基層紀檢的“春天”來了嗎？

任建明

兩個文件雖說很有意義，但實質作用有限，只能說是加強縣級紀檢監察機關建設的一個開端，邁出的一小步。

最近，中央紀委等五部委聯合下發了九號、十號兩個文件，以加強縣級紀檢監察機關建設。兩個文件被輿論普遍解讀為“擴權擴編”，即提高縣級紀檢監察機關的地位，改善縣級紀檢監察機關的經費、裝備和條件。一些人甚至認為，縣級紀檢工作的“春天”來了。這些解讀雖然很吸引眼球，但卻有失偏頗。

從當前基層的實際來看，加強縣級紀檢監察機關建設，包括改善其地位和物質條件，都是當務之急。兩個文件能達到這個目的嗎?在多大程度上可以達到其目的?這是需要審慎回答的問題。

縣域問題的根本

“郡縣治，天下安”?？h級政權處于國家權力最基礎的位置，又直接面對最廣大的群眾，是承上啟下的樞紐環節?？h級政權的穩定和健康，是國家穩定的基礎。

我國縣域政權普遍存在的問題以及問題的不斷尖銳化，是加強縣級紀檢監察機關建設的主要背景和動因。改革開放以來，我國縣域作為最活躍的部分之一，其經濟、社會得到了很大發展，為國家的總體發展做出了巨大貢獻。但是，問題也不斷積累，而且日趨普遍化和尖銳化。

最尖銳的一個表象問題就是，縣級政權普遍面臨著尖銳的干群矛盾和政社(政府和社會)沖突。而背后的一個主要原因，是不少縣域政府的官員腐敗嚴重，政府與民爭利的問題得不到有效遏制。以至于沖突和矛盾日益尖銳，甚至在有些地方都到了穩定難以為繼的程度。

近年來，縣級領導班子，特別是縣委書記成了腐敗的高危人群。不論是腐敗比率，還是腐敗情節都在快速蔓延。受到查處的腐敗縣委書記已經很多了，杜保乾、林龍飛、李鐵成、武保安大概是他們中的“佼佼者”?？h委書記腐敗的主要形式之一就是“賣官”，由此導致十分嚴重的政治后果和社會后果。

例如，杜保乾在任河南盧氏縣縣委書記5年中，提拔調動干部650人次，相當多的都存在買官賣官行為。杜保乾被立案調查不到半年，該縣就有另外80名干部被“雙規”，其中包括縣委常委、副縣長1名，以及該縣全部19個鄉鎮的鄉、鎮長及黨委書記。

隨著腐敗蔓延和縣級政府與民爭利的日趨嚴重，源起于基層的矛盾和沖突繼而導致的群體性事件，數量不斷增多，情節不斷升級。其中，四川漢源事件、貴州甕安事件，被很多人認為是具有“標本性”意義的群體性事件。

問題和問題解決相比較的情況又怎樣呢?從全國來看，基層問題增加的速度，越來越快于上面解決問題的速度，呈現出“摁下一個葫蘆，浮起三個瓢”的態勢。如果不從源頭或根子上減少問題，不釜底抽薪，而僅靠中央和省級政府來應急救火、揚湯止沸，顯然是不行的。

“基礎不牢，地動山搖”。如果放任處于基礎和樞紐位置的縣級政權，照這樣的趨勢發展下去，后果是不堪設想的。因此，通過加強縣級紀檢監察機關建設，達到遏制或治理腐敗的目的，緩和或消除導致政治和社會不穩定的因素，就成了當前紀檢重點工作的主要目的。

縣級紀檢“擴權”第一步

此次中紀委出臺的兩個文件，對于加強縣級紀檢監察機關的建設，肯定具有積極的作用和意義，也得到了輿論和不少專家普遍的、積極的評價。一些基層紀檢干部甚至認為，縣。級紀檢工作的“春天來了”。但就筆者的觀察和分析來看，對兩個文件作用和效果的估計還不能過于樂觀。

先從總體或邏輯上看，能比較有效地治理腐敗，克服導致縣域政權不穩的因素是最終目的，加強縣級紀檢監察機關建設是其手段。兩個文件的直接目的是加強縣級紀檢監察機關建設，同時文件自身是這個直接目的的手段。從手段和目的邏輯關系看，手段可能存在不充分的問題，且中間環節越多，起始手段不充分的可能性就越大。

具體來看，兩個文件的主要條款有這么幾項：資歷相同的常委，擔任紀委書記的排在前面；監察局長參加或列席縣長辦公會；全國縣級監察局將逐步配備一名黨外副局長；紀檢監察機關內設機構升格；適當增加紀檢監察機關的編制；工作經費由地方財政全力保障；辦公裝備配備標準化，經費由中央和省級負擔，等等。

這些規定都比較具體，大多也都能夠兌現，對此不應當有太多的質疑。但關鍵的問題在于這些規定是否重要，是否抓住了主要矛盾?即使抓住了主要矛盾，步子是否足夠大，足以解決矛盾了呢?

在反腐敗方面，關鍵問題是體制上的，正是體制上的問題使“反腐敗生產力”受到嚴重的束縛。這是我國反腐敗付出巨大努力、投入驚人資源、經過長時間持續努力后，但卻難以看到應有效果的主要癥結。

舉個比較形象，但不太貼切的比喻，就是回到30年前，面對我國農村糧食生產解決不了我們自己吃飯的問題。該如何來分析和解決這個問題呢?當然，事實上的手段大家都很清楚，就是廢除人民公社、實行包產到戶，進行徹底地體制改革和創新，而不是提升人民公社和生產隊干部的級別，或者給農民多一點生產工具和返還糧。

相對來說，兩個文件的前三項規定，似乎是抓住了我國反腐敗體制上的一些問題，但規定沒有抓住體制上的要害問題，或者是局限性甚大。在現有大框框下的微調，缺乏突破性價值。

總的來說，兩個文件雖說很有意義，但實質作用有限，只能說是加強縣級紀檢監察機關建設的一個開端，邁出的一小步。未來的建設還需要有更大的決心、更有效的策略和更大的步伐。

單純“擴權”的副效應

假定九號文件就像很多評論所說的，是對縣級紀檢監察“擴權”，那么，單純“擴權”會不會產生負面效果呢?湖南郴州原紀委書記曾錦春嚴重腐敗的教訓，就是一個值得憂慮的問題。

我國權力過分集中的體制問題是十分復雜的，背后有很深刻的政治制度傳統和權力監督理念。表象上人們可普遍感知到的一些問題：權力普遍得不到有效的監督；要干事似乎準都沒有足夠的授權，但亂干事甚至嚴重腐敗卻好像“牛欄關貓、來去自如”(腐敗分子胡長清語)。也許可以把這些問題或現象，概括為兩個令人費解的悖論：準來監督監督者，授權不充分和濫權容易并存。

解決問題的思路和策略對頭是第一位的。不論是腐敗還是其他各種的與民爭利，都是背離政府公共目的的表現。這些問題普遍存在，以至于對政治穩定和社會和諧構成巨大威脅，體制上的問題是根本性的。

具體地說，可以歸結為是我國的反腐敗體制上的問題。怎么來根本解決呢?雖然十七大已經指出了大方向，即“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。但還過于宏觀，不具可操作性，還需進行大量的具體制度創新，其過程也一定充滿著挑戰和風險。

從我國30年經濟體制成功改革和轉型的重大歷史經驗來看，試圖從整體上、一步到位地解決反腐敗體制上的問題，是不現實的。歷史的必由之路或成功路徑必然仍是堅持漸進主義，允許和讓一部分地區先行試點，探索出一條可以徹底解決問題的成功的路子來，然后再行普遍推廣。這是一個根本的思路和基本的策略問題。

全國2862個縣，試圖自上而下、一下子設計出一個解決普遍問題的體制，并且同步得到實施，顯然是不可能的。事實上，這些問題也并非只存在于縣級。如此面廣的問題怎么能得到解決呢?

唯一的辦法就是開辟改革特區，以解決最終的問題——有效治理腐敗、鞏固政權、實現社會和諧為目標。允許和讓一部分縣市先走一步，給它們足夠的政策空間，給予必要的支持，成功的道路是一定能夠探索出來的。

針對深層次的體制問題，進行大膽和富有開創性的試驗，是一條重要的成功因素。如果不通過積極實踐、大膽試錯破解這些難題，是很難從根本上解決問題的，弄不好還會導致相反的效果。

最近以來，全國有兩個地方的反腐敗體制創新是值得關注的。一是，浙江天臺縣在全縣各村創設完全獨立于村民委員會的村民監督委員會，即“廉情監督站”，在鄉鎮紀委的指導、幫助和監督下，負責村級監督工作；二是四川南溪縣組建鄉鎮片區紀委，而取代原來的鄉鎮紀委。

倘若能把這兩個實踐創新推廣到一些縣市，進行試點和再創新，難道不比兩個文件的步子更大?之所以這兩個創新都在鄉鎮和村級，說明往上還是有困難的。但只要開辟了改革試驗特區，破除了人為的思想束縛，堅持求真務實和問題導向，就不那么困難了，就很有希望了。