警務合作網絡：類型及關系聯結：基于A市兩個街道的實證研究

□ 郭春甫

社區警務源于上世紀70年代西方國家開始的警務改革，是在對傳統的快速反應與強力控制警務模式進行反思的基礎上形成的新型警務模式。[1]這種模式體現出警察與社區在維護社區安全與穩定、預防犯罪的新型合作關系，在社區警務諸多主體中，社區起到核心的作用，[2]從而一改警察在社區治安秩序供給方面的獨一地位，勾畫出不同主體共同參與的治理圖景。我國社區警務的建構方式主要是政府組織、警察組織、社區自治組織、企事業單位、非營利組織等社區警務網絡的行動者，在治安行動中強調資源與信息的共享、相互合作與相互依賴，建立起橫向與縱向關系相互交錯的網絡狀社區治安模式。[3]

一、理論基礎

將網絡作為理論分析框架的學術文獻在20世紀90年代以后有了突飛猛進的增長。然而，這些文獻對概念框架和關鍵術語的駕馭卻呈現出一幅混亂的圖景。到20世界90年代末期，網絡研究已經在公共管理類權威期刊中占據顯要地位。出于對政府改革與國家“中空化”現象的關注，美國學者發表了大量研究公共服務傳遞網絡的文章與書籍 （Agranoff and McGuire 1998；O'Toole 1997；Provan and Milward 1995）。與此同時，歐洲學者也在關注同樣的問題。（Kickert，Klijn，and Koppenjan 1997；Mayntz 1993；Marsh and Rhodes 1992）在公共管理學科領域中研究網絡的學者主要有：阿格拉諾夫、麥克圭爾（Agranoff，McGuire 1998；McGuire，2002）普魯凡、密爾沃德 、 凱 尼 斯 （Provan，Milward 1995；Provan，Kenis 2008）以及奧圖爾與梅耶（Meier，O'Toole 2001）等。其中，普魯凡等學者構建了一個網絡治理比較研究的分析框架，并進行了實證檢驗。[4]在這一分析框架中，普魯凡從網絡中行動者的位置出發，根據是否存在中間人，將傳統意義上的網絡治理劃分為參與型模式、主導組織型模式、網絡管理組織治理型。參與型模式表現為決策權力的分散及組織相互作用的頻繁。主導組織型模式表現為網絡內存在一個權力集中的組織，該組織承擔了網絡的所有資源配置、行為協調及整合任務。而網絡管理組織治理型表現為存在一個協調性的組織，該組織是成員自愿建立、或者是根據授權在網絡形成過程中成為網絡的一部分，其功能主要是協調網絡內組織行為，并不具有絕對控制網絡內組織的權力。[5]

本文擬借鑒普魯凡等學者的分析框架，在構建“本土化”的分析框架基礎上，以重慶市兩個街道為案例，對社區警務這一分析對象所呈現的“網絡化”現象進行描述，并分析社區警務網絡的類型及行動者的聯結關系。

二、研究方法

（一）研究方法

本研究采用多案例研究，多案例研究就像進行多個實驗，這種設計能對相同的邏輯過程進行重復，每個案例都可以驗證從其他案例得出的結論（Yin，2003；Eisenhardt，1989）。 案例的選擇有其理論依據。根據Eisenhardt（1989）、Yan和Gray（1994）等案例研究的建議，本研究在選擇案例時考慮了以下幾個因素，首先，考察案例街道的經濟條件。其次，考察街道的地理位置。最后，考察案例街道社區警務網絡建設的完善程度?；谝陨弦蛩?，本文選擇了重慶市兩個街道為典型案例。

（二）案例概況

1.F街道 F街道位于城區南部。經濟較為發達。從社區類型來看，F街道社區以城市舊街和老街區為主，居民住宅與商業、工業用地混雜，社區內的居民的生活角色與工作角色不重合，職業構成較為復雜。

2.Z街道 地處城市中心和主城西南、西北城郊結合部。經濟較為發達。從社區類型來看，Z街道是典型的城鄉結合部社區，屬于農村向城市演變的社區。

三、社區警務網絡的類型

有學者提出，目前我國存在三種社區治理類型，即合作型、行政主導型及自治型。[6]自治型的特點是社區自治組織和社會組織是社區治理的主要主體。就社區警務來看，其自身具有的強制性、自上而下性就決定了基層治安不能完全依靠自治組織，同時，各類治安政策的貫徹落實也是自上而下的。社區居委會等自治組織很難對社區治安有完全的自主決定權。同時，目前我國推行的社區警務由行政主導型模式向政府指導、警察組織和社區組織及居民密切合作，共同維護社區治安的合作型社區治安模式轉變。[7]因此，本文在借鑒普魯凡等學者的分類依據基礎上，結合我國社區的特點，確立了新的分類標準，即根據社區警務網絡中是否存在一個主導組織還是協調性組織，將社區警務分為合作型、行政主導型兩種關系模式。

（一）合作型模式

合作型模式的基本內涵就是，在社區警務網絡中，各個主體相對平等，沒有特別突出的組織占據主導地位，網絡內各主體通過彼此間的協調合作來完成治安任務。在這種模式中，存在一個協調性的執行實體，其主要作用是協調、控制治安網絡及其行為。在協調和溝通活動中，綜合治理委員會辦公室扮演了一個關鍵性角色?；鶎又伟补芾淼母黜椚蝿罩饕ㄟ^各種正式會議、個人關系網絡及非正式溝通來完成。與合作型模式相對應的中心城區社區，F街道是主要典型。

（二）行政主導型模式

在行政主導型模式中，所有社區警務網絡層面的行為和關鍵決策的協調都由一個主導性組織進行，這種治理模式具有高集中度，高度集權，組織間幾乎沒有互動，中間協調組織發揮作用非常有限，這種情況易導致權力的不對稱與信息溝通渠道的單一性。主導性組織的職責主要是，提供對基層治安網絡的管理以及推動網絡成員通過自身努力獲取網絡目標的行為。主導性組織可以自身承擔治安網絡的管理費用，接納來自于網絡成員的資源配置或者尋求和控制外部資源。在這一類型中，主導性組織主要是街道辦事處。與行政主導型模式對應的社區類型是城市結合部社區，Z街道是主要典型。

五、社區警務網絡的關系聯結

（一）合作型模式的關系聯結

作為合作型治理模式的代表，F街道治安網絡的關系聯結主要體現在：

1.社區警務各主體共同承擔治安任務，在網絡結構上呈現彌散性，具有聯系的高密度

從靜態結構上看，街道目前共有治安協勤20人，社區治安巡邏隊4支共18人，護村隊4支共52人，治安信息員28人，保安92人，低保巡邏隊4個，夜巡隊4個，治保會7個共28人，調委會8個共28人。在街道一共設立9個警務報警點。與F街道公安派出所一起架構的治安防控網絡已經延伸到轄區各個重點地段。同時，根據有關規定，要求駐區各單位建立單位內保組織。這些單位的內保組織與綜治委簽訂綜合治理責任書。按照“誰主管、誰負責”的原則，負責單位內部治安保衛工作。

在F街道，各治安主體之間聯系緊密，呈現出高密度分布。治安網絡結構由街道的聯戶聯防工作與護村巡邏隊、夜間巡邏隊、企業保安值勤、警民聯系點有機結合起來，形成合力，推動轄區治安防范“點、線、面”的主體防控體系進一步完善。各主體之間主要是通過構建治安網絡的動態運行來推動治安管理活動的開展和進行。治安網絡的動態運行主要采取由派出所民警帶隊、協勤為伍、低保巡邏隊、夜間巡邏隊進行24小時駐點和交叉巡邏的方式，構筑“打、防、管、控”一體化格局。

2.基層治安主體在平等基礎上協作，不存在高集中度的主體

這個方面主要體現在治安信息交流與溝通、對社區治安秩序維護以及動員性任務的配合與合作方面。各個主體彼此交流信息，不存在一個較為集中的信息供應點。在F街道，組建了相對完善的信息情報交流平臺，確立了每月情況通氣會議、專項任務協調會議等形式?；鶎又伟驳牟煌瑓⑴c主體在會議上相互通報自身掌握的具體治安情況，由綜治委對社區社會治安形勢進行分析、評估及預警，負責將重大事項備案并及時通報給相關單位。

在社區治安秩序維護方面，各組織協力合作、相互配合。當遇到接警情況時，在派出所民警還未到的情況下，街道負責維持秩序，人員充足的情況下由街道應急分隊進行處理，人員不夠充分的情況下，則由社會單位分擔。

3.存在一個協調性的主體承擔著各類溝通與協調任務

一般來說，在合作型模式中，承擔協調性任務的行動者主要是綜治委。綜治委的權力更多體現為溝通協調，沒有直接的處罰處理權力，因此，與行政主導型模式相比，缺少了各類硬性權力，如財權與用人權等。

綜治辦是協調機構，既是街道的內部機構，也是社會治安不同主體的聯絡者、協調者。上下級綜治委是工作指導的關系。街道層面的綜治委是核心組織，負責轄區內各類治安事項。出現突發事件、緊急事件時，不同組織同時動用其資源進行處理。在轄區內由區綜治委協調、牽頭。在派出所執行上級的任務時，綜治辦仍要有人參與。在治安具體職能和任務中，各不相同。在重點事項上，根據工作性質不同，都有一個具體的協調者。特別是在實施了派出所所長進入黨工委，成為委員的制度，在這種情況下，綜治辦進行協調變得更為容易。

（二）行政主導型模式的關系聯結

作為行政主導型模式的代表，Z街道社區警務網絡的關系聯結表現為：

1.街道辦事處是壓力型體制的最基層政府，社區居委會實際上承擔了基層治安管理的大多數任務。街道辦事處作為主導性組織，是網絡內唯一的權力核心，在信息與資源的流動方面，街道辦事處體現出高集中度特征。

街道辦事處作為城市政府的派出機構，是構建社區警務網絡的最基層政權。由于街道辦事處控制了社區的絕大部分資源，因此，街道辦事處對社區各治安主體擁有絕對控制權力，特別是承擔了大量治安任務的社區居委會。街道辦事處不僅直接給居民委員會下派治安任務，而且還確定具體的指標進行考核。雖然《城市居民委員會組織法》規定，居委會是自治組織，街道辦事處對居民委員會進行業務指導,但實際上，從居民委員會經費的來源到工作任務的確定，都受街道辦事處的領導與控制，無論從信息溝通的渠道以及指令的發布與實施，街道辦都體現出高中心度特征。如此一來，居委會在社區中需要承擔的治安任務越來越多。一方面，居委會是居民自治組織，有維護社區治安秩序的義務；另一方面，居委會也參與到社區警務網絡中。具體表現是，在社區設立綜治站，與居委會形成指導關系。同時，居委會還成為街道行政體系的外圍組織，需要承擔基層治安責任。這樣，居委會實際上成為社區治安的最終落實者和治安任務的最終承擔者。

2.資源約束條件下功能的缺失

（1）居委會責任與權力不對稱，承擔了繁重的治安任務

隨著居委會的“行政化”，街道辦事處越來越把居委會視為國家行政管理的最末梢，政策法規的落實、各項治安任務的實施、各種有關治安的評比活動，甚至于一些治安單位的活動經費都需要居委會來支付。這與居委會作為居民自治組織的性質相悖，導致居委會疲于應付各類治安任務,完成各種評比，財政壓力非常大。

（2）派出所“功能外溢”，承接了過多的非職責內的治安任務

公安派出所是街道承擔治安任務的主要責任單位，治安任務非常繁重。但是，很多情況下，基層政府還要增加派出所的工作量，要求其承擔各類非治安任務。這樣，除了要完成上級公安機關下達的各種任務，公安派出所還要完成基層政府布置的名目繁多的各項工作。派出所的工作可能有一半不屬于公安業務。在警方發出“有困難找警察”的承諾下，老百姓已習慣了事無巨細，都打110。占用警力的還包括各類歌星演唱會、足球賽、展覽會的秩序維護。對于這種社會文娛體育活動，合理的處理模式應是由專業保安公司承擔，警方只承擔外圍的維持交通等公共事務的管理。但完全市場化的保安隊伍遠未成熟，警方不得不長期擔負起這項繁重的工作。

（3）資源約束導致其他主體參與治安受到制約

從行動者在社區警務網絡中的地位和關系來看，F街道屬于合作式類型。合作式網絡類型的基本內涵是，在社區警務網絡中，各個主體相對平等，沒有特別突出的組織占據主導地位，網絡內各主體通過彼此間的協調合作來完成治安任務。在這種模式中，存在一個協調性的執行實體，其主要作用是協調、控制治安網絡及其行為。在協調和溝通活動中，綜合治理委員會辦公室扮演了一個關鍵性角色?；鶎又伟补芾淼母黜椚蝿罩饕ㄟ^各種正式會議、個人關系網絡及非正式溝通來完成。F街道則屬于行政主導式類型。在這一類型中，主導性組織主要是街道辦事處。在行政主導型模式中，所有社區警務網絡層面的行為和關鍵決策的協調都由一個主導性組織進行，這種治理模式具有高集中度，高度集權，組織間幾乎沒有互動，中間協調組織發揮作用非常有限，這種情況易導致權力的不對稱與信息溝通渠道的單一性。主導性組織的職責主要是，提供對基層治安網絡的管理以及推動網絡成員通過自身努力獲取網絡目標的行為。主導性組織可以自身承擔治安網絡的管理費用，接納來自于網絡成員的資源配置或者尋求和控制外部資源。

[1][英]羅伯特·雷納.警察與政治[M].北京：知識產權出版社，2008年6月第一版，3頁.

[2]Kratcoski,P.(1995).Community-oriented policing:COP and POP.In W.G.Bailey(ed.)the encyclopedia of police science.2nd ed.New York:pp.94-98

[3]王均平.社區治安群論[J].中國人民公安大學學報，2002年第二期，84頁.

[4]Provan,Keith G.,&Milward,H.Brinton(1995).A Preliminary Theory of Inter-organizational Network Effectiveness:A Comparative Study of Four Community Mental Health Systems.Administrative Science Quarterly.40(1),pp.1-33.

[5]Provan,Keith G.&Kenis Patrick(2008).Modes of Network Governance:Structure,Management,and Effectiveness.Journal of Public Administration Research and theory.18(2),p.234.

[6]魏娜.我國城市社區治理模式：發展演變與制度創新[J].中國人民大學學報，2003年第一期，61頁.

[7]張兆端.社區警務論[M].北京：中國人民公安大學出版社，2003年11月第一版.52頁.

[8]東方網：中國公安面臨警力不足挑戰形象不佳需扭轉局面.[EB/OL]http://testnews.eastday.com/eastday/news/node 37955/node37957/node37982/node53411/userobject1ai961382.htm.