破解西部地區“農村空心化”問題的路徑研究：基于農村社會管理創新視角

□ 周學馨

作者：中共重慶市委黨校經濟社會發展研究所所長，博士，教授

2008年，黨的十七屆三中全會關于《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，到2020年，農村改革發展的基本目標任務是：“農村社會管理體系進一步完善”，在加快發展農村公共事業，促進農村社會全面進步方面，提出“強化農村社會管理”。在推進“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局形成過程中，農村社會管理狀況如何，面臨哪些問題，需要如何改進，促進農村事業健康快速發展，這些都成為值得研究的議題。尤其是伴隨我國市場化、工業化和城市化的快速發展，隨著大量勞動力的外出，西部地區“農村空心化”現象日漸突出，對農業生產、農村公共服務、村民自治以及鄉村社會秩序都產生了消極影響，導致農村社會整體性衰落與凋敝。如何從加強和完善社會管理的角度分析西部地區“農村空心化”存在的主要問題并提出對策路徑，具有非常重要的理論和實踐價值。

一、“農村空心化”概念的文獻綜述

與“農村空心化”相類似的概念，如“空心化聚落”、“空殼村”、“空心村”、“人才空心化”、“金融空心化”以及“教育空心化”等，都在一定意義上對“農村空心化”進行了不同角度的演繹。就其概念而言，目前學界主要從以下兩個方面來進行研究：

一是從地理學的角度來研究農村空心化問題。程連生、馮文勇等學者認為“農村空心化聚落”是指居住在平原地區集村的住戶，在空間欲望驅使下逐漸向周邊新擴帶遷居，導致原聚落成新度下降、非居住房屋增加、廢墟面積擴大、人口密度銳減，并與新擴帶形成強烈反差的一種聚落形態。由原來成新度相對均質的聚落，發展為新舊二元結構的空心化聚落的過程[1]。這一概念高度完整并準確概括了農村空心化的演化特征。薛力學者認為“空心村”是在我國特有的城市化過程中發生的，它是一個復雜的社會經濟過程在村莊的物質形態中的表現，是村莊外圍粗放發展而內部衰敗的空間形態的分異現象[2]。這在一定程度上補充闡明了農村空心化與城市化發展的內在關系。劉彥隨、劉玉和翟榮新等學者通過對山東禹城市的實地調研，認為“農村空心化”是指城鄉轉型發展進程中農村人口非農化引起 “人走屋空”，以及宅基地普遍“建新不拆舊”，新建住宅向外圍擴展，導致村莊用地規模擴大、原宅基地閑置廢棄加劇的一種不良演化過程。這一概念強調了農村空心化是鄉村地域系統演化的一種動態過程和特殊形態，其結果產生了空心村[3]。

二是從經濟學的角度來研究農村空心化問題。經濟學的視角主要是側重于人口遷移、勞動力資源轉移所帶來的“人口空心化”或“人才空心化”。比較典型的研究視角有以下幾種：周祝平學者認為農村“人口空心化”是指農村青壯年勞動力大量流入城市，導致農村人口下降和農村青壯年人口比例下降，農村剩下的人口大多數是老人、婦女和兒童的一種現象[4]。這從宏觀上表明中國正由傳統的鄉村社會向現代社會邁進。劉鴻淵學者認為農村“空心化”更多的是指因農村優質人力資源的外流而引起的經濟社會建設的人才資源缺乏現象[5]。林孟清學者認為，所謂“農村空心化”，就是農村人才大量流失，不僅使農業，而且還使整個農村地區的工副業、文教科研和衛生部門的人才出現嚴重空缺的現象[6]。這主要強調了勞動力和人才的缺乏是制約社會主義新農村建設的主要因素。谷云鳳、郭秀偉等學者認為，當前在不少農村地區，由于城鎮化的快速推進和農村強壯年勞動力的大量外流，已經出現了經濟意義上的 “空心村”和地理意義上的“空心村”相互交織的“空心化”現象[7]。這又強調說明了一種新的“空心化”現象的出現。

總體來說，不管是從地理學的視角，還是從經濟學的視角研究“農村空心化”，都反應出“農村空心化”不僅是農村居住空間與聚落的變化過程，也不僅是單純的農村人口外流問題，它反映了我國現代化進程中農村衰落與凋敝的總體態勢和基本格局，本質上是農村地域經濟社會功能的整體退化[8]。但從目前研究現狀來看，從社會管理以及社會治理的視角來研究“農村空心化”問題，尤其是針對西部地區進行研究，其研究理論和方法還相對比較欠缺，研究的成果也相對較少。

二、西部地區“農村空心化”背景下社會管理的“四個”特征

農村社會管理即在社會主義市場經濟條件下，在建設社會主義和諧社會和社會主義新農村的過程中，政黨、政府、社會組織等為了維護農民利益，促進社會公平公正，建設生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的和諧新農村，對農村社會生活的不同領域和各個環節的管理。農村社會管理是社會管理的重要領域。西部地區農村社會管理在“農村空心化”背景下出現以下四個特征。

一是農村社會管理主體的“空心化”。農村青壯年勞動力大量外出務工成為當前我國社會經濟發展階段的重要特征之一。國務院發展研究中心調查表明，全國轉入非農產業的全部農村勞動力接近40%屬于常年在外，其中舉家外出者占5.29%[9]，西部地區表現更為突出。社會管理主體“空心化”一方面由于文化水平較高、勞動技能突出、頭腦相對靈活的農村精英流入城市謀求更好的發展機會與創業環境，使得村委會成員素質結構整體下降，對村級事務管理、村莊經濟發展以及社會穩定維護方面極為不利。另一方面，由于大批青壯年農民外出，直接導致農村公共產品建設的主體缺位。無論是修路架橋、興修水利，還是環境治理，都需要大量的勞動力，尤其是青壯年勞動力，但數量大為減少、結構日益老弱病殘化的農村人口很難承擔公共產品生產和新農村建設重任。

二是農村社會管理需求的“差異化”。由于二元經濟結構的影響，農村公共服務發展滯后，再加上大量流動人口外出，使得農村公共產品需求數量、需求結構和需求能力都產生了差異化的現象。對農村義務教育、農業技術服務體系、農村通訊與網絡設施、農村文化體育設施、子女入托、文化事業等生產促進型需求較為強烈的年輕人隨著人口的外出遷移弱化，而農村家政服務、老年護理等生活保障型等需求還處于短缺，這不僅降低了農村人口的生活質量，同時也降低了農村公共產品的使用效率。據《中國農村貧困監測報告》顯示：我國無論是中心衛生院，還是鄉醫院，病床使用率均未超過40%，平均住院日低于5天，從1990年至2005年，總診療人次減少了36%，入院人數減少了43%[10]。致使公共資源閑置浪費，相應的維護管理當然也難以跟上。

三是農村社會管理方式的“單一化”。對于基層干部而言，由于個別鄉村干部長期忙于應付日常事物性工作，對如何建立創新農村社會管理機制思路窄、辦法少。個別村干部往往在工作上靠個人威望或家族勢力來維持整個村事務的管理和運轉，“聽民聲”、“辦民事”、“解民難”落不到實處，民主管理和公共服務水平的有效機制很難形成[11]。對于基層黨組織而言，由于黨員流動的無序性、留守隊伍的老齡化、基層黨組織活動單一和受多元化價值觀影響，使得農村基層黨組織難以成為黨深入群眾、凝聚力量、團結農民的強有力紐帶。對于農村基層社會組織而言，由于中西部大部分地區仍然以分散的家庭經營模式為主要形式，集體財產幾乎為零，大部分農民對發展農民組織的作用認識不足，政府不規范的行為沒有為組織化營造良好的外部環境，直接造成農民組織程度弱化，基層社會組織難以發揮協同合作的社會管理作用。

四是農村社會管理政策的“碎片化”。與農民生活密切相關的就業政策、社保政策、教育政策、醫療政策、住房政策等民生政策，由于歸屬于不同的政府職能部門，“部門利益”的存在以及行政資源整合的力度不大，導致不同歸口的政策之間存在“碎片化”現象。比如在惠民政策中，由于支農項目資金的管理和分配涉及多個部門，不同部門各自為政，造成一個項目在不同部門多頭申報補助補貼的現象。農村政策“碎片化”問題，直接帶來農村社會管理中政策結構松散、政策間銜接度不高、個別政策效益相互消釋、政策間缺乏有機聯動、弱化政策整體功效等現實問題，加大了農村社會管理的難度。

三、社會管理視角下的“農村空心化”治理路徑

（一）補充各類主體力量，使新農民、新村干、新村官成為農村社會管理創新的主力軍

農民是農村社會管理的主體。當前，農村社會結構發生深刻變化，既有純農戶、亦工亦農的兼業戶，也有常年外出務工經商的打工者、自主創業的企業家，農村社會管理主體開始多元化，特別是開展新農村建設以來，有文化、懂技術、會經營的新型農民也積極參與農村社會管理，成為農村社會穩定的主要力量。因此，為了避免出現“農村空心化”現象，填補農村社會管理的“真空”問題，必須從新村官、新村干入手，不斷拓寬選人視野，改善農村干部隊伍結構，真正把政治素質高、群眾威信高、解決處理復雜問題、善于處理農村社會事務和帶領群眾致富的能力強的優秀人才選拔到村級領導班子和農村基層黨組織中。

（二）推進改革力度，使公共產品供給模式創新成為農村社會管理創新的突破口

深化改革是提升農村社會管理水平，實現農村可持續發展的必然選擇。一方面要強化政府在農村公共服務中的重要作用，了解農民需求變化，加大投入力度，努力實現農村義務教育、醫療等基本公共服務的基本均等化，提高農村公共服務水平。另一方面，優化農村公共產品供給主體結構，引導和鼓勵民間資本參與農村公共產品生產與供給；創新農村公共產品供給方式，適應農村人口流動化、人口老齡化和家庭空巢化的需求；創新公共產品管理機制，推進農村社會管理創新。如放活農村基礎設施建設的經營權，通過承包、租賃等方式讓私人或者企業參與經營和管理；通過拍賣將一部分中小型基礎設施轉讓給自然人或者法人，通過作價入股吸引民間資本投入農村公共設施建設；通過重組與合作盤活農村小型基礎設施；建立市場化的管護主體。由使用者組成合作協會，如用水者協會，對某類設施進行科學化、市場化管護[12]。

（三）強化基層黨組織功能，使基層黨組織成為農村社會管理創新的領導核心

加強農村社會管理創新，需要多種類型的組織來承載，這些組織既包括經濟組織和政治組織，也涵蓋了政府組織和非政府的民間社會團體。在充分發育各類社會組織的背景下，要更加凸顯基層黨組織在農村社會管理中的領導核心作用。一是妥善處理好村級黨組織與村民自治組織之間的關系。規范村級重大事務決策程序，健全村民代表大會制度，建立以黨組織為核心、村民代表大會為決策機構、村民委員會為執行機構、廣大群眾為主體的農村民主政治體系，切實妥善地解決西部地區村級黨組織和村民委員會職責交叉問題，以提高農村基層黨組織的組織力和凝聚力。二是科學設計基層黨組織的工作重點。在“農村空心化”的背景下，基層黨組織應把工作重點放在培訓現代農業技術、培育新型農民、帶領群眾致富、關愛特殊群體、維護農村社會穩定等方面。

（四）健全農村社會政策體系，使民生政策優化成為農村社會管理創新的標志

堅持“當期可承受、未來可持續”發展原則，強化全面統籌和系統規劃理念，充分考慮農村經濟社會基本情況、財政承受力度和政府公共服務能力現狀，通盤考慮、整體謀劃、細致設計、階段推進，不斷健全農村社會政策體系。在政策制定中，要避免因人口流動而導致的政策設計不詳細、政策落實成本高、政策缺乏激勵監督等負面現象。在政策執行中，一方面要完善組織設置制度，強化組織保障，同時，完善考核評價制度和審查監督制度，強化責任意識和導向功能，以強有力的制度保障確保政策的落地生根。

基金課題：《中西部地區農村社會管理研究》，中國行政體制改革研究會&國家行政學院資助項目，2012年；重慶市委黨校2012年校級重點課題 《重慶市基層社會管理創新研究》的階段成果。

[1]程連生，馮文勇，蔣立宏.太原盆地東南部農村聚落空心化機理分析[J]，地理學報，2001，（4）:437-446.

[2]薛力.城市化背景下的“空心村”現象及其對策探討-以江蘇省為例[J].城市規劃，2001，25（6）:8-13.

[3]劉彥隨，劉玉，翟榮新.中國農村空心化的地理學研究與整治實踐[J].地理學報，2009，64（10）:1196.

[4]周祝平.中國農村人口空心化及其挑戰[J].人口研究，2008，32（2）:45-52.

[5]劉鴻淵.貧困地區農村“空心化”背景下的基層黨組織建設研究[J].求實，2011，（3）:28-30.

[6]林孟清.推動鄉村建設運動：治理農村空心化的正確選擇[J].中國特色社會主義研究，2010，（5）:83-87.

[7]谷云鳳，郭秀偉.新農村建設要謹防“空心化”傾向[J].論苑，2007，（9）:39.

[8]劉彥隨，劉玉.中國農村空心化問題研究的進展與展望[J]，地理研究，2010,29(1):35-42.

[9]國務院發展研究中心課題組.中國新農村建設推進情況總報告——對17個省(市、區)2749個村莊的調查[J]，農業經濟導刊，2007，（11）.

[10]國家統計局農村社會經濟調查司.中國農村貧困監測報告[M]，北京：中國統計出版社，2008.

[11]王飚，陳洪義，王楠，呂后中.農村創新社會管理急需解決的問題，調研世界，2011，（11）：33.

[12]劉成玉，馬爽.“空心化”、老齡化背景下我國農村公共產品供給模式改革與創新探討，農村經濟，2012，（4）：11.