農民工權益保障的法律機制探析

楊中領

【摘要】從法律層面上看，農民工權益保障是不同法律相互影響、共同作用的結果。我國農民工權益保障存在的問題主要在一些社會權益沒有明確規定、勞動權益沒有得到落實、勞動安全權益不被重視的領域。通過分析農民工權益保障中存在的問題及其原因，文章提出了健全相應法律機制的建議。

【關鍵詞】農民工 權益保障 法律機制

自改革開放以來，脫離農村到城鎮中“打工”的“農民工”數量不斷擴大。他們雖然在城鎮工作和生活，但因為戶籍地不在城鎮，不能成為城鎮居民，因而也不能享有與城鎮居民相同的權益。從法律層面上看，這些權益主要包括社會權益、勞動權益和勞動安全權益。這些權益的保障狀況主要是由《憲法》、《勞動法》、《社會保險法》以及《安全生產法》等相關法律、法規相互影響、共同作用造成的。本文在分析我國農民工權益保障法律機制存在問題的基礎上，通過查找原因，試圖提出健全農民工權益保障法律機制的合理建議。

我國農民工權益保障法律機制存在的問題

隨著社會經濟和政治文明的發展，對勞動者權益的保障日益受到重視。在現代國家，一個國家的勞動者一般應該享有以下基本權利，即平等的社會權益、勞動權益以及安全權益。這些權益主要是由《憲法》、《勞動法》以及《安全生產法》等相關法律、法規規定的，但是，從目前的情況來看，作為勞動者的農民工權益保障在以下幾方面還存在不足：

一些重要的社會權益沒有得到有效保障。作為勞動者，農民工的社會權益主要包括：社會管理權、遷徙權和公民平等權。但這些社會權利沒有在《憲法》中作出明確的規定，導致農民工的一些重要的社會權益沒有得到有效保障。主要有：一是社會管理權得不到有效保障。因為我國的社會管理體制是屬地管理，居民只有在生活地、工作地與戶籍地一致時才可能正常行使相關的社會管理權。農民的社會管理權既包括他們在農村社區內部的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督權利，也包括農民在社區外部參與社會管理的權利。但由于農民工戶口所在地和生活、就業地的分離，多數農民工不能很好地行使《憲法》賦予的社會管理權利，既無法行使戶籍所在地的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督權利，也無法行使就業地的社會管理權利。二是自由遷徙權和公民平等權沒有得到認真落實。我國現行《憲法》賦予了公民廣泛的權利，但對公民的自由遷徙權和公民平等權沒有作出詳盡的規定。新中國成立后我國政府長期實施了較為嚴格的城鄉“二元制”戶籍制度，這“導致農民群體在戶口遷移、入學、工作以及社會保障等權利實現方面增加了難度，在一定程度上妨礙了農民自由流動與發展，同時妨礙了農民工獲得與城市居民平等權益的機會，削弱了農民作為公民最基本的權利?！雹?/p>

《勞動法》、《社會保險法》等規定的相關勞動權益沒有得到保障?！稗r民工勞動權利，是指農民工作為國家公民和勞動者依法享有參加社會勞動，獲得作為其主要生活來源的職業的權利。依據我國《憲法》、《勞動法》和相關法律的規定，農民工的勞動權利主要包括：平等就業和選擇職業的權利、取得勞動報酬的權利、休息休假的權利、獲得勞動安全衛生保護的權利、接受職業技能培訓的權利、享有社會保險和福利的權利、組織工會和參加企業民主管理的權利、提起勞動爭議處理的權利以及法律規定的其他勞動權利等?！雹谠谶@里，我們主要探討勞動權利中的平等勞動權和合理報酬權、休息休假權利和基本的社會保障權。

平等勞動權和合理報酬權沒有得到保障。我國許多城鎮的管理機構在勞動就業方面或明或暗地實行不同的就業政策，對一些較好的崗位首先由本城鎮人員就業，農民工大多數只能從事那些本城鎮人員不愿承擔的臟、亂、差、累工作。即使已經就業的農民工，與正式職工相比，也存在同工不同酬的現象。另外，由于我國沒有最低工資的限制，而且實施的是月工資制，導致實踐中隨意延長農民工的勞動時間和拖欠甚至拒付工資的現象時有發生。

休息休假權利得不到保障。我國勞動立法對勞動者的休息休假時間作出了明確的規定，并對每天、每周勞動時間延長的小時數作出了相應限制。但是，許多用人單位對農民工卻隨意延長勞動時間，占用農民工的休息休假時間，嚴重損害了農民工的身心健康?！皳{查，在建筑、紡織等行業中，農民工每天的工作時間大約是10～12個小時，在許多工廠，農民工每月工作在26天以上。即使元旦、春節、五一國際勞動節等國家法定節假也是如此?！雹?/p>

基本的社會保障權益難以落實。農民工參保率低是多年來一直存在的問題。據我國人力資源和社會保障部近十多年的數據統計，全國的農民工群體只有1/10的人數參加養老與醫療保險，也就是說，農民工作為勞動者的基本權利如“五險一金”并沒有落實到位。一是因為“多數企業不愿意給農民工購買國家法定的政策性社會保險，同時由于城鄉兩種保險制度難于對接，也有一部分農民工不愿參保。二是由于許多農民工沒有參加工傷、醫療保險，發生工傷事故和生病治療享受不到相應的待遇。三是農民工遇到困難不能及時得到社會救助?！雹?/p>

《安全生產法》、《職業病防治法》等規定的勞動安全權益落實不到位?！皠趧影踩Ｗo權是勞動者在勞動過程中有獲得安全衛生的勞動條件，其生命安全和身體健康得到保障的權利?！雹蒉r民工從事的大多是最臟、最累、高危險的職業，其勞動安全權益卻不能得到有效的保障，“主要表現為：一是不對農民工進行必要的安全培訓；二是不給農民工配備發放必要的防護用品；三是不按國家標準提供勞動安全衛生條件，在有毒有害崗位上大量使用農民工，導致農民工職業病發病率較高以及工傷事故頻頻發生?！雹抟坏┏霈F職業病等工傷事件，卻又往往得不到及時救助，極大地損害了農民工的身心健康。2009年發生在河南的張海超“開胸驗肺”事件就是一個典型的案例。⑦

對我國農民工權益保障法律機制的反思

針對農民工權益保障中存在的問題進行反思，可以發現其原因是多方面的。

憲政權利沒有得到保障，是造成農民工社會權益缺失的根本原因。社會權利是《憲法》賦予公民的重要且基本的權利。我國憲法賦予了公民廣泛的社會權利，主要包括社會管理權、遷徙權和公民平等權。對農民工而言，這些權利大多沒有得到有效的保障。由于我國各級政府在公民居住以及遷徙權利的選擇與行使上都進行了限制性的規定，在行政管理上實行屬地原則，一個公民只有其居住地、工作地與戶籍所在地同屬一個行政區域時，才能享有該地域的社會權益。這就意味著農民一旦離開其戶籍所在地到城鎮居住與工作，將不能享有具有地域屬性的權益。因此，“二元化”的戶籍制度“形成了對遷徙自由的制度性排斥，還直接導致了城鄉二元結構的產生。城鄉二元結構以二元戶籍制度為核心，在城市和農村形成了二元就業制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事業投入制度等一系列有差別的社會制度體系。這種戶籍制度以及其所形成的城鄉二元結構從根本上侵犯了公民的平等權”。⑧

勞動法律關系不平等，勞動權益難以保障。農民工的平等勞動權、合理報酬權、休息權和基本的社會保險權益難以落實等問題，除了受城鄉二元制戶籍制度的影響外，筆者認為最主要的原因，是農民工與用人單位在形成的勞動法律關系中的地位不平等。

在低端勞動力市場處于買方市場的情況下，農民工競爭激烈，很難靠自身力量維護其同工同酬、休息權和社會保障權等勞動權益。即使處于近幾年“民工荒”時期，農民工的勞動權益仍然沒有較大的改善。主要在于：一是農民工個人與用人單位相比，處于劣勢地位，簽訂的勞動合同或者形成的事實上的勞動合同難以達到公平與合理的程度；二是沒有強有力的維權組織，無法用集體合同等形式與用人單位協商、訂約，維護單位職工的整體利益；三是沒有《最低工資保障法》，而且我國實行月工資制而不是周工資制或小時工資制，這在一定程度上為用人單位隨意延長勞動時間提供了便利條件。

在現實社會中，“大多數用人單位不按勞動法的規定要求與農民工建立勞動關系，要么不簽合同，要么采取口頭約定或者簽訂“生死合同”等形式來規避法律責任，減輕自己的義務。由于沒有勞動合同，農民工缺乏集體談判能力，缺乏法律常識和維權意識，加上法律法規不健全，維權程序復雜、維權成本高等，農民工一旦勞動權利遭受侵害，有的放棄維權，有的拿不出維權依據，還有不少農民工則為了保全工作機會而忍氣吞聲，從而導致農民工的勞動權益更加得不到保障?！雹?/p>

安全生產不夠重視，勞動安全權益難以保障。首先是用人單位不夠重視，安全設施和安全措施不完備，從而導致生產過程不安全因素增加，甚至重大責任事故時有發生。比如我國的煤炭開采業，重大責任事故發生率遠遠高于國外同行業的發生率。其次是農民工安全意識不強，即使在“高危崗位”，違規操作造成的重大責任事故仍時有發生。最主要的是勞動監察部門監管不力，沒有真正履行《勞動法》、《安全生產法》、《職業病防治法》等法律法規賦予的監管職責，對所發現的侵害農民工權益的事件沒有及時予以處理和處罰。

健全我國農民工權益保障相關法律機制的建議

針對以上原因，筆者認為，健全我國農民工權益保障相關的法律機制，主要應從以下方面著手：

明確《憲法》規定的權利，保障農民工的社會權益。正如上文所言，農民工權益保障是多種法律相互作用的結果。要有效保障農民工權益，就要在《憲法》中明確農民工的社會權益，特別是農民工作為公民應當具有的平等權和自由遷徙權，改革或廢除二元的戶籍制度，使公民享有的基本權利不再以戶籍或者身份作為劃分的標準?！稇椃ā纷鳛橐粋€國家的根本大法，具有最高的法律效力，是其他法律法規的立法依據。只有在《憲法》中明確規定公民的平等權與遷徙權，才能使法律、法規、行政規章等不同層次的規范性文件加以修訂和完善。因此，要加強和完善立法，就要在《憲法》中明確公民的平等權和自由遷徙權，構建以《憲法》為中心的、能夠保障和落實所有公民、特別是農民工的社會權益的法律體系，在社會公正和自由的立法理念指導下，以《勞動法》、《社會保險法》和國務院勞動保障方面的行政法規為依據，修改、完善和落實與農民工基本權利相關的法律法規，并輔以政府規章等其他法律規范，從而形成層次分明、內容完整的農民工權益保障法律體系。

調整勞動法律關系，保障農民工的勞動權益。要調整勞動法律關系，解決平等就業中存在的問題，單單靠農民工個人的力量是不可能達到目的的。為此，應當從以下幾個方面對勞動法律關系進行調整：一是要完善《勞動法》，強制用人單位履行與員工簽訂書面勞動合同的義務，明確合同雙方的權利義務，盡可能使農民工與用人單位在平等、協商的基礎上達成勞動合同，并賦予農民工作為一般城鎮勞動者應享有的各種基本勞動權利，使其成為真正意義上的“勞動者權益保護法”；二是將工會等維權組織代表單位員工與用人單位簽訂集體合同的權利落在實處，用集體合同等形式與用人單位協商、訂約，維護單位職工的整體利益；對個人與用人單位簽訂的勞動合同或形成的事實勞動關系，勞動者特別是農民工對勞動關系中的環境、報酬等內容不服的，可以請求工會、婦聯或者勞動行政執法部門予以調解或者變更；三是完善與農民工勞動權益相關的法律體系，要建立健全與《勞動法》配套的勞動保障法規和規章。

加強安全生產的監管，保障農民工的勞動安全權益。安全生產不僅僅是職工和用人單位的職責，更是勞動監管部門的主要職責。對農民工從事的臟、亂、差崗位，用人單位應當明確告知并取得從業者的書面同意，沒有從業者的書面同意視為沒有被告知。勞動監管部門對于用人單位“高危崗位”的監管，一是對用人單位的“高危崗位”實施申報登記制度，高危崗位設施不達標的不準開工生產；二是建立完整的“高危崗位”崗前培訓制度，對任何“高危崗位”就業在崗的人員特別是農民工要進行登記備案制度，為避免類似2009年河南張海超“開胸驗肺”事件的發生，對職業病患者實行開放式診治，取消職業病醫院的壟斷診治權和確診需要用人單位出具患者健康檔案的不合理規定；三是加強勞動行政執法和司法救助行為，切實做到依法保障農民工勞動權利。首先，要加大勞動行政執法的程序和力度。建立以勞動保障部門監察執法為主，工會、婦聯等有關組織配合，社會各界監督的勞動行政執法體系，并逐步延伸至街道、社區，各方聯手共同規范企業用工行為。對惡意侵犯農民工勞動權益和安全權益的違法事件，要嚴格執法，在法律規定的范圍內加大處罰的力度。其次要加大對農民工這一弱勢群體提供法律援助等司法救濟的力度。按照2006年3月27日國務院頒布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》的精神去實施，即“做好對農民工的法律服務和法律援助工作。要把農民工列為法律援助的重點對象。對農民工申請法律援助，要簡化程序，快速辦理。對申請支付勞動報酬和工傷賠償法律援助的，不再審查其經濟困難條件。有關行政機關和行業協會應引導法律服務機構和從業人員積極參與涉及農民工的訴訟活動、非訴訟協調及調解活動。鼓勵和支持律師和相關法律從業人員接受農民工委托，并對經濟確有困難而又達不到法律援助條件的農民工適當減少或免除律師費。政府要根據實際情況安排一定的法律援助資金，為農民工獲得法律援助提供必要的經費支持?！?/p>

（作者為許昌學院法政學院副教授）

注釋：

①敬菊華，文銘：“我國農民權益保障法律體系的價值取向”，《人民論壇》，2012年總第353期，第70頁。

②⑨唐政秋：“和諧社會背景下農民工勞動權利保障思考”，《湖南行政學院學報》，2007年第4期，第47～49頁。

③④楊秋芬：“農民工權益保障法律問題研究”，《現代商貿工業》，2012年第2期，第235頁。

⑤⑧胡超宏：“遷徙自由、平等權與社會保障”，《理論月刊》，2009年第1期，第143頁。

⑥唐政秋：“和諧社會背景下農民工勞動權利保障思考”，《湖南行政學院學報》，2007年第4期，第49頁。

⑦畢詩成：“‘開胸驗肺需要怎樣的‘督導”，人民網，2009年07月28日。