人,而不是恣意妄為,專橫隨意地實施行政行為。其次,告知制度要求體現行政行為的作出過程與最終行為的聯系。這就使行政主體必須強化程序意識,根據程序中取得的證據和記錄說明自己的推理過程,而不能以程序以外或記錄中不存在的證據資料支持自己的結論。這樣,公權力機關必須慎重考慮行政行為所依據的法律和基本事實,找到支持其行為的合理合法的依據,從而使行政權力更加理性和正確地行使。也就是說告知制度不但要告知相對人確定的法律依據,還必須告知行政行為的合理性依據,表明自己的行為完全符合法律精神,沒有濫用權力的傾向。從這兩個層面來看,行政告知制度能有效防止或減少行政權力的專橫和隨意性,體現了限制行政權力行使的功能價值。

(二)對行政行為進行必要的監督,規范權力的行使

“賦予治理國家的人以巨大的權力是必要的,但也是危險的。他是如此危險,以致使我們不愿只靠投票箱來防止官吏變成暴君”。^{[3] (P. 189)}行政告知制度就是立法者從制度設計的層面對行政權力進行約束的手段之一。通過行政告知制度,使得行政相對人在行政機關行使權力之前或是行使權力的過程中,能夠及時發現并糾正行政機關的錯誤,最大限度地維護行政相對人的合法權利免受行政權的侵害。此外,通過對行政信息的知情,相對人即便受到損害,也可以很好地行使主張救濟和賠償的權利。這對于政府又是一種無形的壓力和督促,他們“不能再像過去那樣仰仗于行政秘密而對相對人的權利濫加處分”。^[4]這就使防止行政權力濫用的預防性事前監督與司法審查的事后監督并存,為實現行政行為的公正性和合法性提供程序保障。

(三)限制行政主體的自由裁量權

行政行為的一致性是限制行政主體自由裁量權的一項重要內容,它要求同樣的情況同等對待。如果行政主體濫用自由裁量權,事實根據和法律依據相同,而行政行為卻并不相同,不一致性就產生了,就導致對相對人的不平等、不公正的對待,行政行為就難以為相對人所信服和接受。因此,“同樣的法律依據與事實根據,同樣的理由,同樣的推理過程,就應當推理出同樣或類似的結論”。 ^[5]行政告知制度要求行政主體公開行政過程,明示行政行為與事實根據和法律依據之間內在的邏輯聯系,從而使行政主體在做出行政行為時必須考慮以前行為的過程與理由,遵循同樣的規則,作出符合一致性的行為。

二、保障相對人合法權益

(一)尊重行政相對人的法律人格

行政告知制度的憲政法理基礎是對行政相對人在行政法律關系中的主體法律地位的尊重,是對法律面前人人平等原則的自然延伸,是以對公共事務的了解為前提的。在告知制度中行政相對人不再是行政主體的行政權可任意支配的客體,而是一個具有獨立法律人格的主體。行政告知的過程首先反映了對個體權利和個人尊嚴的尊重,使程序參與人在程序中獲得尊嚴感,強化對行政權力的信任,從而使最終的決定更易被程序參與人所理解和接受;其次,它賦予了行政相對人對抗行政主體非法侵害的能力,使相對人的法律人格得以彰顯。行政告知制度是從規范行政權力的行使,保障相對人的知情權、抗辯權為出發點的,它給當事人提供了了解情況、發表意見、進行陳述和申辯的權利,當事人可以充分利用這些程序性權利進行有效的救濟,對抗行政機關的非法侵害,維護自己的合法權益。行政告知制度體現的是法律自然公正的價值取向,是尊重相對人法律人格的必然選擇。

(二)保障行政相對人的民主權利

基于人民主權的原理,人民有依照憲法參政、議政和監督政府的權利,而行使這一切權力的前提是對政府行為的知情。知情權是公民在現代民主法制社會中享有的一項重要的民主自由權利,是公民保護自身利益的重要手段,“人民知情”是“人民同意的”的邏輯前提,而告知制度實際維護的就是行政相對人的知情權。只有在充分知曉權力運作過程中每個環節信息的前提下,人民參政、議政、監督政府的民主權利才能真正得以充分實現,人民才能判斷行政行為是否符合人民意愿。同時,一個行政行為經過告知程序,更容易被發現其瑕疵;它要求行政行為必須依法定程序行使,它不僅保障了相對人在行政活動中的知情權,同時也為相對人行使陳述權、申辯權、申訴權以及獲得救濟的權利提供了基礎。由對知情權的保護延伸出了對公民陳述申辯權、聽證權以及尋求救濟權等一系列權利的尊重。離開了告知制度,離開了對公民知情權的保護,其它權利的獲得也就成了無源之水,無本之木。

三、推進依法行政

“法制應該是一種良性之制、公平、民主之制,唯其如此才能使公民產生對法律的尊敬感”。^[6]行政告知制度作為一項重要的程序制度,充分體現了法制的公平民主理念。它將保障公共利益和保護公民私人權益有機結合,明確了程序公正是實現法律公正、社會正義的重要途徑,通過公開透明的權力運作模式,使相對人能平等地參與到行政過程中,這必將有利于推動行政機關依法行政,使行政權的行使走上法治軌道。

(一)弘揚公平正義的法律精神

“法律之公平、正義精神是評價一種行政程序優劣的基本標準?！?sup>[7] 行政告知制度是行政程序鏈條上的一個重要環節,它要求行政主體在作出影響相對人權益的行政行為之時,說明行政主體對事實的認定和對法律的援引,以及它們與最終決定的邏輯關系。行政告知制度還要求行政主體向相對人闡明其享有的權利,以及具體救濟措施。這就使行政相對人能夠清楚地了解到行政權力行使過程中的相關信息,對同樣或類似的個案作出自己的判斷與預測,提高了行政行為的可預測性。在告知制度的作用下,行政權力在事先設定的軌道中和諧有序的運行,也使得行政相對人對行政行為有一種公正的確信感,法律的公平、正義精神也因此得到廣泛地發揚。

(二)倡導公開透明的權力運作

依法行政的一個重要的中心主題就是建立陽光政府,而行政告知制度作為實現行政公開的基本形式之一,通過倡導公開透明的行政權力運作模式,恰恰推動了陽光政府的建立。告知制度要求行政主體在行政行為作出時明示事實與法律依據及其他相關信息,確保行政相對人有獲得行政救濟的機會。如果應當告知的沒有告知,該行政行為就不能產生法律效力,就不具有法律執行力。這就使行政相對人和社會公眾不僅能了解權力行使的過程,而且能參與并監督行政權力的運行,有效防止暗箱操作和黑幕交易。

(三)保障平等積極的行政參與

隨著依法行政的推進,一些行政目標,倘若缺少了相對人的同意、支持和參與很難圓滿實現,然而“參與的前提是行政相對人已經知曉行政程序的發動,也就是說,參政的前提是知政”。相對人只有在充分、確實了解行政行為的基礎上,才能有的放矢、有效參與行政過程,使自己的行政法律關系主體地位得以顯現。因此,及時地獲得行政主體的告知是行政相對人參與行政程序的必要條件。行政告知制度從法律上保障了相對人在充分知悉具體行政行為的基礎上,激發出平等積極的行政參與意識。通過告知制度,獲得通知權的落實不僅保障了相對人作為具有獨立人格的主體積極參與行政活動,也保障了行政法律關系主體雙方信息及時充分的交流,這是行政相對人能否參與到行政過程中來與行政主體良性互動的關鍵。

參考文獻:

[1]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯,北京:商務印書館,1997.

[2] [德]哈貝馬斯.在事實與規范之間[M].童世駿譯,北京:生活?讀書?新知三聯書店,2003.

[3]詹姆斯?M?伯恩斯等.美國式民主[M].譚久君等譯,北京:中國社會科學出版社,1993.

[4]陳海燕.行政知情權的理論基礎[J].青年科學,2009,(7).

[5]王立勇.論正當程序中的說明理由制度[J].行政法學研究,2008,(2).

[6]朱熙勇.淺析正當程序的價值——從與法定程序比較的視野[J].法制與社會,2007,(3).

[7]潘海.論行政程序法中的教示制度[J].新余高專學報,2009,(14-3).

[責任編輯:吳紀龍]