財政分權體制下地方政府競爭的激勵機制分析

官永彬

(重慶師范大學 地理與旅游學院，重慶 400047)

財政分權體制下地方政府競爭的激勵機制分析

官永彬

(重慶師范大學 地理與旅游學院，重慶 400047)

改革開放以來，與經濟體制逐漸由計劃經濟向市場經濟轉型相適應，我國的財政體制也逐步由集權型向分權型演進。這種演進受到垂直的政治管理體制的約束，由此形成了具有經濟分權和政治集權二維屬性的中國式財政分權體制，它賦予了地方政府特有的雙重激勵即財政激勵和政治激勵，促使地方政府為促進經濟增長而展開激烈的標尺競爭。本文試圖對財政分權體制下地方政府競爭的激勵機制給與理論和經驗的系統解釋，并揭示其政策含義。

財政分權;地方政府競爭;財政激勵;政治激勵

一、引言

經典政治理論認為，政府是社會公共利益的代表，當然以強化社會公共利益為其終極價值訴求，即政府理應追求的是公共福利的最大化。公共選擇理論卻認為，政府的行為盡管會受到社會輿論、民意代表和公共利益等因素的約束，但作為“理性經濟人”，它所追求的是自身效用的最大化或政府預算的最大化，這將導致政府行為對公共利益最大化目標的部分或完全偏離。正是基于自身效用最大化的追求，兼之資源稀缺的約束，才在不同層次政府之間、不同轄區政府之間以及不同政府機構之間演變出對可支配資源的競爭行為。本文僅重點分析一國內部地方政府之間的競爭行為。

從地方政府競爭理論的演進歷史看，蒂布特(Tiebout，1956)最早從理論上闡述了轄區間政府競爭的思想，提出了“用腳投票”理論或“蒂布特模型”(Tiebout Model)。［1］在嚴格的假設條件下，蒂布特認為，轄區政府之間的競爭是存在帕累托改進的，它實現了公共物品與分散的居民偏好之間更好的匹配。受蒂布特模型的影響，同時，伴隨歐洲經濟一體化進程的加快，轄區間政府競爭逐漸成為歐美國家討論的重要話題。布雷頓(Breton，1989)開創性地提出并論述了“競爭性政府”的概念，并認為在聯邦制國家中政府間關系總體上看是競爭性的。［2］何夢筆(He-mann-Pillath，2001)則結合中國、俄羅斯等轉型大國的發展經驗，把布雷頓的思想加以細化，構建了地方政府間競爭的系統框架。［3］總之，國外學者主要運用古典或新古典分析范式探討地方政府競爭問題，奠定了比較成熟的地方政府競爭理論，對于分析中國轉型時期的地方政府競爭行為有一定的指導意義。但是，西方地方政府競爭理論并不能有效解釋中國地方政府間競爭的激勵問題，因為不同政治體制和經濟制度框架下政府的競爭行為具有異質性，即使在同一制度背景下，不同轄區的地方政府競爭行為也非同質。那么，基于我國的轉型背景下地方政府競爭行為的激勵機制究竟是什么?

探究地方政府間競爭的激勵機制，是闡釋中國轉型時期特有的現象如地區經濟增長的高度繁榮、社會發展的失衡、地方保護主義以及重復建設等的關鍵線索。為此，本文試圖運用新制度經濟學的分析范式，揭示我國地方政府間競爭的制度機制。諾思認為，制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中的個人行為而制定的一組規章、依循程序和倫理道德行為準則。也就是說，理性的個體總是在一定制度框架或環境的約束和誘導下做出某種行為。從這個層面看，新制度經濟學便為理解人的行為提供了重要的制度邏輯。那么，政治市場上的政府主體與經濟市場上的經濟主體的行為一樣，總是被嵌入到各種約束其行為的制度環境中。同時，制度也提供了人類在其中相互影響的框架，使協作和競爭的關系得以確定，從而構成一個社會，尤其是構成一種經濟秩序。［4］(201-202)所以，地方政府之間的競爭行為，其激勵機制也應從現行制度安排集合中尋求根源，而現行制度安排中影響地方政府競爭行為最為重要的是轉型期特有的財政分權體制。具體來說，這種制度給追求效用最大化的地方政府提供了兩種強烈的激勵:財政激勵和政治激勵，促使地方政府加快推進本轄區經濟增長，以獲取經濟增長帶來的財政利益和政治利益，在資源有限的約束下，必然加劇地方政府之間的競爭。下面將對這兩種激勵的具體傳導機制和途徑給與系統的理論和經驗解釋。

二、財政分權體制的演進脈絡與內生的財政激勵

新制度經濟學認為，制度創新的邏輯起點在于現存制度框架的非均衡，制度供給滿足不了經濟、社會發展對相關制度的需求，需要打破現有制度框架，修正、完善供給新制度，才能獲取現存制度框架下不能保障實現的潛在利潤。中國財政分權體制的變革或創新自然也遵循這一邏輯。目前，財政理論界基于財政分權的角度把財政體制變革過程劃分為三個階段(見表1):一是統收統支的財政體制(1950－1979)，二是財政包干體制(1980－1993)，三是分稅制財政體制(1994年至今)。從理論上說，不管怎樣劃分階段，縱觀我國財政體制發展變遷的歷史，如何在中央政府與地方政府之間合理分權以調動地方政府發展地區經濟的積極性，始終是財政體制改革的核心和難點。那么我國實際的財政分權體制改革是否強化了地方政府的財政激勵呢?對此，本部分嘗試從財政分權體制變遷脈絡中所隱含的激勵特征或機制出發，探討這種強制性的制度變遷對地方政府財政激勵的影響。

表1 我國財政分權體制變遷歷程(1950年至今)

1.統收統支財政體制。我國的財政體制與政治體制特別是經濟體制是高度關聯的，這說明財政體制演進的考察必須結合經濟體制變革的背景。改革開放之前我國實行的是典型的計劃經濟體制，中央通過行政命令的方式配置資源。與這種體制相適應，我國的財政體制實行了統收統支的分級管理模式。盡管其間經歷了多次分權化改革，但總體上還是高度集中的財政體制。在這種體制下，全部財政收入由中央政府集中與分配，地方政府僅僅是中央政府的代收機構，并且地方政府的各項財政收支活動也必須全部納入全國預算。圖1顯示，建國后的1952年國家財政收入占GDP的比重為25.6%，隨著重工業戰略的推進，國家財政收入占GDP的比重在1960年達至最大39.3%，此后趨于下降。但在改革開放前，該比重基本上保持在25%左右，財政支出占GDP的比重與財政收入比重的變化趨勢基本一致，這接近于中等偏上或發達國家經濟體的水平。財政資源配置的高度集中，有力提升了中央政府動員全國資源的能力，也充分保障了重工業優先發展戰略的順利實施。但由此帶來的問題是，地方政府由于缺乏獨立自主的財政收入權和支出決策權，因而沒有激勵去發展地方經濟，增加財政收入，只能高度依賴于中央政府。這就意味著，統收統支的財政體制對地方政府的財政激勵效應很弱。因此，地方政府財政激勵不足的問題迫切要求變革過分集中的財政體制。

圖1 改革開放前國家財政收入和支出占GDP比重的變化趨勢(1952－1979)

2.財政包干的財政體制。改革開放后，我國開始了全面的市場化取向的經濟體制改革，與之相應，財政體制變革也步入一個嶄新的階段。為了克服改革開放前統收統支體制過于集中的弊端，中央政府將在農村釋放出巨大生產效率的家庭聯產承包責任制這種制度模式推廣到政府間財政關系的改革，于是在局部試點的基礎上選擇了與地方政府簽訂長期財政合同即財政包干的制度。合同約定了地方政府向中央政府上繳的財政收入總額，增量部分歸地方政府所有。具體來看，合同承認了中央政府和地方政府的固定收入，在此基礎上按一定的比例分享地方財政收入。盡管財政包干的具體形式或方法(如分享比例)等在各個地區有所差異，但包干的基本內核是一致的?？偠灾?，與改革開放前形式上的行政分權不同，財政包干制度順應了由集中的計劃經濟體制向分散的市場經濟體制轉型的需求，實質上體現的是一種經濟分權，我國真正規范意義上的財政分權之路也由此展開。這種新的制度安排賦予了地方政府收入的剩余索取權和控制權，地方財政收入幾乎占到國家財政預算收入的五分之三到四分之三(見圖2)，這為地方政府支持中央的體制變革、推進本轄區經濟發展以獲取更多份額的財政收入提供了重要激勵。

從根本上說，財政包干體制只是轉型時期財政分權化改革的初步探索。隨著經濟環境條件的變化，這種制度安排出現了非均衡，主要表現在兩個方面。首先，在市場化改革向縱深發展的背景下，受國有企業效率下降和非國有企業競爭沖擊的影響，國有企業的利潤不斷減少，從而弱化了政府財政收入的稅基，使得無論是中央政府的固定收入還是與地方政府的分成收入都急劇下降。從圖3可以看出，國家財政收入占GDP的比重自改革開放以來一直呈下降趨勢，從1980年的25.52%降到1993年的12.31%，幾乎下降了一半。與此同時，中央財政收入占國家財政預算總收入的比重也由25%減至22%，盡管1980－1984年間該指標有所上升，但總體上是下降態勢(見圖2)。其次，財政包干合同是按照行政管理的程序，采取中央政府和地方政府逐個談判、逐個落實的方式，而在中央財政和地方財政之間建立的一種基于利益分配的不完全的契約關系，這種契約關系必然導致作為代理人的地方政府的機會主義行為，增加政府之間的交易成本，降低財政包干制度運行效率。這說明，財政包干體制與社會主義市場體制內在的規范性要求還有一定差距，制度的非均衡迫使新一輪財稅體制改革提上議事日程。

3.分稅制財政體制。為了彌補財政包干體制的內在缺陷，從制度上建構與市場經濟體制相適應的規范化的政府間財政分配關系，增加中央可支配收入，中央政府在1994年全面推行了分稅制財政體制改革，當前具有中國特色的分權體制框架也由此基本確定。分稅制首先在明確中央政府和地方政府事權的基礎上劃分了各自的財政支出范圍，進而根據事權和財權相對應的原則，在中央政府和地方政府之間界定財政收入范圍，并建立轉移支付制度(主要采取稅收返還形式)協調各級地方政府間的關系。從改革的初步績效看，分稅制財政體制的實施扭轉了自1980年以來國家財政收入占GDP比重下降的勢頭，從改革前1993年的12.31%持續增加至2006年的18.38%(見圖4)。另外，分稅制改革顯著提高了中央財政收入占國家財政預算總收入的比重，從改革前1993年的22.02%上升到2006年的52.78%，并在1998年以后一直保持在50%以上的份額(見圖5)。這“兩個比重”的增加意味著分稅制財政體制實現了改革的初始目標，有效緩解了中央政府在市場經濟深入發展且宏觀經濟調控更趨復雜的條件下面臨的財政壓力。

但是，隨著財政收入向中央政府集中，地方政府的財政收入占國家財政預算總收入的比例明顯削減，從改革前的70%以上降為改革后的50%以下(見圖5)，表明始于1994年的分稅制改革改變了中央政府與地方政府的財政收入分配格局。那么，是否可以據此推斷分稅制改革降低了財政分權的程度，并弱化了對地方政府的財政激勵呢?對此問題做出正確回答的關鍵是如何選擇財政分權程度的度量指標，是采取收入分權還是支出分權?是采取總量數據計算分權還是人均數據計算分權?不同的選擇可能給出截然不同的結論。Jin等(1999)采用了人均地方財政支出占人均中央財政支出的份額指標，并度量了分稅制改革前我國財政分權的程度。［5］為了比較分析，本文也選取該指標對分稅制改革后財政分權的程度加以刻畫。同時，為消除轉移支付的影響，地方政府的財政支出運用省、直轄市和自治區的預算內本級財政支出，鑒于計算口徑的一致性，中央政府的財政支出也為預算內本級財政支出。表2顯示了分稅制改革前后財政分權程度的變化。1994年分稅制改革以來人均地方本級財政支出占人均中央本級財政支出份額的平均值為3.09，明顯高于分稅制改革前1982－1992年間的平均值1.78。這意味著1994年稅制改革并不是降低而是提高了財政分權化程度。

表2 分稅制改革前后財政分權程度

如果從財政支出總量來考察分權，分稅制改革也沒有降低地方政府財政支出占國家預算總財政支出的份額，反而從改革前的50%以下躍升為70%左右(見圖6)。世行報告認為，世界上只有少數幾個國家(如美國和瑞士)在整個國家的財政支出中，地方政府支出的比例超過40%(World Bank，1996)［6］，這個比例在發展中國家(20世紀90年代末)、轉軌國家(20世紀90年代末)以及OECD國家(20世紀90年代末)也僅為14%、26%和32%(見表3)。這充分說明，與其他國家比較而言，我國的財政分權化程度相當高。因此，無論是分稅制前的事實上的經濟分權，還是分稅制后的法定分權，其實都賦予了地方政府自由裁量的空間(李濤、周業安，2008)。［7］也就是說，盡管分稅制改革前后分權形式和程度處于變動之中，但財政體制的高度分權特征并未改變，總體上保持了對地方政府財政激勵的有效性和穩定性。

圖6 中央和地方財政支出占國家財政預算支出比重的變化趨勢(1980－2004)

表3 中國與世界主要國家的財政分權程度比較

在我國財政體制的演進過程中，地方政府(主要是省級)也逐漸成為最復雜、最具影響力的集團，并在我國政治經濟生活中發揮著舉足輕重的作用。在傳統的中央高度集權的計劃經濟體制下，中央政府是全社會經濟發展的組織者和管理者。為了實現國家的整體利益，中央政府通過指令性計劃進行資源的統一配置，并將中央政府、地方政府以及各企事業單位的行為統一起來。這就使得中央政府和地方政府的職能逐漸單一化而且趨同，共同擔負管理和經營好所屬企事業單位的職責。中央政府與地方政府在經濟利益上趨于一致，服從于整個國民經濟發展的整體利益。因此，整體上地方政府在與中央政府的關系中處于從屬而非獨立的地位。當然，各級地方政府之間只是一個“大家庭”中的“兄弟”關系，利益是沒有差異的。自上世紀70年代末，中國開始了從集中的計劃經濟體制向分散化的市場經濟體制的轉型。與此相適應，為了調整中央政府與地方政府的利益關系，激發地方政府和企事業單位發展經濟的積極性，中央政府實施了“放權讓利”的改革措施，將更多決策權下放給地方政府和企事業單位。在這種漸進的改革過程中，中央政府和地方政府之間形成了一種特殊的分權關系，這一關系在實施分稅制后得到進一步強化。分權化的改革逐漸讓地方政府的利益訴求得到滿足，更重要的是，地方政府擁有了實現其利益目標的條件即地方資源配置控制權。這就在客觀上使各個地方政府成為相對獨立的利益主體，產生了強烈的財政競爭激勵。在這新的利益格局中，中央政府與地方政府的利益不再完全一致，而地方政府之間的利益也是異質的，開始由計劃經濟體制下單純的兄弟關系轉變為獨立利益主體之間的關系。隨著地方政府追求和維護自身利益意識的增強，地方政府尤其是東部發達地區與西部落后地區之間為爭取有利的流動性要素而展開的競爭也逐漸激化。

三、轉型中的財政分權與特殊的政治激勵

當然，對轉型中的中國來說，財政激勵并不是地方政府面臨的全部激勵。同樣是轉軌國家的俄羅斯，財政分權體制下地方政府受到的財政激勵非常微弱。當地方政府的收入增加時，中央政府反而減少對其的轉移支付規模并降低其在財政收入中的分享份額，導致地方政府缺乏發展經濟的內生動力，因此，俄羅斯并沒有取得同中國一樣的經濟績效(Zhuravskaya，2002)。［8］這就意味著，僅從財政激勵的視角還不能完全解釋中俄兩國之間地方政府行為的差異以及經濟表現的差異。對此，Blanchard和Shleifer (2001)指出，財政分權的績效必須依賴于政治上的某種集中。［9］他們認為，中國正是在對地方政府實施財政分權的同時，保持了政治上的集權，中央政府擁有強大的能力獎勵和懲罰地方官員的行為，于是發展出一套有效的政治激勵促進地方政府推動經濟增長;而俄羅斯對地方政府的控制能力較弱，無法改變地方政府阻礙地方經濟發展的掠奪行為。Bardhan(2006)也論證了中俄兩國在上世紀90年代之后出現的經濟績效差異主要是政府行為上的差異造成的。［10］

盡管世界上絕大多數國家都選擇了財政分權化改革路徑，但與其他聯邦政治體制國家不同，中國的財政體制改革自始自終都是在垂直的政治管理體制下進行的。所以，中國式財政分權體制的特有屬性是政治上的中央集權或者說政治體制安排實行單一制。與此相對應，政治聯邦主義地方政府的激勵和約束主要來源于當地轄區的居民和市場主體，而中國則更多地來自中央政府，因為中央政府是地方政府執政效果的考核者，決定著地方政府官員在政治市場上是否可以晉升，盡管當地居民和市場主體可以通過人大行使自己的權力來間接影響地方政府。正如新制度經濟學所強調的，人們的行為受到他們所面臨的制度環境的塑造和制約。在現行的政府治理體制中，中央政府對地方政府的考評制度將決定地方政府的目標函數和行為方式。

改革開放以來，為了適應促進地方經濟增長進而推動全國經濟發展的要求，中央政府對地方政府官員的選拔和晉升的標準由傳統計劃經濟時期的政治績效為主轉變為經濟績效為主，而經濟績效考核指標的核心是地方GDP增長的速度和規模，由此使得地方政府官員的職位晉升與本地經濟發展績效直接掛鉤。固然，經濟指標并不能完全反映地方政府的公共管理水平，為何中央政府會選擇這種指標呢?一個合乎邏輯的理論解釋是，由于地方政府比中央政府更了解當地情況，自然擁有更多的私人信息，從而產生隱瞞甚至欺騙等機會主義行為，給中央政府考核帶來諸多困難(周業安，2004)。［11］此外，選用具體可量化的指標進行績效評價，比那些難以量化、受主觀因素影響的指標更能節約交易成本?；谝陨蟽蓚€因素，中央政府考核地方政府的現實選擇就是經濟指標，通過以經濟增長為核心的經濟指標間接傳遞中央的政治意圖。

系統的經驗研究也支持官員政治晉升與經濟績效掛鉤的觀點。Li和Zhou(2005)運用中國1979－1995年的經驗數據，證實了地方政府官員的政治晉升概率與本地區經濟增長率之間存在顯著的正相關關系。并且，中央政府在考核地方政府時選擇了相對績效評估的方法，以盡可能減少績效考核的誤差，增強政治激勵效果。［12］Maskin等(2000)的實證研究也發現地方政府(省級)官員在中央委員會的席位與該省在全國的經濟排名正相關。［13］一項來自對部分地(廳)級領導干部的問卷調查結果同樣證實了這一點。該調查顯示，在影響職務升遷的具體因素中，“政績”、“機遇”與“關系”列首選因素的前三位，分別為52.1%、21.5%和18.2%，其他依次是:“為人處世的方式”(3.3%)、“經濟實力”(2.5%)以及“學歷”(1.7%)。［14］這說明地方政府官員的政治升遷確實與政績產出存在緊密的聯系，政績則主要是通過顯性的指標如經濟增長率、就業率、稅收、基礎設施建設等加以體現。

更進一步地，政治激勵對我國地方政府行為取向和結構的影響是什么?從代理經濟學的角度看，中央政府和地方政府之間的關系屬于典型的委托代理關系，且地方政府面臨的任務是多重的。對于多任務的激勵機制問題，霍姆斯特羅姆和米爾格羅姆(1991)作了全面的分析。他們認為，僅僅研究代理人一項活動的特征，無法正確推斷出對該項活動的恰當激勵，事實上，現實中的代理人往往從事多項任務，即使一項任務也涉及多個維度，因此，激勵需要考慮多任務之間的替代和互補關系。［15］也就是說，當對任務集合中的某項任務強化激勵時，必將減少其他替代任務的努力水平。作為中央政府代理人的地方政府，承擔了發展地方經濟、維護社會穩定以及提供公共物品等多項任務。在現行績效考評制度的激勵下，追求晉升最大化的地方政府會非常理性的把其所有的努力投向能獲得高額回報(政治利益)的任務，亦即加快地方經濟發展，以此向中央政府傳遞出更為明顯的政績信號。這就意味著，以經濟增長為核心的考核制度構成了地方政府推動本地區發展的又一強大動力。

四、研究結論與政策含義

改革開放以來，與經濟體制逐漸由計劃經濟向市場經濟轉型相適應，我國的財政體制也逐步由集權型向分權型演進，可以說，財政分權是經濟轉型的重要內容。這種財政分權制度使得地方政府從此享有一定的受制度保障的財政收入剩余索取權和財政支出控制權，客觀上承認了地方政府相對獨立的經濟主體地位，對地方政府產生了強烈的財政競爭激勵。但我國在經濟領域分權的同時保持了政治領域的集權，中央政府對地方政府官員的考核、晉升具有絕對的權威。在現行以經濟績效為核心的考核機制下，地方政府為實現晉升或政治利益最大化而相互競賽。因此，中國轉軌時期政府多級財政分權與單一政治集權相結合的分權模式，賦予了地方政府特有的雙重激勵即財政激勵和政治激勵，共同驅使地方政府為推進本地區經濟增長而展開標尺競爭。

當前，我國正處于經濟轉軌和社會轉型的新時期，分權體制下形成的增長型政府模式所導致的經濟與社會發展失衡、區域發展差距、地方市場分割、重復建設等問題迫切要求加快地方政府的轉型進程，而轉型的邏輯歸宿必然是構建公共服務型政府。盡管中央政府近年來一再呼吁并要求地方政府轉變經濟增長方式，強化公共服務職能，但在現有的體制框架下，擁有自身利益的地方政府缺乏內生的動力去響應中央政府的號召而實現自動轉型。這意味著，推動地方政府的順利轉型需要結合中國政治經濟制度特征重新設計地方政府的激勵與約束機制。本文認為改革政府績效評價體制，建立更加合理而有效的以公共服務需求為導向的績效考核機制;推進基層民主建設，建立有效傳遞居民偏好的公共選擇機制;以及變革戶籍制度，建立完善的用腳投票機制等，將有助于地方政府的行為向社會福利最大化方向趨近。

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Research on the Incentive Mechanism of Local Government Competition under the Fiscal Decentralization System

Guan Yongbin
(School of Geography and Tourism，Chongqing Normal University，Chongqing 400047，China)

China’s financial system has gradually transited from the centralized model to the decentralized model with the economy transforming.In addition，China has both the separation of powers in the economic field and maintaining centralized political field.This special decentralization model gives a double incentive structure to local government-financial incentives and political incentives，which together drive the local government to promote economic growth.This paper explains the incentive mechanism of local government competition under the fiscal decentralization system，and reveals the implication of policy.

fiscal decentralization，local government competition，financial incentives，political incentives

F127

A

1673－0429(2011)04－0030－09

2011－05－10

官永彬(1978－)，男，重慶璧山人，重慶師范大學地理與旅游學院講師，經濟學博士，主要從事公共經濟學及宏觀經濟學的研究。

本文獲得教育部人文社會科學研究青年基金項目“轉型中的財政分權、地方政府競爭與區際基本公共服務差距:理論、實證與政策研究”(項目編號:10YJC790066)資助。