我國糧食安全的隱憂及對策思考

魏文章，梁 軍

(中共陜西省委黨校，西安710061)

我國糧食安全的隱憂及對策思考

魏文章，梁 軍

(中共陜西省委黨校，西安710061)

糧食安全問題不僅是一個重要的經濟問題，更是一個重要的政治問題，尤其對我們這樣一個13億人口的大國而言，糧食安全尤為重要。近年來，全球范圍內的饑餓與糧食安全問題始終是國際社會關注的熱點，我國的糧食安全也面臨許多隱憂。要全面建設小康社會，穩定協調可持續發展，必須以積極務實的對策解決好糧食安全問題。

糧食安全；重要性；隱憂；對策

國以民為本，民以食為天，食以糧為源。對于國家來說，糧食安全是關乎國計民生的大事；對于世界來說，糧食安全是實現和諧世界的保證。據悉，全球饑餓人口在2009年首次突破了10億，約占世界人口的1/6，糧食安全問題十分緊迫。[1]對于我們這樣一個正處于工業化、信息化、城鎮化加速推進的國家而言，確保糧食安全不僅是實現國民經濟又好又快發展的基本條件，而且是促進社會穩定和諧的重要保障。

一、新形勢下糧食安全的特殊重要性

所謂糧食安全,是指在保證國家遭遇各種災害和戰事時有足夠應對儲備的前提下，在使國家生態環境不斷得到改善的前提下，國家具有持續保障所有國民能及時買得到、買得起、價格基本平穩的符合國民習俗要求的、符合食品安全的、符合國民健康營養標準所需要的糧食。[2]1996年11月第二次世界糧食首腦會議通過的《羅馬宣言》對糧食安全作出進一步表述，即“只有當所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現了糧食安全”。

2009年11月18日，為期3天的世界糧食安全首腦會議在羅馬落下帷幕。此前，聯合國糧農組織（FAO）總干事迪烏夫以絕食的方式希望引起世界對全球日益增加的饑餓人口的注意，據FAO的報告指出，截至去年，全球饑餓人口已達10.2億人，其中全球有29個貧困國家面臨著嚴重的饑荒，這種情況反映出目前脆弱的糧食安全系統，也促使我們必須從在一個相當高的立足點上，充分認識糧食安全問題的特殊重要性。[3]

1.糧食安全是經濟發展的前提條件。農業是人類“母親產業”，在人類茹毛飲血的遠古時代，農業就已經是人類抵御自然威脅和賴以生存的根本。農業生產的直接成果就是糧食，糧食是人類賴以生存和發展的根本，沒有糧食就沒有人類的一切，更不會有人類的現代文明。發展糧食生產就必須大力發展農業，二者相輔相成，緊密相關。從某種意義上講，以糧食生產為主要目的的農業發展狀況直接影響、左右著國民經濟全局的發展。社會生產的發展首先開始于農業，在農業發展的基礎上才有工業的產生和發展，只有在農業和工業發展的基礎上，才會有第三產業的發展。鄧小平同志也曾指出：“農業問題，主要是糧食問題”，“要避免過幾年又進口上千萬噸糧食的局面，如果那樣，將會影響我們的經濟發展速度?！盵4]農業是國民經濟中最基本的物質生產部門，是工業等其他物質生產部門與一切非物質生產部門存在與發展的必要條件。工業發展所用的原料來自糧食生產，作為農業產品的糧食又是所有產業發展的勞動力維持生存的直接、間接物質基礎，因此，與農業發展密切相關的糧食安全是經濟發展的前提條件。

2.糧食安全是國家安全的戰略基礎。糧食是社會安定的基礎，農業是安定天下的產業。農業能否穩定發展，能否提供與人們生活水準逐漸提高這一基本趨勢相適應的農、副產品，關系到國家的安全和社會的安定。如果不能提供糧食和必需的食品，那么，人民的生活就不會安定，生產就不能發展，國家將失去自立的基礎。從這個意義上講，糧食在國家安全上居于基礎性地位。所以，糧食問題是安全問題，而非經濟問題。[5]中國是一個糧食生產大國，也是一個糧食消費大國，從國家安全戰略角度看，我國人口眾多、農業受自然風險和市場風險影響較大，糧食安全對中國具有特殊的戰略意義。美國世界觀察所所長萊斯特·R·布朗博士(Lester·R·Brown)的《誰來養活中國》的發表,不僅引起我國學術界和決策層的廣泛關注乃至震動,而且在世界范圍內反響更強烈。對于“布朗命題”的反向思考，有助于我們更加慎重地應對中國的糧食安全問題。[6]

3.糧食安全是政治安全的命脈。從政治角度看，糧食安全是立國的基礎。我國的自立能力相當程度上取決于糧食的生產、農業的發展。如果農、副產品不能保持自給，過多依賴進口，必將受制于人。一旦國際政局變化，勢必陷入被動，甚至危及國家安全?？梢哉f，糧食生產和農業在國民經濟發展中的基礎地位是否牢固，關系到人民的切身利益、社會的安定和整個國民經濟的發展，也是關系到我國在國際競爭中能否堅持獨立自主地位的大問題。美國前國務卿基辛格在上世紀70年代接受媒體采訪時曾說過：“如果你控制了石油，你就控制了所有的國家；如果你控制了糧食，你就控制了所有的人?！苯陙?，很多國家的糧食安全問題都已經開始凸顯，因為糧食問題而受制于人，從而喪失國家最基本的公共物品——糧食的主導權。實際上，糧食危機已在一些國家引發了政治和社會問題，如果不及時解決，有可能進一步危及世界和平與安全。黨的十七屆三中全會明確提出要確保國家糧食安全，并且把此放在發展現代農業的首位。[3]實際上，新中國成立后，黨和政府一直高度重視農業和糧食生產問題，始終把農業放在國民經濟的基礎地位，把糧食生產作為國民經濟的基礎。改革開放前就提出了“以糧為綱”的指導思想；改革開放后，改革首先從農業、農村、農民中取得突破，并獲得成功，不但推動了其他方面的改革，而且使我國糧食生產邁上了新臺階。近年來糧食連年豐收，2007年糧食總產達到5015億千克，2008年達到5285億千克，2009年量達到5308億千克。[7]所以，在一些國家糧食安全頻頻告危的情況下，中國才能感到“手中有糧，心里不慌”，在許多全球性和全國性重大政治問題的應對上才顯得自信和從容。

4.糧食安全是構建和諧社會的重要條件。糧食安全是構建和諧社會的物質基礎。改革開放以來，我國城市化、工業化和現代化步伐加快，雖然農業產值在整個國民經濟中的比例逐步降低，但農業的基礎性地位和重要性卻絲毫沒有改變。歷史反復證明，糧食一旦出現大的波折，將直接危及國民經濟和社會發展的基礎。上世紀60年代初的三年自然災害，90年代初發生的全國性糧食價格暴漲，都對整個國民經濟造成了嚴重的影響，并且調整恢復用了相當長的時間和努力?，F在，要實現十七大提出的又好又快發展目標，必須最大限度地消除影響經濟社會發展的不和諧、不穩定因素，必須避免出現大起大落。在確保國民經濟社會發展有一個堅實、穩定的基礎方面，國家糧食安全具有至關重要的作用。同時，我國仍是農業大國，13億總人口中有7.4億是農民，只有保證糧食安全，才能促進農民增收、農業增效和農村發展，也只有這樣，全面協調可持續發展、建設社會主義新農村、構建和諧社會的發展目標才能夠實現。[8]

二、我國糧食安全存在的隱憂

1.耕地數量逐年減少，水資源短缺矛盾加劇。受非農建設用地及生態退耕、農業產業結構調整等因素的影響，改革開放以后農業耕地尤其是優質肥沃的耕地數量逐年有不同程度減少。據有關資料表明，1996年我國耕地面積為19.151億畝,2003年下降到18.151億畝,短短7年時間減少了1億畝。2004年我國耕地面積為18.137億畝，比2003年凈減少140萬畝，人均耕地下降為1.41畝(2003年人均耕地1.43畝)，僅為世界平均水平的40%。北京、天津、上海、浙江、福建、廣東等省市人均耕地已低于聯合國糧農組織確定的警戒線(0.8畝)。而且,我國耕地面積分布極不平衡,62%的耕地分布在水資源不足全國20%的淮河流域及以北地區，水資源充足的長江流域及以南地區耕地僅占38%。雖然全國耕地后備資源總潛力在21.01億畝，但60%以上分布在水資源不足、水土流失、沙化及鹽堿嚴重的西北部地區，且交通不便。加上這幾年有些地區片面追求經濟利益，把農業結構的調整簡單地理解為減糧擴經，將良田改種果樹等經濟林木或毀田養魚，有些地區退耕還林還草的速度過快等，自然造成耕地面積減少。同時,耕地質量也在下降。全國耕地中只有不到1/3是可灌溉的高產穩產農田,其余2/3是中低產田，其中一半以上耕地嚴重缺乏氮、磷、鉀。[9]從水資源情況來看，農業用水非常緊缺。再加上我國農業節水程度很低，灌溉水利用系數僅為0.4-0.45，而發達國家為0.7-0.8。所以，采取水利和農藝等方面的有效措施，提高灌溉水的利用率和水分生產率也十分緊迫。以陜西省為例，2008年全省常用耕地面積為4200萬畝，按照常年農作物的復種指數計算，全省農作物播種面積僅能達到6000萬畝左右，比1998年減少了1500多萬畝；人均耕地面積也由2000年的2.02畝減少到2007年的1.63畝?，F有耕地的三分之二為中低產田，灌溉水田、水澆地面積僅為20%左右。宜耕后備土地資源較為匱乏，擴大糧食播種面積的空間非常有限。同時，作為陜西糧食主產區的關中地區人均水資源量僅為全國平均水平的1/6，農業生產用水緊張，尤其是渭北旱塬地區農業生產用水極度缺乏。這些具體情況不能不引起我們對糧食安全的高度關注。[10]

2.糧食需求剛性增長，消費結構升級加快。改革開放以來，我國人口增加45%，糧食增產為60%，糧食消費需求每年需增加40億千克，呈剛性增長趨勢。預計2010年13億人口人均糧食消費量382千克左右，10年后的2020年14.5億人口，人均糧食消費量將增加到390千克左右，到2030年，人口為16億左右，按年人均需400千克糧食計算，屆時需要6.4億噸。[11]這種人均糧食需求量加大和人口總數穩定增長，必然對我國糧食安全帶來極大挑戰。此外，健康食品來源于單位面積糧食產量不能明顯提高；食品安全需要更多的綠色糧食飼料發展轉化蛋、奶、肉。每年我們肉類消費需求要增加80萬噸，蛋奶消費也“跨越式”增加。人們生活水平的不斷改善，人口的不斷增多，與綠色革命要求的糧食產量放緩會形成一定程度反差，這也是個重大挑戰。[12]

3.糧食浪費嚴重，儲備量不斷下降。由于種種原因，我國糧食浪費相當嚴重。有媒體報道，中國人每年消費用珍貴糧食釀造的酒，相當于一個西湖；每年中秋節糟蹋的用蛋黃、水果等烤制的月餅，相當于一個小山頭。國務院鑒于糧食和食品在生產、儲存、加工、運輸、消費等環節損失浪費現象嚴重，尤其是講排場、比闊氣等不良消費方式造成的浪費觸目驚心，在今年年初曾專門發文要求要移風易俗，大力破除講排場、比闊氣等陋習。另外，在全球范圍內存在的糧食危機依然十分嚴峻，世界糧食庫存量僅占消費量的15%，我國目前雖然糧食儲備充足，超過了聯合國規定的糧食儲備量占社會消費量18%的水平，但是同時自給率也是95%，還有一定的缺口。[2]同時，市場經濟沒有推行以前的廣大鄉村群眾一般將當年生產的糧食的大部分甚至全部都儲存起來，只消費前一年的糧食。而新世紀以來，農村群眾也受到市場經濟大潮的沖擊，人們的儲糧意識愈來愈淡薄，據我們隨機調查，很多農民不儲糧，或糧食儲備量很少。

4.對糧食的需求增加，進口依賴度提高。隨著人口增長、城市化、工業化發展，我國糧食需求總量不斷增加。據測算，城市化程度每提高1%，糧食消費總量大體上增加1000萬噸。另外，隨著人們消費結構和生物工業的發展，工業用糧將繼續增加，預計年遞增2.2%，占糧食總消費的8.0%左右。[13]美國用大量的玉米等谷物為原料生產乙醇，來代替作為能源的汽油。這意味著現在美國生產的玉米全部用于轉換汽油還不夠，必須每年以10%的增長速度生產玉米，才能滿足其目前汽油需求量的20%。巴西主要用甘蔗生產的乙醇約占世界生物能源的32%。我國已成為糧食純進口大國，近年來我國大豆進口量居于世界首位。據海關統計，2008年上半年，在國際糧食市場價格翻倍增長的情況下，我國仍進口谷物、淀粉、豆類1571萬噸，比2007年同期增長約3%。去年上半年進口玉米與前年同期相比增加了約28%。中國進口菜籽數量也不斷增大，由2005年的29.62萬噸上升到了2008年的89.63萬噸。我國對國際糧食市場的依賴度越來越高。[14]

5.農業生產方式傳統分散，科技附加值較低。目前，我國廣大農村依然沿襲著家庭承包責任制以后形成的傳統、分散的生產模式，農業的規?；?、集約化水平很低，農業生產基本靠天吃飯，也因此造成糧食生產科技附加值較低。目前我國農業科技進步貢獻率為40%左右，遠低于歐美發達國家60-80%的水平。[15]

三、保證糧食安全要有硬措施

面對嚴峻的糧食安全挑戰，必須積極采取應對措施，當前主要應做好以下幾項工作：

1.穩定糧食播種面積。耕地面積的保障是糧食生產的基礎，也是保障糧食安全的根本途徑。因此，必須始終把耕地保護擺在突出位置，進一步建立健全耕地保護補償機制，堅決守住18億畝耕地的紅線，保證現在人均約1.3畝耕地。根據國土資源部《全國土地開發整理規劃》，全國土地開發整理補充耕地的總潛力為1340萬公頃，到2010年全國將通過開發整理等方式，補充耕地應達到274萬公頃。同時，要采取措施應對城市化過程中對耕地的蠶食，限制現有土地性質的轉換，要嚴格執行基本農田制度，確保農業用地的用途。[16]

2.適度發展規模農業。近年來，大批農村勞動力從土地中轉移出來，為加快土地流轉、實行農業規?；洜I創造了條件。黨的十七大也明確指出，要“按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營”，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。搞好農村土地流轉，可以優化農村土地資源和勞動力資源合理配置，促進農業結構調整和規模經營，發展壯大農業龍頭企業，促進農村經濟社會全面協調可持續發展?；鶎右獙ｉT成立土地流轉服務機構，作為規范和激活土地流轉市場的橋梁，為群眾提供農村土地承包經營權流轉的有關服務工作，鼓勵適度發展規模農業，走農業現代化道路，保證糧食生產逐年增收。

3.大幅度增加農業補貼。農業是弱質產業，投資規模大，見效慢，世界各國政府都重視對農業的投入。美國、日本、歐盟等發達國家一直實行對農業和糧食生產的各種財政補貼，補貼資金成為農民收入的一部分。相較而言，近年來我國對農業的支持力度一直在加大，但是直接投入仍然相對不足。借鑒發達國家的經驗，我們今后要采取有效措施，進一步加大對農業的投入，加大對糧食生產的獎勵力度，加大對農業生產的直接和間接補貼。

4.強化農業科技支撐。建立健全農業科技創新體系，加快推進農業科技進步。要以點帶面，大力發展農村職業教育，完善農民科技培訓體系，調動農民學科學、用科技的積極性，不斷增加農業生產的科技含量，確保糧食的增產增收。譬如，我省要充分依托楊凌高新農業示范區的平臺，利用西北農林科技大學的科研優勢，提升農業區域創新能力。逐步構建以農技推廣機構為主、科研單位和大專院校廣泛參與的農業科技成果推廣體系，建立農業科技創新激勵機制。

5.加強農業基礎設施建設。從整體來看，農村基礎設施仍然薄弱，農業發展方式仍然粗放。所以，要下大力氣加強農業基礎設施特別是農田水利設施建設，穩步提高耕地基礎地力和產出能力。不斷擴大豐富水源和土地條件較好地區的灌溉面積，積極發展節水灌溉和旱作節水農業。著力投資治理大河、大江、湖泊，努力完成一批水利骨干及配套工程。推進農業綜合開發和基礎農田整治，推行沃土工程，加快改造中低產田。

6.建立農業保險與糧食安全預警制度。農業與自然天氣的關系緊密相關，干旱和洪水等天災很容易使脆弱的農業損失慘重，需要市場經濟體制下完善的農業保險替他們分擔壓力。同時要根據豐年、歉年的區域糧食生產情況，逐步建立糧食生產、需求、儲備、市場動態及突發事件跟蹤的監測預警分析制度。做到胸有成竹，確保隨時有糧可用。[12]

[1]馮昭奎.世界糧食夠吃嗎[N].學習時報,2010-07-26.

[2]陶家渠.大糧食安全觀[N].人民日報，2010-07-19.

[3]王東.聚焦全球饑餓與糧食安全問題[N].學習時報，2010-02-22.

[4]劉維芝.充分認識糧食安全的重要性[J].探索，2008，(12):161.

[5]中國宏觀經濟信息網.危機跟蹤.糧食安全[EB/OL].www.macrochina.com.cn，2010-07-26.

[6]胡岳岷.中國未來糧食安全論——兼評萊斯特·布朗的《誰來養活中國》[J].當代經濟研究，1998，(5):3-11.

[7]張毅,馮華.糧食生產:來之不易的五連增[N].人民日報,2008-10-11.

[8]百度.論糧食安全的重要性[EB/OL].http://tieba.baidu.com/f?kz=719210310,2010-07-26.

[9]曲凌夫.我國糧食安全的隱憂及對策[J].農村經濟,2006,(12).

[10]李忙全.關于我省糧食安全問題的研究[J].陜西綜合經濟,2008,(3):2-5.

[11]李長久.全面糧價攀升的原因與啟示[J].南方,2008,(3).

[12]糧食安全中長期規劃綱要(2008-2010年)[Z].2008,(11).

[13]虞國平.我國糧食供需現狀及發展對策[J].現代農業科技,2009,(4):237.

[14]中華人民共和國海關總署網站.今年1-5月我國主要糧食品種進口價格大幅上漲[EB/OL].http://www.customs.gov.cn/publish/portal0/tab4370/module3758/imfol120982.htm,2010-07-26.

[15]張向前.我國糧食安全問題研究[J].東北財經大學學報,2009,(1):49-53.

[16]中國網.全國土地開發整理規劃[EB/OL].http://www.china.com.cn/Chinese/PI-c/296866.htm,2010-07-26.

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1002-7408（2010）10-0068-03

魏文章（1961-），陜西榆林人，中共陜西省委黨校教授、碩士研究生導師，副校長，研究方向:政治理論、行政體制改革；梁軍（1971-），陜西寶雞人，中共陜西省委黨校講師，博士研究生,研究方向:科技哲學、工程倫理、法社會學。

[責任編輯：黎峰]