重慶市江北區社區居家養老服務研究

□ 呂鴻翔

社區居家養老服務是一種以居家養老為基礎，以社區服務中心為依托，以義務志愿服務和便民利民網點為服務資源，以上門服務和日托護理為主要形式，使在家的老年人獲得社會化的養老方式。筆者近期就江北區社區居家養老服務建設現狀進行了專題調研。調查采取座談、發放問卷的方式，共調查了5個街道7個社區。通過調查發現，江北區社區居家養老服務取得了初步成效，也發現了目前工作中存在的問題，并提出了有針對性的對策建議。

一、江北區社區居家養老服務現狀分析

江北區社區居家養老服務工作起步于2009年。幾年來，區民政局在5個社區建立了日間照料中心，設有休息室、圖書閱覽室、娛樂、康復、健身室、洗浴、衛生間等，以生活照料服務為主，為社區老人提供日托照料、護理陪伴、配餐送餐等服務。同時，照料中心還與社區衛生服務站聯合，定期對中心的老人進行健康檢查，并在中心配有各種常見應急藥品，以滿足老年人在日間照料中心的需要，通過不斷努力和進一步完善，使中心成為了集機構服務、居家養老、娛樂保健、修身養性于一體的專業化、系列化綜合性的老年人服務場所。

2011年，區計生委在大石壩街道石油社區、觀音橋街道富力海洋社區和寸灘街道蘭溪社區進行 “計劃生育居家養老社區服務”項目試點，項目依托社區日間照料中心，利用政府和社會力量，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務。服務對象為計劃生育家庭中65歲空巢老人以及低保老人、特困老人、享受計生特別扶助的老人，每人每月發放300元服務券（其中100元為家政服務類專用），全部由政府購買服務。初步構建起計劃生育居家養老社區服務工作體制和機制，同時計生委要求所有街（鎮）今年內必須完成一個社區項目試點工作，大部分街（鎮）都在積極籌劃中。

目前為止，全區社區居家養老服務通過日托服務、上門服務等多種方式，為社區老人尤其是社區空巢老人提供生活照料、日常陪護、送餐助餐、家政服務、醫療康復和精神慰藉等多元化的服務，基本構建了以家庭為核心，以社會化服務為支撐，無償、低償和有償三種服務方式并存的社區居家養老模式。

二、江北區社區居家養老服務存在的主要問題

江北區社區居家養老服務建設尚處于起步探索階段，無論是政策層面，還是實踐層面都存在一些問題。

（一）政府重視不夠，投入不足

到目前為止，區政府沒有出臺居家養老服務體系建設發展規劃，缺少政府進行組織牽頭和管理，只是區民政局和計生委兩個行業主管部門單打獨斗，服務類別和方式不統一，加之政府對這項工作重視不夠，財政投入太少，未將社區居家養老工作列入財政預算支持范圍，極大制約了居家養老服務工作的開展。

（二）政府認知不高，宣傳力度不夠

由于政府對人口日趨嚴峻的老齡化形勢認識不高，行業主管部門關注的重心依然在多建養老機構，增加床位供養能力方面。對最切合老年人情感和心理特點的居家養老這一服務方式，缺乏基本的了解和廣泛的認知。缺乏政府部門的有效引導，相關行業的宣傳力度不夠，對社會化居家養老的重要性、迫切性認識不夠，居家養老有關部門之間還缺乏有效配合、溝通協調，沒有真正形成合力。居民群眾與社區養老服務的積極性不夠，參與率不高。養老仍局限在傳統的居家養老上，對走出家門進機構養老子女有顧慮，而老年人得不到真正意義上的居家養老服務。

（三）開展居家養老服務社區和享受服務的老人數量少

全區除在大石壩、觀音橋、華新街、五里店、寸灘等少數幾個街道推進居家養老服務工作外，絕大部街（鎮）沒有實質性地開展此項工作。即便已經開展的街道，也只是選擇了部分基礎條件較好的社區實施。經調查，在全區5個日間照料中心采取分類別分層次服務方式，即根據老人的家庭收入、健康等情況確定無償、低償和有償三種服務方式。全區參加社區居家養老的老人大約在200余人，真正能夠享受政府每月300元購買服務，只有計劃生育家庭中65歲以上低?；虻捅＿吘?、特困殘疾老人，全區不到60人。

（四）專業人才缺乏，服務內容單一，不能滿足老年人多樣化的需求

目前從事社區居家養老服務的，都是社區工作者或臨聘人員，沒有經過專業培訓，不具備養老護理員的專業資質和執業資格，提供服務的項目比較單一，大多僅限于送餐、家庭保潔等家政類服務，影響了服務項目和內容的擴展以及服務質量的提高，不能滿足老年人多樣化的需求。另外，現有的日間照料中心設施規模較小，檔次不高，與老年人日益增長的物質、文化需求不相適應。

三、江北區社區居家養老服務的對策思考

江北區居家養老服務工作要持續、健康、快速發展，必須走政府主導、社會參與、市場運作的路子。

（一）政府主導，加強對居家養老服務工作的領導

區委、區政府必須從構建和諧社會的高度，充分認識居家養老服務工作的重要性，切實加強對這項工作的領導。

制定規劃，加強引導。充分發揮規劃引導的功能，結合實際，制定全區居家養老服務發展規劃，并納入經濟社會發展和社區建設總體規劃，使居家養老服務有計劃、有步驟地與其他工作穩步協調推進。

加大政府投入和政策扶持力度。一是加大政府投入力度。居家養老服務工作是為老人服務的社會公益事業，是政府的應盡之責。應將居家養老服務工作作為政府公共財政支持范圍，列入財政年度預算，按各街道、各社區服務老人數量，核撥必要的工作經費。并通過政府購買服務的方式，根據老人的年齡、經濟狀況和身體健康狀況分類購買服務。二是扶持一批居家養老服務實體。按照政府職能轉變要求，對居家養老服務的具體承接，應盡可能交給社會組織和企業去辦，通過市場化的方式運作。由于居家養老服務工作屬于無利或微利行業，對社會資本沒有直接吸引力，必須依靠政府通過稅費減免、財政補貼、提供場所、購買服務等形式，引導企業和社會組織的加入。政府應有意識培植、扶持一批居家養老服務實體，幫助其壯大實力，提高專業水準，打造服務品牌。

建立組織機構。一是區民政局成立居家養老服務工作管理辦公室，主要負責制定居家養老服務政策，確立居家養老服務的整體發展規劃和分步推進計劃，做好居家養老服務工作的經費預算、綜合協調和指導監督工作。二是各街鎮建立居家養老服務中心和社區居家養老服務站，并配備專職人員，作為居家養老服務的實施主體，接受政府委托，開展居家養老服務的具體組織、服務機構的遴選、社區老人的評估和服務質量的監督工作。三是服務機構負責做好服務人員的選派、管理、技術培訓等工作，為老年人提供多層次多樣化的服務。

（二）整合資源，形成聯動機制

整合管理資源，注重部門合作。整合民政、衛生、教育、殘聯、婦聯等部門資源，充分發揮日間照料室、殘疾人康復室、社區衛生服務室等的作用，為老年人提供便捷優質的服務。

整合社會資源，加強橫向聯合。針對老年人居家養老不同類型需求的特點，積極探索與家政、餐飲、商貿等領域的合作。

整合公共資源，提倡公眾互助。在社區組建老年、中青年、大學生志愿者隊伍，提供精神慰藉、生活照料、家庭應急等服務，為全面提高老年人生活質量提供有力支持。

（三）廣泛宣傳，營造良好的社會氛圍

在全區上下廣泛開展系統、深入、持久的有關居家養老服務工作的宣傳教育活動。使社會各界對其重要性和必要性有充分的認識并形成共識，進一步提升為老人服務的社會榮譽感和責任感，努力營造一個社會關心支持、個人積極參與的良好氛圍。

做好向居家老人的宣傳教育工作。逐步改變老年人傳統的生活觀念和消極的消費理念，增進老年人對社會的認同感和信任感，消除顧慮和偏見，鼓勵更多的老年人主動融入社區大家庭，樂于接受服務。

開好居家養老現場會，加強對青少年的尊老愛老教育。黨委、政府、涉老部門、社會、學校、家庭各方都要重視，按有關要求做好居家養老服務工作。要教育青少年從身邊做起，從家庭做起。學校、共青團組織要鼓勵、動員、組織青少年參加一些援助老人的活動；要支持并推動社會志愿者義務為老年人服務，幫助老人解決生活困難，進而在全區逐步形成尊老愛老的良好社會風氣。

（四）搭建社區居家養老服務網絡

建立區分對象、分類收取服務費制度。養老服務應該實行政府主導，但并非政府包辦。應該根據實際情況，按照老人的經濟收入、身體狀況、家庭成員的不同狀況，實行分類服務。一是無償服務，政府埋單。二是低償服務，政府和老人共同埋單。三是有償服務，老人自己埋單。

依托社區居家養老服務平臺，對不同類型的老年人群，提供多層次、多樣化的居家養老服務。

建立以社區衛生服務中心為基礎的老年醫療保健服務體系。建議由各社區醫療衛生服務中心配備老年科大夫，為社區老年人建立健康檔案，推行“家庭病床”服務。

（五）推動機制創新，保障持續發展

居家養老服務的機制創新是實現可持續發展的重要保障。要積極借鑒先進地區的先進經驗，努力推進工作機制創新。特別是在居家養老服務的市場運行機制、風險規避機制、護理保險機制和投入激勵機制等方面要加大探索力度，積極尋求突破。要探索創新居家養老服務的財政投入機制、獎勵扶持機制，努力培育和形成市場運行機制，鼓勵和引導社會中介組織、市場服務主體積極參與居家養老服務特別是生活照料護理服務。同時，要充分發揮基層老年協會自我管理、自我服務的作用，引導廣大老年群體和公民樹立居家養老服務的消費觀念，培育居家養老服務有效需求，逐步實現服務供應和需求的相互促進和平衡。