農村公共治理領域中農民的組織化參與

周晨虹

（濟南大學政治與公共管理學院，濟南250022）

農村公共治理領域中農民的組織化參與

周晨虹

（濟南大學政治與公共管理學院，濟南250022）

農村民間組織是公共治理領域中農民組織化的有效形式與途徑，也是政府推進農村社會治理模式變革、應對農村公共治理危機的理性選擇。公共治理領域中農村民間組織的組織構建以及政府在其中的主導作用是擴展公共治理領域中農民組織化參與的關鍵要素。

公共治理；農民組織化；農村民間組織

農民的組織化，一直以來被看作是破解我國三農問題、促進農村社會發展的關鍵所在。但目前關于農民組織化的理論研究與實踐探索還更多地集中于經濟領域中的農民組織化，日趨繁盛的農民經濟合作組織作為農民進入市場經濟的有效形式和理性選擇，成為現階段中國農民組織化的堅實基點。從結構功能關系的視角來看，在農民對經濟領域的組織化參與的推動下，也必然會產生農民對政治生活領域與公共事務領域的全面組織化參與的潛在動能。事實上，農民對于公共治理領域的組織化參與已經在村民自治的體制內展開。但在農村基層公共事務管理日趨繁重的情況下，農民在公共治理領域中的組織化參與程度還明顯不足。如何在村民自治的基礎上拓寬農民在農村公共治理領域中組織化參與的空間，以農村民間組織的形式最大限度地發揮農民組織化參與的作用，已成為我國鄉村治理結構變革面臨的重要課題。

一、農村公共治理領域中農民組織化參與的必要性

從社會學角度來看，組織是一種跨越時空的、以穩定的方式把人類的活動或他們所生產的物品協調在一起的一種手段。[1]人類行動方式的組織化是社會理性化、現代化變遷的趨勢之一?，F代社會是以組織為主導方式實現其目標的社會形態，農村社會的現代化也必然包括農民組織化的內涵目標。農民組織化即農民行動方式的組織化，是農民為了實現利益、權力或文化等方面的個人或集體目標，通過特定機制形成各種類型組織的行動與過程。以我國傳統社會幾千年來所形成的“差序格局”而言，農民的組織化無疑是中國農民擺脫長期的“原子化”與“碎片化”生存狀態，向現代“團體格局”轉型的必然路徑。從中國農村社會歷史與文化基礎而言，中國農民的組織化則是一個以經濟領域為起點的艱巨而漫長的社會結構分化過程。

對于我國新農村建設而言，農民組織化首先是一個在經濟領域中的參與過程。雖然目前農村經濟合作組織的發展還有很多問題和障礙，但農民經濟合作組織的發展為農民以組織化形式更有效參與農村社會治理奠定了堅實的基礎，使得農民在更廣闊的公共治理領域中的組織化參與成為必然的選擇。為了整合村莊治理中的利益分歧，鍛造新的改革認同，既需要建立新的經濟增長組織方式，同時也需要建立新的參與公共事務管理的農村組織機制。在農村經濟獲得發展、農民生活水平不斷提高的前提下，農村公共生活領域中的問題日益成為農村社會矛盾的焦點，農村公共生活危機的顯性化正在成為制約農村經濟社會發展的重要因素。目前隨著我國農村進入“后農業稅時代”，新的社會矛盾和社會問題在農村密集出現，如農村土地問題、農民負擔問題、農村干群矛盾問題等。隨著近年來城市化以及農村社區建設等社會工程的展開，又產生了諸多與農民利益相關的新型農村社會問題。這些問題可能以各種形式顯現出來，其中社會治安案件、群體性事件的增多是最具危害性的。雖然農村基層政府在應對鄉村公共生活危機中承擔著主要責任，但也存在著力不能及的問題，政府財力、人力與物力的局限在目前農村基層社會管理中表現得尤為突出。

從治理理論的角度來看，為了應對公共事務的增加以及管理成本相應提高的趨勢，以政府主導為主要特征的行政管理應逐步向多中心、多主體的治理格局轉變，這是解決政府公共事務管理效率低下的路徑之一。美國公共行政學者戴維·奧斯本指出，那些集中精力積極掌舵的政府決定其社區、州和國家的發展前途。它們進行更多的決策，它們使更多的社會和經濟機構行動起來。有的政府甚至進行更多的規章管理。它們并不多雇用政府工作人員，只是保證使其他的組織機構提供服務能滿足社區的需要。[2]就我國農村而言，為了應對農村公共生活危機，維護農民利益，促進農村社會穩定，除了進一步發展與完善村民自治制度，還要創建以農民為主體的、以參與公共事務管理為目標的農村民間組織，使農民在村民自治之外以更加多元化的形式與途徑，參與到與自己密切相關的公共事務管理中來。

不能否認，村民自治已經為農民參與公共事務管理提供了最基本的制度保障，但是由于村民自治制度更多傾向于政治控制與經濟發展的職能，而無法完全覆蓋基層農村的社會管理與服務，仍然有很多邊緣性公共領域與突發性的公共問題難以得到有效治理，而這些領域恰恰是農村社會穩定的盲區。隨著農村公共問題頻出與農民之間利益糾紛的增多，在政府控制范圍之外已經出現了自發的民間治理主體。如在筆者調研的X市農村，農戶為了解決雙方的經濟糾紛，并不去找法院打官司，也不讓村委會出面，而是私下請村莊中有見識和有威望的人進行調解，調解成功后，調解人則向糾紛雙方收取一定的費用。農村民間治理力量的逐漸凸現具有兩重效應，雖然能夠及時有效提供農民迫切需要的公共服務，但如果這些非組織化的農村民間治理力量游離于政府社會管理體系之外，也會是潛在的社會不安定因素。因此，農民在村民自治之外對公共事務治理的參與，必須以組織化形式進行，尤其是在基層社會穩定影響較大、與農民生活關聯較強的公共治理領域，必須在政府主導下，以農民自愿參與為前提，以合法自治組織的形式，實現農民的自我教育、自我管理、自我服務、自我監督和自我發展。這樣的農民組織化參與，既可以有效滿足農村日益增長的公共服務與管理需求，促進農村社會穩定與發展，同時也可以減輕政府社會管理的壓力與成本，真正實現政府農村治理結構的變革。

二、公共治理領域中農民組織化參與的組織構建

農村民間組織可以說是現階段我國農村公共治理領域中農民組織化參與的有效形式。公共治理領域中的農村民間組織既區別于經濟領域中的農民專業合作組織，同時也區別于政府行政體制內的村民自治組織，它是以公共事務治理為目標，以農民自我組織、自我管理、自我教育為主要特征的自治組織。如何對農村民間組織進行組織構建則是公共治理領域中的農民組織化參與需要解決的關鍵問題。筆者于2009年底，對山東省X市（縣級市）的農村民間組織進行了實地調查。X市的農村民間組織的發展特征就是農民以組織化形式與途徑參與社會公共事務的管理。民間組織在當地經濟與社會生活中已經居于一個重要的位置，不僅得到農民的歡迎，同時也獲得政府的大力支持，產生了良好的社會反響，可以說是一個農村民間組織發展較為成功的案例。從X市農村民間組織的經驗來看，筆者認為，公共治理領域中農村民間組織的組織構建應具有以下特征：

第一，以農村社區為組織基礎的網絡化體系。農民組織化參與應以農村社區建設中所形成的農村社區為基礎，在農村公共領域中起關鍵作用的是村（社區）一級的農村民間組織。同時農村民間組織的構建也不能完全脫離于農村社會結構而獲得獨立發展，網絡化發展也是農村民間組織發展的明顯特點。X市的農村民間組織已經形成同類民間組織的市、鎮、村、行業四級網絡化體系，這對于以農村社區為基點的民間組織具有重要的支撐作用。市、鎮、行業等較高層次的民間組織對村一級的民間組織承擔著指導的職能，可以從權威與資源上對村級民間組織進行有力的支持，保證村級民間組織能夠具有參與公共事務管理、應對危機、保障一方平安與發展的能力。農村民間組織只有形成網絡化體系，才能在農村社區公共事務治理中發揮出應有的作用。

第二，以多元分化結構中的農民為組織主體。在中國農村社會分層結構發生了重大變遷的今天，農民的社會分化已是農村民間組織生長發育不可回避的背景。農村民間組織能夠將農村中各個農民階層匯集在一起，共同維護社會公共秩序，處理公共事務，保障農村社會生活平安祥和。其中發揮重要作用的應該是農村社會分層結構中處于較高社會地位的農民群體，即農村中的社區精英。如X市農村民間組織的骨干，既包括當前農村經濟政治領域中的現代農村社區精英，如農民企業家、鄉村能人等，也包括農村中的傳統社區精英，如所謂“三老”（老黨員、老模范、老干部），還有農村家族中有影響和聲望的長者等。當然，農民民間組織發展的精英化并不能完全替代普通農民在農村民間組織中的主體作用。只有將廣大農民調動起來，積極參與社區公共事務管理，才能使民間組織真正能夠可持續成長，使農村基層社區獲得持久的穩定和發展。

第三，以參與特定農村公共事務的管理為組織目標。并不是所有的公共管理事務農村民間組織都能夠參與的，因此明確農村公共治理領域中農村民間組織參與的范圍與內容，也是農村民間組織發展的必要前提。民間組織能夠發育起來的農村一般是經濟較為發達且利益矛盾較為突出的農村地區，因此，農村民間組織最為有效的施展領域在于維持農村社會穩定和諧，如解決農村社會矛盾、化解利益糾紛、監控和預防群體性事件等。當然，與農民生活緊密相關的公共事務，還包括環境保護、農民醫療、農民就業、養老保障、文化休閑等，這些都是目前農村社會中迫切需要解決的社會問題，而且是僅僅依靠政府的力量難以快速有效解決的問題。農村民間組織的組織目標應定位于這些農村社區公共事務治理的參與，在政府的領導下，以組織化的形式協助政府處理社區范圍內的公共事務。以此為組織目標的農村民間組織才能獲得政府的大力支持，并擁有充足的發展空間。

第四，以組織運行的制度化為發展方向。農村民間組織的作用發揮取決于其制度化程度。所謂制度化是指人們活動方式模式化、定型化的過程。農民民間組織的制度化不僅體現在農民之間以及農民與政府之間的微觀互動之中，同時也體現和反映在更廣闊的農村社會生活之中。如X市農村民間組織的發育，就是首先起自民間的自發行為，在發展過程中不斷得到政府的認可與支持，并賦予其合法化地位，從而獲得農村民間組織繼續成長必不可少的條件，這是農村民間組織制度化的第一步。在此基礎上，農民民間組織的制度化還要進一步體現在政府監督管理、組織機構人員設置以及組織資源獲得等制度構建上。只有不斷推進農民民間組織的制度化建設，才能使其發揮出在農村公共事務管理中的作用。從根本上看，農民組織化參與的制度化程度取決于農村社會結構變遷中政府與社會關系模式的創新。

三、公共治理領域中農民組織化參與的政府主導作用

從合作主義的視角來看，民間組織的發展需要一個全新的政府與社會的關系模式，即政府與社會之間能夠形成共生共長、相輔相成的良性互動關系。[3]與計劃經濟時期的“大政府—小社會”關系模式不同，市場經濟體制下是“小政府—大社會”的關系模式，而這同樣能夠解釋農村社會的現代變遷。但“小政府”并不意味著“弱政府”，尤其是中國農村社會中，如果沒有“強政府”的主導作用，農村的社會穩定與發展是不可實現的；如果沒有“強政府”的政治動員、政策引導與行政管理，農民在公共治理領域中的組織化參與同樣也是不切實際的幻想。而要形成“強政府—強社會”的良性互動關系，需要以中國農村社會現有的發展水平為依據，探索在公共治理領域中政府主導的農民組織化參與的長效機制。

公共治理領域中的農民組織化與經濟領域中的農民組織化有著明顯的差異，政府的主導作用應更為重要，這不僅源于公共治理領域本身的復雜性與敏感性，同樣也基于農村社會發展的現實水平。政府在農村民間組織發展中的主導作用，主要體現在從制度的高度上，明確農村民間組織在農村公共治理結構中不可缺少的主體地位；同時在政策的層面上積極為民間組織的發展創造適應的環境、提供政策、法律的有力支持以及必要的財力保障，以合法化、網絡化機制將農村民間組織吸納進政府社會管理體制之中，發揮其協助政府維護農村社會秩序，促進農村社會發展的作用。政府的這種主導作用是不可或缺的，這雖然與西方民間組織的一般理論與發展路徑存在著明顯的差異，但卻是符合中國農村社會實際的現實選擇。在筆者調研的X市，市委、市政府積極推動農村民間組織的建設，在促進農村民間組織參與農村公共治理中發揮了積極的主導作用，經過五年多的政府努力，使得民間組織在維護農村基層社會和諧穩定中成為一種重要力量。從X市的實踐經驗我們可以看出，在農村民間組織的發展中，政府的主導作用主要體現在以下幾點：

首先，準確定位農村民間組織，引導農村民間組織的發展，并進行積極的體制吸納。X市農村民間組織的起因是為維持鄉鎮社會治安而采取的民間自發行為，由于成效顯著而得到鄉鎮政府的支持與市政府的肯定。X市政府曾經多次以政府正式文件的形式明確農村民間組織的性質與地位，把扶持農村民間組織的發展放在一個戰略位置，并與政府的具體工作對口結合起來。X市的民間組織主要對應政府的政法綜治工作，目前X市網絡化的民間組織已經成為政府綜治工作體系中的一個重要組成部分。同時X市將農村民間組織的發展與正在開展的農村社區建設聯接起來，與新型農村社區建設同步規劃，建立村級民間組織，納入村（社區）服務平臺，這就使得民間組織的建設不再是一個孤立的，而是與更廣范圍的政府社會管理體制有機結合起來，正如X市的領導所說的那樣，民間組織“已經成為一種機制性力量”。

其次，完善農村民間組織的管理機制，規范農村民間組織的運行，創新農村民間組織管理思路。我國城鄉民間組織都有一個如何管理并使其持續性發展的難題。從中國社會的實際來看，民間組織如果游離于政府社會管理體系之外，則難以獲得長久發展。X市民間組織的建立過程就體現了政府為主導的“以強政府促動強社會、協同促進社會穩定發展”的民間組織發展模式。X市一個最為突出的特色是民間組織的管理不僅僅是民政部門的任務，而且與特定的政府管理職能相聯結，這就使得民間組織的運行更加規范，社會效益更加明顯。X市委、市政府不僅指導農村民間組織建立完善的制度規范，明確民間組織的職責以及會員的權利義務，而且對民間組織領導者進行具體的選拔與安排。為了使農村民間組織獲得持續性發展，X市政府廣泛咨詢不同學科領域專家學者的意見，不斷完善民間組織的管理制度與方法。在X市民間組織的發展不再是政府社會管理的權宜之計，而成為縣域多中心管理格局中不可或缺的主體。

再次，加大政府投入，引導市場與社會力量參與，建立農村民間組織可持續發展的資源保障機制。在我國，農村民間組織的籌資能力明顯弱于城市，如果沒有政府提供適當的財力保障，很難正常發育并發揮其應有的作用。當然政府對于農村民間組織的財力支持并不是完全承擔，而是以政府為主導建立社會化、市場化的農村民間組織資金籌措機制。如X市在市財政中列支一定數目資金作為民間組織的補助資金，鄉鎮街道的財政也有一定數額的撥款，在此基礎上，會員單位與會員所繳納的會費則是民間組織主要的資金來源。民間組織在協助政府從事相關公共事務治理時，也可以從市場獲得財力支持。企業本身作為民間組織的成員，也是公共服務的受益者，以民間組織的形式動員市場力量的參與，這使得政府的負擔相對減輕，同時也提高了農村社會公共服務的質量。

最后，指導農村民間組織處理好與村民自治組織、農村經濟合作組織的關系，相互配合、相互支持，形成農村公共治理的“三駕馬車”。公共治理領域中的農村民間組織與村民自治組織、農民經濟合作組織存在著組織目標與結構的差異，但也存在著密切的關聯。農村民間組織不可能脫離村民自治組織為主的農村社區管理體制，但又保持著一定的民間性和自主性，其優勢在于可以運用民間傳統社會資本，在政府、市場與農民之間協調關系，處理公共事務，有效彌補三者之間的空白地帶，同時農村民間組織的發展也有利于傳統農村社會資本向現代農村社會資本的轉化。X市某村的民間組織，就建在黃花菜基地與市場之間，民間組織會員通過法制教育，維護市場交易秩序，打擊欺行霸市行為，有力地推動了全村黃花菜產業的發展，僅此一項全村人均年增收6000元，該鎮也成為中國黃花菜第一鎮。從目前而言，村民自治組織和農民經濟專業合作組織是我國農民組織化最為重要的實踐形式，農民經濟合作組織在一定程度上也可以承擔農村社會治理的主體功能，但專門以公共事務治理為目標的農村民間組織的分化與獨立，應是農民以組織化形式參與公共治理的直接路徑。但是如何處理好三種組織之間的關系，需要農村基層政府進行更多的體制創新探索。

我國的民間組織，尤其是農村民間組織與西方民間組織有著不同的生長背景，不能要求它在生成路徑、資源獲取、結構特性、管理體系等方面能夠脫離政府的主導推動。在農村民間組織的啟動初期，以政府為主導的積極的社會動員，是民間組織成長的必不可少的推動力。如果完全放任農村民間組織力量的自然生長，則會延長農村民間組織的發育期，渙散農村民間組織的作用。對于農村民間組織的發展而言，政府的主導力量不是拔苗助長，而是順應農村社會發展要求的理性選擇，當農村民間組織運行走上正軌后，政府的適度放權、鼓勵民間組織的自主發展也是順理成章的事情。

[1][英]安東尼.吉登斯.社會學[M].北京：北京大學出版社，2004：332.

[2][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府企業精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，1996：8.

[3]鄧偉志等.合作主義模式下民間組織的培育和發展[J].南京社會科學，2006，（11）：126-130.

[責任編輯：閆生金]

F 325

A

1002-7408（2010）10-0062-03

周晨虹（1965-），女，江蘇泰興人，濟南大學政治與公共管理學院副教授，碩士學位，研究方向：社會學理論。