依托非營利組織重構大學生就業治理機制探析

□鄭娟 鄔亮

鄔 亮，民航江西空管分局

一、中國大學畢業生就業形勢與關鍵癥結

中國大學畢業生就業難一直是社會熱點且是治理難題，當前大學生就業形勢具體表現在：一是大學畢業生人數逐年遞增，但就業崗位供給數量并未同比增長，當年未及時就業人數呈上升趨勢，逐年累積，整體形勢日益嚴峻。根據教育部相關統計數據，1999年我國高校首次實行擴招，自2003年至2012年的大學畢業生總數依次為212、280、338、413、495、559、611、630、660、680萬人，而2003至2010年就業率則分別為70.1%、73%、72.6%、70%、71%、68%、68%和72.2%,當年未及時就業人數從2003年的63萬上升到2010年的175萬。

二是就業區域分布不均衡。麥可思持續調查研究顯示我國大學畢業生就業區域主要集中在東部發達省市，而且這一趨勢一直保持在穩定狀態。2008屆本科畢業生有59%在東部和沿海發達地區工作，僅有4%在中西部不發達地區。[1]2011年東部和沿海地區對本科畢業生的人才吸引力指數為67.3%，兩倍于中西部地區的人才吸引力指數。[2]2012年調查表明2011屆本科畢業生半年后就業區域主要集中在泛長江三角洲區域（26.1%）、泛渤海灣區域（23.1%）和泛珠江三角洲區域（21.1%）。[3]

三是就業單位類型分布不均衡。麥可思公司將用人單位類型分為民營企業、國有企業、中外合資或外資企業、政府機構和科研事業單位以及非營利組織，歷年調查數據表明我國大學畢業生主要就業于民企、中小用人單位，而在非營利組織就業人數最少。2011屆畢業生中56%就業于民營企業，20%在國有企業，14%在中外合資或外資企業，8%在政府機構和科研事業單位工作，非政府或非營利組織只占到2%。

四是不同專業之間就業率差距明顯且專業對口率低。2009～2011屆主要專業門類畢業半年后就業率顯示：三屆畢業生中就業率最高門類皆為工學類90.2%、93.3%和92.5%，最低為法學類82.3%、86.7%和86.8%。就專業對口率來講，2010屆和2011屆本科畢業生的專業對口率為69%和67%，高職高專為59%和60%。本科專業門類中，專業對口率最高的是醫學（88%和89%），其次是工學（75%和73%），最低的為歷史學（47%和46%）。

基于我國大學生就業形勢嚴峻，其癥結在于就業崗位供給數量和結構無法滿足大學畢業生就業需求，供求失衡導致大學畢業生就業難。進一步深究供求失衡的緣由，首先是我國區域經濟發展不合理，東部沿海經濟發達地區就業機會較多，較易滿足大學畢業生就業期望，導致高校畢業生傾向于在東部沿海發達地區就業，中西部經濟欠發達地區由于經濟發展遲緩無法有效提供合適就業崗位滿足畢業生就業需求。其次是我國產業結構不合理，大量就業崗位來自于低端產業和勞動密集型產業，而高端技術產業和社會服務業崗位相對較少，與大學生知識結構和就業意愿不相符合，尤其是文科類畢業生更是深陷失業困境。最后是大學畢業生就業期望、就業能力與就業崗位行業格局存在落差，多數大學畢業生仍然希望在機關事業單位和國有企業就業，然而由于我國體制因素影響，這一部分用人單位就業崗位需求數量較少，另外由于非營利組織在我國發展較晚，并不被大眾熟識，大學畢業生在此領域就業人數最少，制約了一部分就業空間。

二、當前中國大學生就業治理機制及不足

大學生就業困難的嚴峻形勢，當前主要依靠政府和高校采取相應措施予以緩解。政府作為公共管理核心主體，一直把促進大學生就業作為重要職責和任務，并制定了一系列政策和措施。首先，針對就業崗位不足，要求加快轉變經濟發展方式和調整經濟結構進程，拓寬高校畢業生就業渠道。比如要求著力發展具有較強吸納就業能力的智力密集型、技術密集型產業和社會服務業等，開發更多適合高校畢業生的就業崗位。其次，國務院及各部委出臺了一系列優惠舉措，鼓勵高校畢業生到城鄉基層、中西部地區和中小企業就業改善就業結構，比如啟動了“大學生志愿服務西部計劃”、“三支一扶計劃”、“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”和“選聘高校畢業生到村任職工作計劃等項目。再次從戶籍、人事制度等方面進行配套改革，改善大學生就業環境，要求清理影響高校畢業生就業的制度性障礙和限制，提供檔案管理、人事代理、社會保險辦理和接續、職稱評定以及權益保障等方面的服務，并且主張各城市應取消高校畢業生落戶限制，允許高校畢業生在就業地辦理落戶手續（直轄市按有關規定執行）等。最后，加強就業指導、就業服務和就業援助體系建設，要求各高校將就業指導課程納入教學計劃；采取組織企業進校園、召開專場招聘會、開展網絡招聘等活動，為高校畢業生提供直接有效的就業信息服務；對于就業困難的高校畢業生，享受公益性崗位安置、社會保險補貼、公益性崗位補貼等就業援助政策等等。[4]

高校作為大學畢業生的直接培育者，為改善大學生就業困境，主要是從教育體制、學科設置、課程設置和就業指導等方面入手。首先，以社會和市場需求為導向調整專業結構，比如中國地質大學(北京)將一些就業需求較低且非優勢學科的招生規模削減50%,有的甚至停招,適度擴大就業需求旺盛、又是學校優勢學科的資源勘查、能源等專業的招生規模。其次，在課程設置和能力塑造上，注重培養學生就業能力和社會實踐能力，《大學生職業生涯規劃》、《大學生職業發展與就業指導》等課程已進入到眾多高校學生培養方案中并付諸實踐，幫助學生樹立正確的就業觀；專業課程安排上，縮減與社會脫節的課程，增添更具操作性和針對性的課程；注重實踐環節，比如武漢理工大學經濟學院從2003年起與慈溪市政府簽訂了畢業生就業實習基地協議，慈溪相關企業每年從經濟學院招聘學生進行畢業實習或暑期社會實踐。最后，將就業指導和就業服務工作納入學校工作重點,并且將學生就業率作為考核學校教學和管理績效的重要指標。

在政府調控、市場調節和高校改革的層層促進措施下，大學生就業困難的局面得到一定緩和，但是僅憑政府和高校參與的治理機制并沒有從根本上改變就業的嚴峻形勢。雖然政府部門出臺了一系列促進大學生就業的政策，然而由于政策的有效執行依賴各種因素和條件，政策執行過程會遇到重重障礙和阻滯，比如執行機構不健全和各部門不配合、執行人員不力、財政資金不到位。廣東省教育廳一項關于高校畢業生就業工作的調研報告顯示，大多數鼓勵政策都面臨執行難，比如參加“三支一扶”，到基層工作兩年的畢業生仍需要自己還助學貸款，報考公務員及考研的加分政策未體現；與就業促進政策相配套的戶籍制度、人事制度改革并未落實到位，一些在民營企業就業的大學生在當地落戶較難，一些企事業單位只進不出的“鐵飯碗”現象依舊存在等。高校盡管從學科設置和課程體系上努力迎合社會需求進行改革，然而體制改革并不是一蹴而就的事情，需要長期而又系統化的推進，并且由于既得利益格局的阻撓，以及教育和市場需求難以完全接軌等限制使得高校在促進大學生就業效果上并沒有立竿見影。顯然，僅僅依靠政府和高校兩股力量并不能完全扭轉大學生就業形勢。

三、非營利組織的就業治理效應

在社會治理體系中，除了政府和企業之外，還存在著這樣一類組織，從事企業和政府“不愿做、不常做或做不好”的事情，稱之為“非營利組織”（NPO），美國約翰-霍布金斯大學非營利組織比較研究中心提出NPO具有五個本質特征，凡具有這五個特征的組織即可被稱為NPO：組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性。我國學者陳振明將其定義為“介于政府部門和營利性部門之間，依靠會員繳納的會費、民間捐款或政府財政撥款等非營利性收入，從事前兩者無力、無法或無意作為的社會公益事業，從而實現服務社會公眾、促進社會穩定與發展的宗旨的社會公共部門?！盵5]在公共管理領域，除了政府部門之外，NPO業已承擔著更多公共責任，尤其是在政府和市場雙重失靈情形下給予了其充分存在的價值，薩拉蒙和安海爾認為：“它在國民就業和近期的就業增長中占據的份額之大遠遠超出了人們的一般認識到的分量，而且它已經成了個人和社會追求各種公共和私人目的的普遍機制?！盵6]可見，非營利組織在社會就業治理方面有著積極效應，表現在：

（一）有力創造新的就業崗位。我國大學畢業生就業難主要制約因素即崗位供應總量不足，解決這一問題的最直接方法便是積極開拓新的就業崗位，而在現有的社會體制和經濟結構中，單純依靠經濟市場的剛性增長很難達到這一要求，而處在蓬勃發展中的非營利組織卻是可尋求的空間。薩拉蒙在其為約翰·霍普金斯非營利組織比較項目研究中對36個國家非營利組織規模 （約1995～2000年）進行分析，非營利組織總支出達到了1.3萬億美元，占這些國家國內生產總值 （GDP）相加之和的5.4%，擁有4550萬相當全職從業人員的就業規模，這里包括2530萬全職雇員，2020萬相當全職志愿者，這意味著非營利組織從業人員平均是經濟活動人口的4.51%。[7]而在我國，非營利組織發展迅速，截至2008年底，根據民政部門的統計，登記注冊的非營利組織總量接近40萬個，其吸納社會各類就業人員456.9萬人，占我國近8億經濟活動人口的0.6%[8]，應屆高校畢業生在非營利組織就業的比例僅有2%，從比例上來看，我國非營利組織在提供就業崗位方面潛力巨大。

（二）合理調整就業結構。當前，我國大學畢業生就業結構較不合理，一方面大量集中就業于東部沿海經濟發達地區，另一方面大學生知識結構與就業崗位要求差距較大，專業對口率低，這主要源于我國經濟結構和產業結構發展不合理，調整經濟結構是一項長期的系統化工程，非營利組織在其中可以扮演重要角色。非營利組織活動領域主要涉及福利慈善、環境衛生、醫療保健、教育培訓、社區服務等社會公益事業，在經濟發達地區，這些公益事業在資源分配上較易得到滿足，而經濟欠發達地區往往更缺失，這就需要非營利組織積極發揮作用予以扶助，因此，在經濟欠發達的中西部地區，建立和發展非營利組織，提供就業崗位招攬大學畢業生為其服務，一定程度上能改善就業結構區域分布的不合理。非營利組織崗位類型主要分為兩類，一類為支薪的全職人員，一類為志愿者，其中全職人員往往要求其具備較強的專業技術能力或者是具有較好組織協調能力的綜合管理人才，這為就業率相對較低的文科類畢業生提供了就業空間，使其知識結構和崗位要求相匹配，另外大量的志愿者崗位也能為即將畢業的在校生提供實習機會，使其提前了解社會環境和職業特性，做好職業規劃。

（三）塑造大學生就業價值觀。我國大學生就業壓力大除客觀環境外，尚存在主觀因素，比如多數大學畢業生期望留在大城市就業，志愿進入到機關事業單位和國企工作，但畢竟容納量有限，于是形成一種自愿失業狀態。非營利組織強調組織目標的公益性，追求一種自我實現、參與奉獻和互助協作等基本愿望，突出社會倫理道德，這種價值理念有助于大學生克服功利性就業觀念，樹立良善的就業價值觀，深入到急需要高素質人才的落后地區和崗位上。非營利組織作為公共治理領域的重要主體，往往被稱為政府的“彌補者”，而且在一些發達國家和地區，非營利組織就業人員的薪酬待遇、社會地位和工作穩定性都具有一定保障。比如我國香港特別行政區社工，其社會地位和收入等于甚至高于政府公務員。在美國一個地區性的非營利療養院里，一個社團牧師的年收入達12.2萬美元，高于同一地區的很多醫生、首席執行官和代理機構負責人的收入。雖然當前我國非營利組織還沒有達到這一水準，但必然是一種發展趨勢，這些對于大學生就業期望來說具有較強吸引力。

（四）提供就業中介服務。大學生就業過程中存在著信息不對稱、就業技巧不足等因素影響其順利就業，非營利組織作為政府與市場之外的第三方主體，具有較強的社會動員和信息溝通能力，可以為大學生提供就業指導和信息服務。它們可以通過舉辦講座、報告會、發放宣傳材料的方式，幫助大學生認清就業形勢，準確定位；利用組織中一些具有專業優勢的志愿者對其進行技能培訓，并為其提供各種就業信息；甚至為大學生就業群體中的一些弱勢群體公平參與就業競爭提供支持和權益保障等。

四、依托非營利組織重構路徑

基于政府治理的有限性和非營利組織的就業治理效應，大學生就業治理機制可以依托非營利組織為中心，構建由政府、非營利組織、高校及用人單位組成的多元聯動機制，共同采取行動，應對大學生就業困境。

首先，激發非營利組織的軸心運轉功能。非營利組織憑借其靈活的運作機制、較強的社會動員能力和公眾參與性在促進大學生就業上有著獨特優勢，在這個多元聯動的治理機制中，非營利組織應當起到一種軸心作用，通過其功能的發揮，牽引著其他主體聯合發揮效應解決大學生的就業困境。但是，與西方發達國家相比，我國非營利組織尚處于一個快速發展但尚未成熟的階段，存在著公眾認同度低、運作和管理無規范、資金人才缺乏、活動能力低等問題，嚴重制約了非營利組織的作用。因此，要通過教育、宣傳和親身實踐等手段培養大學生的志愿精神和互助品質，使其認可非營利組織的公益價值以期獲得優秀人才；加強社會監督和制度建設，建立透明完善的財務制度以加強資金管理和運作，通過合理規范的人力資源管理和激勵制度，提高人才吸引力；非營利組織要從自身組織結構、管理體制和管理手段等進行變革，提高自身管理能力和活動能力，并且積極發展與政府、企業和高校的合作伙伴關系，加強互動能力。

其次，促進非營利組織與政府的相互扶持?！爸卫硎钦c社會力量通過面對面的合作方式組成的網狀管理系統”[9]，政府與非營利組織等主體是一種平等關系，通過公私部門分享權力，實現合作治理。我國非營利組織正在逐步向原先完全由政府把持的公共領域地帶滲透，而且與政府相比，其運作更加透明、靈活，應積極發揮就業促進效應與政府共同行動治理大學生就業困境。然而，由于長期的行政管制色彩，我國非營利組織獨立性很弱，往往成為政府的官辦附屬物，而一些來自民間的草根組織由于缺乏相應扶持，更是陷入生存困境。在這種局面下，政府要明確與非營利組織的關系，將其視為合作者，減少行政干預，從法制建設、資金支持和監督等層面為非營利組織的生存和發展提供良好的宏觀環境，一是健全非營利組織的相關法律法規為其存在和運作提供法律保障，特別是要改革目前實施的“歸口登記、雙重負責、分級管理”的體制，放松準入門檻，提高靈活性；二是政府從資金上要給予支持，加強稅收優惠等，并且不能以財政資助為由干涉其具體運作活動；三是政府要扮演好監督者的角色，加強對非營利組織活動尤其是財務的監督。

最后，協調非營利組織與高校及用人單位的互聯互通。非營利組織相對于政府部門而言，運作更加靈活，社會參與性更強，能夠在高校和用人單位之間架設起聯通的橋梁，使供需雙方信息交流更加便捷暢通。因此，非營利組織要加強自身的信息渠道建設，一是邀請相關行業領域人士作為志愿者在高校召開講座和座談會等活動與大學生交流，幫助其塑造正確的就業觀等；二是通過與行業協會合作溝通等方式調研和統計就業市場崗位需求信息，及時反饋給高校；三是利用自身組織優勢和網絡優勢召集用人單位舉辦校園招聘活動吸納大學生就業等。

[1]麥可思中國大學生就業研究課題組.2010年中國大學生就業報告[EB/OL].http://edu.163.com/special/00293I4H/mycosjiuye.html.

[2]麥可思中國大學生就業研究課題組.2011年中國大學生就業報告[EB/OL].http://edu.qq.com/a/20110609/000095.htm.

[3]麥可思中國大學生就業研究課題組.2012年中國大學生就業報告[EB/OL].http://www.jyb.cn/job/tbch/2012/2012jybg/.

[4]國務院關于進一步做好普通高等學校畢業生就業工作的通知[EB/OL].http://www.offcn.com/zhaokao/zcfg/2011/06/03/34746.html.

[5]陳振明.公共管理學[M].北京:中國人民大學出版社,2005.

[6][美]萊斯特·薩拉蒙、赫爾穆特·安海爾.公民社會部門[M].周紅云譯.北京:中國社會科學出版社，2003.

[7][美]薩拉蒙等.全球公民社會[M].陳一梅等譯.北京:北京大學出版社,2007.

[8]民政部規劃司.2008年我國民政事業發展統計公報[EB/OL].民政部官方網站,http://www.mca.gov.cn.

[9]D·Kettle,Sharing Power.Public Governance and Private Markets[M].Washington,D.C.:Brookings Institution,1993.