實行黨代會常任制切實推進黨內民主

唐勤

（揚州大學社會發展學院，江蘇揚州225009）

實行黨代會常任制切實推進黨內民主

唐勤

（揚州大學社會發展學院，江蘇揚州225009）

黨的代表大會制度是黨內民主在黨的領導體制中的集中體現，是實現黨員主體地位的基本途徑和載體。而現行黨代會制度存在的缺陷表明，它尚不能充分實現黨員當家作主，也不能保證黨代會成為黨的最高權力和決策機關。實行黨代會常任制可以優化黨內權力配置，切實推進黨內民主；可以有效維護黨員民主權利，真正落實黨員主體地位；可以有效維護紀檢機關職能，大力提高黨內監督質量。

黨代會常任制；黨內民主；黨員主體地位；黨內監督

黨的代表大會制度是黨內民主在黨的領導體制中的集中體現，是實現黨員主體地位的基本途徑和載體。黨的十七大報告明確提出，要“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制”[1]黨的十七屆四中全會重申：“繼續選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制?！盵2]實行黨的代表大會常任制，從根本上說，有利于充分發揮黨內最高權力機關和最高監督機關的功能和作用，有利于實現和維護黨員主體地位，對于新時期推進黨內民主建設，提高黨的領導水平和執政水平，具有十分重要的現實意義。

一、黨的代表大會常任制的歷史考察

一般認為，黨的代表大會常任制，其主要內涵包括兩個方面：一是黨代表大會年會制，即全體黨員通過民主方式，選舉從中央到地方的各級黨代表，每年召開一次黨代表大會，履行其黨內最高權力機關的職責；二是黨代表常任制，亦稱黨代表任期制，就是黨代表與其選舉產生的委員會同時存在，任期相同。

馬克思、恩格斯從1847年創建第一個無產階級政黨以來，一直主張充分發揚黨內民主，發揮黨的代表大會的作用，把黨的代表大會確立為黨的最高權力機關。為了使黨代會能夠充分發揮其最高權力機關的作用，馬克思、恩格斯一向主張代表大會實行年會制。恩格斯曾經說過：“應當堅持每年召開一次黨代表大會。即使為了遵守黨章，你們執行委員會也必須這樣做……而且，讓全黨哪怕一年有一次發表自己意見的機會，一般說來也是重要的?！盵3]當然，這在無產階級政黨尚未執掌政權之前難以做到。1917年十月革命勝利后，布爾什維克黨成了執政黨。盡管當時的國內外環境依然非常惡劣，但是，以列寧為核心的布爾什維克黨仍堅持黨代會年會制，在1918年到1923年間共召開了六次黨的代表大會。在此基礎上還開創了黨的代表會議年會制，并規定黨的代表會議年會在兩次黨的代表大會之間召開，目的是避免黨的代表大會的權力流失到黨的中央委員會。1925年以后斯大林拋棄了年會制，加強了個人集權制。到1952年蘇共十九大時，斯大林把黨的代表大會規定為每隔4年召開一次，并成為定制。這為中央個人集權和地方層層專權的體制提供了制度空間。由于長期不重視發揮黨代會的作用，黨內民主嚴重不足，結果逐漸失去黨心、民心，其教訓是極其深刻的。

中國共產黨的黨代會制度曾經受到蘇共的深刻影響，在建黨初期實行的是代表大會年會制。1922年中共二大通過的黨章規定：“全國代表大會每年由中央執行委員會定期召集一次?！盵4]以后中共三大至六大通過的黨章均有類似規定。實踐中這一制度基本上得到了落實。1927年大革命失敗后，因白色恐怖與長期戰爭，每年召開一次代表大會已不可能。從六大到七大相隔17年之久。這期間，黨的代表大會的職權基本上由中央委員會和中央政治局代理行使?？紤]到年會制難以貫徹，1945年七大黨章改變了年會制，規定每隔3年召開一次代表大會，期間可以舉行黨代表會議。

建國后，毛澤東不僅提出黨代會要堅持年會制，還首次提出了黨代表也要實行常任制的思想。1956年4月28日，毛澤東在中共中央政治局擴大會議上指出：“是否可以仿照人民代表大會的辦法，設黨的常任代表。我們有人民的國會，有黨的國會，黨的國會就是黨的代表大會。設常任代表有什么好處呢？就是可以一年開一次代表大會。我們已經有十年沒有開黨的代表大會了，有了常任代表制度，每年就非開會不可?！盵5]同年9月，鄧小平在黨的八大《關于修改黨的章程的報告》中正式提出，要“把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣”，“這三級代表大會一律每年開會一次”，使之“成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關”。[6]鑒于斯大林違反民主集中制、實行個人集權和個人崇拜的教訓，八大黨章不僅恢復了早年規定的黨的代表大會年會制，而且規定黨代表也要實行常任制,即每屆黨代表任期5年，每年召開一次黨代會，不必每年更換、改選黨代表。這是中國共產黨在執政的條件下對馬克思主義黨建理論的新發展，是中國共產黨領導制度的重大改革。黨的八大后，1957年至1958年初，全國各地都召開了本屆黨的代表大會的第二次或第三次會議。1958年5月，黨中央召開了第八次全國代表大會第二次會議。遺憾的是，在隨后的時間里，黨的民主生活出現不正?，F象，黨代會常任制也隨之中斷。1969年4月舉行的九大，取消了八大黨章中關于代表大會年會制和黨代表常任制的規定，把全國黨的代表大會改為每隔5年召開一次。這一規定沿用至今。

黨的十一屆三中全會以后，隨著黨的工作重心的轉移，面對不斷變化的新形勢，黨的代表大會在黨和國家的政治生活、經濟社會發展中的地位日益凸顯，健全和完善黨的代表大會制度、維護代表大會的權威、充分發揮代表大會的作用顯得日益重要。從1988年開始，中央有關部門先后在浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等5省的12個市縣區進行了黨代會常任制的試點工作。但由于在理論指導、制度設計等方面的不足，十六大前，除浙江的紹興市、瑞安市、臺州市椒江區、山西的晉中市榆次區和順縣等5個市縣區還在試點外，其他7個單位已經停止試點。由于沒有中央明確的態度，黨代會常任制試點只能長期處于一種尷尬境地，雖然搞了14年，但從總體上說進展不大。2002年11月，黨的十六大肯定黨代會常任制的方向，提出“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”，“積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式”[7]，為黨代會常任制的實踐注入了新的活力。黨的十六屆四中全會也對此項工作做出部署。按照中央的要求和部署，中央有關部門在縣（市、區）一級組織擴大試點工作，全國共有21個?。▍^、市）的97個縣（市、區）進行了試點，就實行黨代會年會制和黨代表任期制進行積極探索，取得了寶貴經驗，黨代會常任制的發展進入了一個新的階段。從試點地區的情況看，實行黨代會常任制，確實是發展黨內民主的一種有效辦法。但是，試點工作中也反映出一些矛盾和問題，還需要進一步探索。

二、現行黨的代表大會制度存在的主要問題

從理論上講，黨的代表大會制度的基本模式有兩種：一種是黨的代表大會非常任制；一種是黨的代表大會常任制?，F在除一些試點的市、縣以外，在全黨范圍內基本上實行的是黨的代表大會非常任制。黨的代表大會非常任制的運作狀態是：縣以上各級黨的代表大會每5年召開一次，會期一般一周左右，會議結束以后黨代表的使命也就完成了。在長達5年的黨代會閉會期間，黨代表和黨代會名存實亡，不再發揮作用。我們認為，黨的代表大會制度的有效運作必須保證實現兩個方面的目的：一是保證黨員的當家作主的持續性；二是保證黨的代表大會始終成為黨的最高權力機關、決策機關和監督機關。這兩個目的在黨的代表大會非常任制條件下實際上都難以達到。黨代會非常任制的主要缺陷在于：[8]

1.黨代會的會期只有短短一周左右。會議結束以后黨的代表大會雖然名義上還是黨的最高權力機關，但由于其沒有組織載體，這種最高權力機關的實權實際上落到了黨的委員會身上。在長達5年的閉會期間，黨的最高權力機關實際上是黨的委員會，而不是黨的代表大會?，F行黨章的一些規定也恰恰印證了這一事實。如黨章規定：黨的代表大會是由中央委員會召集的，代表大會代表的名額分配、選舉辦法以及代表大會所要討論、決定的問題，也都是由中央委員會事先決定的。眾所周知，代表大會所要選舉產生的新一屆中央委員會（包括候補中央委員）的候選人名單以及新一屆中央的最高領導人名單，也是由中央委員會提出的。也就是說，整個代表大會自始至終都是在中央委員會的周密安排下進行的,或者說，是按“集中指導下的民主”的模式進行的。

2.黨代會難以對黨委進行有效的監督，即授權者不能對受權者進行監督。按常規，每屆代表大會所選舉產生的中央委員會，應受該屆代表大會的監督?？墒?，代表大會在選舉產生新一屆中央委員會之后就完成了它的使命，也就沒有機會聽取該屆中央委員會的工作報告，并對其進行監督。雖然每屆黨的代表大會都在聽取和審議中央委員會的報告，但每屆黨的代表大會所聽取和審議的中央委員會的報告不是由它選舉產生的中央委員會所作的報告，而是由上屆黨的代表大會所選舉產生的中央委員會的報告。由于它們之間并不存在選舉與被選舉、授權與被授權的關系，因而也就不存在監督與被監督的關系。

3.黨員當家作主難以真正實現。黨的代表大會制度是全體黨員當家作主的制度安排，它必須保證黨員當家作主的持續性和連貫性。但在黨代會非常任的狀態下，黨代表的權利僅僅體現在黨的代表大會召開期間，體現在黨代表參與討論修改報告和討論決定重大問題、選舉產生黨委會和紀委會等方面。但沒有提名推薦黨委和紀委候選人的權利，也沒有提出議案的權利，更沒有質詢罷免的權利。黨代會閉會以后，黨代表則失去了活動的依據和載體，難以對黨代會決議的實施情況及兩委班子履職進行有效監督。在制度規定和程序規定方面，黨代表的職責權限并不明晰。相關的黨內法規只規定了黨代表在黨代會上有參與討論修改報告、選舉產生黨的委員會和紀律檢查委員會的權利，卻沒有對黨代表的提名權、提案權、質詢罷免權以及評議權等作出具體、明確的規定。況且對什么是“重大問題”，黨代表應該享有哪些權益保障措施，以及通過哪些途徑來實現閉會期間黨代表的權益等，都還不是十分明確、具體。

黨代會非常任制的這些缺陷表明，它既不能充分實現黨員當家作主，也不能保證黨的代表大會成為黨的最高權力和決策機關。所以，它對于推動黨內民主的發展是不利的，在某種程度上它甚至會成為黨內民主發展的障礙。

三、實行黨代會常任制是切實推進黨內民主的必然選擇

1.黨代會常任制可以優化黨內權力配置，切實推進黨內民主。首先，實行黨代表常任制（任期制）是實行黨代會常任制的基礎，而實行黨代表常任制將更有利于實現黨員在黨內生活中的主人地位。在黨代會常任制下，黨代表由黨員民主選舉產生，并對選舉產生他們的黨員負責、受其監督，這就體現了黨員在黨內生活中的主人地位。同時，黨代表又是代表黨員行使其民主權利的代表者。黨代表常任制下的黨代表與現行黨代會制度下的黨代表相比較，有以下幾個不同：一是代表任期從過去的幾天延長到一屆；二是代表職權（包括選舉權、審議權、評議權、監督權、建議權等）從一次會議拓展到整個任期；三是代表作用從大會期間延伸到閉會期間。這就大大增強了黨內制度的民主基礎。關于這一問題，2007年10月黨的十七大明確提出實行黨代表任期制并寫入黨章，2008年7月黨中央又正式發布黨代表任期制暫行條例，對黨代表的權利與職責、黨代表開展工作的方式、黨代表履行職責的保障等作出了明確規定，這對進一步激發黨代表參與黨內事務的積極性和主動性，充分發揮黨代表的作用，擴大黨內民主，具有十分重要的意義。

其次，使黨的代表大會真正成為黨的最高權力機關。在黨代會常任制下，黨代會選舉產生本級黨的執行機關——黨的委員會,監督機關——黨的紀律檢查委員會，黨委會、紀委會分別向黨代會負責并報告工作；黨代會行使制定或修改黨章和其他黨內法規的黨內“立法權”和重大事項的決定權；而且，黨代會實行年會制并設立常務機構以保證黨代會工作的經?；?。這樣，就使得黨的代表大會真正成為黨的最高權力機關，即鄧小平所說的“是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關”。

再次，在黨代會常任制下，黨委會行使執行權，紀委會行使監督權，在黨代會領導下的這兩個機構并行設置，其成員互不兼任。這種制度安排，優化了黨內的權力配置，更有利于防止黨內權力被濫用。

2.黨代會常任制可以有效維護黨員民主權利，真正落實黨員主體地位。只有真正落實黨員主體地位，有效維護黨員民主權利，才能從機制上確保執政的中國共產黨真正地做到民主執政。民主執政絕不是一句空洞的口號，而應該有必要的制度保障?；仡欬h的歷史，在加強黨的一元化領導的口號下，不少地方出現過“黨委權力過分集中”、“一言堂”、“首長說了算”、“個人專斷”等現象。一些重要決策因領導人的改變而改變，因領導人的看法和注意力的改變而改變，使黨的事業遭受損失。在新時期，中國共產黨領導的主流是健康的。從撥亂反正、開創新局面到世紀跨越、開拓創新，黨的事業碩果累累。但也毋庸諱言，我們走過彎路，摔過跤，有過失誤甚至是嚴重的失誤。比如在黨風廉政建設、經濟均衡平穩發展和避免社會出現大的震蕩與波折等方面，都有過深刻的教訓。

實行黨代會常任制，有利于在更大范圍內發揚黨內民主，發揮黨代會最高權力機關的作用，使黨代會的作用更加經?；?、規范化。每年召開大會，而無須重選代表和領導機構，不僅避免了大量的選舉工作，而且強化了黨代表的代表意識，有利于增強代表的責任感。代表每年參加一次大會就能夠更多地了解黨的各級領導機關的工作情況，有更多機會反映下級組織和黨員群眾的意見，也就能更好地參與決策與監督。黨代表作用充分有效地發揮，實際上是對選舉他們的廣大黨員群眾民主權利的有效維護，是使黨員主體地位得到真正的落實。這幾年的改革試點再一次充分證明，黨代會常任制在發展黨內民主方面的重要作用。

3．黨代會常任制可以有效維護紀檢機關職能，大力提高黨內監督質量。建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。這對于黨內負有監督職能的黨的紀律檢查委員會來說，是義不容辭的神圣使命。然而，在現行黨代會制度下，黨代會閉幕后，作為最高權力機關的黨代會的各項職能都由黨委會承擔。這樣，就使得與黨委一樣由黨代會選舉產生的紀委必須接受黨委和上級紀委的“雙重領導”。但是，由于它基本上隸屬于同級黨委，從而也就成為黨委事實上的工作機構和職能部門。這一體制性規定使得紀委的監督職能不斷弱化。

實行黨代會常任制，建構黨代會與黨委、紀委之間的新型權力關系，是防止上述體制性弊端的有效途徑。實行黨代會常任制以后，隨著黨代會常務機構的設立，我們可以建構以黨代會、黨委會和紀委會為三個支點的黨內權力運行體制：確立黨代會在同級黨組織中的最高權力機關地位，明確黨的執行機關是黨的各級委員會，監督機關是黨的各級紀律檢查委員會。黨的各級委員會和黨的各級紀律檢查委員會，各自相對獨立地履行黨代會賦予的任務和職能。黨委和紀委之間不再存在隸屬關系，沒有領導與被領導的關系。紀委直接向黨代會負責，而不是向同級黨委負責。各級紀委享有與同級黨委相同的地位和權力，不受同級黨委管轄。對于紀委的決議，同級黨委必須執行，不得撤銷。紀委與黨委如有不同意見，可將問題提交紀委與黨委聯席會議解決。聯席會議不能解決的，再提交黨代會解決。

不可否認，黨代會年會制和黨代表常任制的實行，在操作技術上有許多問題要解決，更要花費大量的時間、財力和精力。然而，黨內民主的實行和發展是需要代價的，黨的組織建設必須有制度和程序來保證。在新的歷史時期，黨的建設應該有必要的、合理的投入。一些試點單位的實踐表明，年會制并沒有增加甚至反而是節約了會議的費用開支。因為這些試點單位將全委會擴大會議、三級干部會議等會議合并到黨代會年會上，從而大大節約了會議開支。年會制的實行，也使黨的代表會議失去了存在的必要，可以取消。并且，黨代會年會制適應了黨內民主發展的要求，用集體的意志進行決策，大大減少了重大決策的失誤。同時，還加強了黨內監督，遏制了腐敗問題的發生。實行民主制度確實需要付出一定的代價，但從長遠來看，相對于非民主的制度，它所付出的代價要小得多。在中國共產黨聚精會神抓黨建、特別重視黨的組織建設的大環境下，我們認為，中國共產黨已經具備了實行黨代會年會制和黨代表常任制的基本條件，可以在全黨逐步推行。

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[M].人民出版社,2007:51.

[2]中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定[M].中國方正出版社,2009:17.

[3]馬克思恩格斯全集(第38卷)[M].人民出版社,1972:474.

[4]中國革命博物館.中國共產黨黨章匯編[G].人民出版社,1979:7.

[5]毛澤東文集(第7卷)[M].人民出版社,1999:54.

[6]鄧小平文選(第1卷)[M].人民出版社,1994:233.

[7]中國共產黨第十六次全國代表大會文件匯編[G].人民出版社,2002:50.

[8]張書林.中國民主政治發展的突破口是實行黨代會常任制[J].理論建設,2006,(2).

D22

A

1002-7408（2010）04-0050-03

江蘇省社會科學基金項目“黨員主體地位研究”（08MLB009）的階段性成果。

唐勤（1963-），男，江蘇海安人，揚州大學社會發展學院副教授，碩士，主要從事政黨政治和中國特色社會主義理論體系研究。

[責任編輯：閆生金]