統籌城鄉發展中農村公共服務供給問題研究——以內蒙古自治區包頭市為例

□ 李傳軍 劉 拯

作 者：李傳軍，中國人民大學公共管理學院副教授，行政學博士，碩士生導師

劉 拯，內蒙古自治區包頭市發改委碩士研究生責任編輯：張 波

包頭市作為內蒙古經濟總量最大的城市，切實加快城鄉統籌協調發展，是包頭市深入貫徹落實科學發展觀，推動經濟的增長和社會的發展，全面建設富裕民主文明和諧包頭的戰略抉擇和重要任務。以農村公共服務設施的均等化來統籌區域的發展，加快形成城鄉一體化新格局，也是實現全面建設小康社會的必然要求。

一、包頭市農村公共服務供給水平現狀

（一）包頭市農村公共服務供給基本情況

1．“五大”基礎設施條件明顯改善。通過財政投入和對口幫扶等方式，重點實施了道路、安全飲水、有線電視、沼氣池和衛生室“五大”基礎設施建設項目。重點開展“兩網（路網、信息網）、兩室（衛生室、文化室）”建設。路網：主干道硬化、通村柏油路改建擴建和村與村間連接線路建設。目前，包頭市已通柏油路的鄉（蘇木）50個，占全市62個鄉（蘇木）的80.6%，已通公路的行政村589個，占全市649個行政村的91.8%。信息網：互聯網接入和信息服務平臺建設。衛生室：進一步改善工作場所條件，配備基本診療設備，充實并培訓鄉村醫生，搭建信息化管理平臺，完善規章制度。文化室：進一步充實文化室桌椅、音響設備和圖書等，安裝電教設備，建立宣傳的主體櫥窗，完善規章制度。達到“六有”標準（即“有閱覽室、有桌椅、有圖書、有電腦、有宣傳陣地、有規章制度”），為村民提供娛樂、學習、休閑的良好場所。第一批試點村全部實現通柏油路、解決安全飲水、通有線電視，有衛生室，有條件的試點村推廣使用戶用沼氣池；第二批90%以上的試點村實現了通柏油路、解決安全飲水和有衛生室。

在加快基礎設施建設和產業發展的同時，以村莊環境美化、庭院清潔衛生、街巷干凈整潔、和諧村組創建、新型農牧民培育為重點，積極開展文明示范村評比創建活動，努力提升試點村農牧民精神文明水平。近幾年來，共投入建設資金15億元，拆除破舊土房7280間，硬化主街120公里。修建公廁、垃圾點600多個，種植各種苗木6萬余株，累計培訓新型農牧民8萬余人（次）。評選市級文明示范村160個，全市文明示范村占到試點村總數的80%。大力實施 “三清（清垃圾、清路障、清庭院）、三改（改廚、改廁、改圈）、三化（綠化、潔化、亮化）”工程，實現環境優美、庭院清潔，街巷明亮的目標。

2．新型農村牧區合作醫療的基本情況。包頭市2011年末總人口為270萬人，其中農業人口83萬人。2012年參加新型農村牧區合作醫療的人數達65.2萬人，經費支出情況（見表1）。

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通過以上支出分析，2012年包頭市、旗縣區兩級財政補助每人每年30元，農牧民100%參與新型農村牧區合作醫療，兩級財政共計支出3912萬元。

近幾年，國家、自治區也逐年加大了對包頭市新型農村牧區合作醫療的投入（見圖1）。

3．農牧民人均生活消費支出日益遞增。這充分表明包頭市農村公共服務有效供給的不斷提升，也為擴大農村牧區消費提供了廣大空間（見圖2）。

（二）包頭市農村公共服務供給水平分析

圖2 農牧民人均生活消費支出日益遞增圖

1．農村公共服務供給政務透明度不高。村務公開符合社會主義市場經濟的發展要求，因此得到了各級政府組織的高度重視與大力支持，村務公開是人民群眾評價黨風好壞的重要標準。是加強基層民主政治建設、政權建設和黨風廉政建設的基礎工作。它包括年度工作目標、基層組織結構、會議記錄等。當前，雖然包頭市絕大多數的農村都已實現村務公開，但村務公開的目的不明確，表達不確切，任務目標不徹底，有些公開內容甚至涉嫌造假。

2．農村義務教育供給不足。目前，包頭市農村生源不足導致很多村級小學撤消、合并。我們調查的10個鄉，每個鄉基本只有1到2所完全小學。生源不足有兩個原因：一是計劃生育政策的推行，二是很多孩子隨打工的父母外出求學。農村中小學還存在一個突出的問題就是師資力量匱乏，教師教學水平低。雖然有足夠的中小學校舍、課桌椅配備等硬件建設，但是老師的數量少，每個老師基本上都是“全能”，既教語文又教數學，老師的責任心有待加強。農村基礎教育的現狀，必然導致城鄉差距的進一步拉大，由此導致的社會矛盾也會更加尖銳。

3．農村醫療衛生水平不高?，F階段的醫療衛生水平與農民的實際需求相差太大。雖然我國經歷了“非典”過后，各級政府對農村公共衛生提高了重視程度，對農村醫療水平的建設也有所加大，但是調查發現，包頭市有些農村的衛生條件令人堪憂，垃圾隨處丟棄，周圍空氣質量差，長期堆積的垃圾嚴重影響了村民的生活環境。另外，村民對于鄉鎮衛生院、鎮衛生院的認可度不高，有病一般只去小的診所就醫。醫療技術條件差是農村醫療衛生存在的最大問題。

4．農村養老保險供給匱乏。政府應當制定相關的政策法規來完善農村養老保險事業的發展，針對當前農村養老保險供給匱乏的現狀，規范相應機制，使農村養老保險供給匱乏的問題得以解決。同時，政府應鼓勵在農村設立保險機構，并保證一定的數量和人員狀況，以滿足農民投保的需求。

5．存在“不平等”的差別。勞動就業和社會保障差別：一是農民工進城就業在戶籍、低保、住房等公共福利方面的體制性障礙仍然存在。二是社會保障體系建設方面存在城鄉社會保障制度發展失衡、財政投入不足等諸多問題。三是與統籌城鄉勞動就業和社會保障體系相關聯的土地、投資、產業發展等相關政策不配套。四是在城鄉居民養老、醫療和最低生活等社會保障補貼標準方面有著一定的差別。城鄉文化教育差別：一是城鄉文化資源配置不合理，存在重城市，輕農村現象。二是城鄉學?；A設施和師資力量存在明顯差距。三是城鄉教師工資待遇標準方面存在差距。四是城鄉文化教育發展經費投入方面存在差距。

二、包頭市農村公共服務供給問題成因分析

（一）城鄉二元結構

城鄉二元結構的存在是制約農村公共服務供給均衡快速發展的主要因素，也成為目前經濟社會持續穩定發展的一個重要障礙。農村公共服務設施的供給程度遠遠沒有達到城市的相關要求，造成農村的公共產品和公共服務供給水平偏低，進一步拉大了城鄉之間的差距。城鄉二元結構問題的突出存在，就會造成社會資源配置的不平等，就會造成一個嚴重分化、城鄉發展失衡的社會，社會不穩定因素就會急速增加，進一步導致城鄉發展脫節，城市自身的全面發展也會失去依托和支撐，從而使經濟社會全面持續穩定發展失去堅實的基礎。

（二）政府財力不足

政府財力不足是制約農村公共服務供給發展的直接原因。我國現行的關于農村公共服務的財政制度體系不完善、不健全，由此造成的財力不足是制約著農村公共服務供給發展的直接原因，對于某些基層政府來說，財政問題一直得不到解決，個別地方的財力甚至到了捉襟見肘的地步，財政困難影響著農村公共服務供給的進一步發展。要解決這一問題，必須加大中央以及省市政府對基層政府的財政轉移支付力度，加強基層政府的財政能力，完善基層政府的公共服務財政體制。

（三）農牧民意見表達權缺失

農牧民意見表達權缺失是制約農村公共服務供給發展的客觀原因。由于農牧民意見表達權的缺失，農牧民無法真實地反應出自己對農村公共服務供給的看法，這也就制約了農村公共服務供給發展，雖然在某些地方農牧民意見表達權得到落實，但是依然有很多地方不容樂觀，農牧民意見表達權缺失的現象相當嚴重，造成了城鄉基本公共服務的差距進一步擴大。

（四）農村公共服務供給機制存在障礙

目前農村公共服務供給機制還存在著很多的問題，農村公共服務供給與農民需求尚有一定的差距，決策者往往關注的是一些面子工程，能快速給自己帶來政績的服務，而缺乏對農民真實需求的了解。農村公共服務供給主體單一，供給效率低下。一方面，政府機構龐大臃腫、職責不明、人浮于事，財政負擔大；另一方面，由于制約手段不強，沒有競爭機制，造成供給資金嚴重短缺，資金利用效率低下。

（五）農村公共服務決策機制不科學

農村公共服務決策機制存在著多主體決策和各主體間權責劃分模糊的問題。一般情況下政府為決策者，決策的機制為自上而下，并且決策的方法單一陳舊，農民根本無法參與到決策中去，體現自己的意志，簡單的說就是所有的農村公共服務由政府說了算。農村公共服務決策機制缺乏外部監督，這也就導致了這種自上而下的機制，在農村公共服務的供給決策中，農民要做的只是遵循上級的指令。另外較為嚴重的問題是，政府在決策之后，供給產生的大部分成本都要由農民承擔，而農民本身就是弱勢群體，長此以往，自上而下的這種決策機制將會導致農村公共服務供給效率低下。

三、完善包頭市統籌城鄉發展中農村公共服務供給的對策建議

（一）建立以政府為主導的多元化供給主體協同模式

1．樹立公平公正與均衡供給的服務理念。我國改革開放以來，努力強化政府公共服務能力，著力使基本的公共服務趨于公平。這一理念體現了“以人為本”的精神，能夠很好地指導服務的決策安排，因此相關職能部門應當認真領悟這一理念。

2．堅持政府在農村公共服務供給的主導地位。我國農村公共服務供給主體的多元化發展更應該堅持以政府供給為主導，通過政府權威來保證公共服務的公平供給和長效供給。這既是對市場供給以及社會供給的修正和完善，也是實現公共利益最大化的根本所在。而非政府組織的資金籌措若僅通過個人捐贈的途徑，自身的發展則會受到制約，難以開展公益事業。因此，其資金來源主要為企業利潤、政府資助、外國支援等，這就不利于保持自身的獨立性。所以，參照當前中國的實際狀況，若缺少政府的扶持，社會主體以及市場主體這兩種類型都無法發揮應有的作用，政府為主導是必然的。

3．加強多元公共服務供給主體的整合協同。隨著社會復雜性與不確定性的增長，政府已經不再能夠壟斷公共服務的供給，公共服務供給主體多元化已經成為一個不可逆轉的趨勢。公共服務供給主體一旦呈現出開放性的態勢，也就必然會不斷地把各種各樣的社會力量拉入到公共服務供給體系中來。政府除了應當作為公共服務供給的主體，還要負責協同多元供給主體的關系。具體來說，要詳細區分不同供給主體的作用，實現責任細化。對公共服務進行詳細地區分，不但能夠使職能部門的作用最大程度的發揮，而且能夠很好地降低各種錯位現象的發生，減少不必要的風險。吸引和培育市場、社會主體，發揮各自優勢。在整個農村公共服務供給體系中，政府承擔著主導作用，不但要為社會以及市場供給主體進行培育，而且還要提供各類服務。對于非政府組織而言，應當將農村的貧困人口作為主要的服務對象，無償或以較低的收費提供優質的公共服務，從而確保盡可能多的農民可以得到全面的社會保障。

（二）加快城鄉一體化進程，確保農村公共服務有效供給

1．空間布局一體化。通過建立健全城鄉一體化發展規劃體系和監督執行機制，努力構建分工科學、布局合理、設施共享、發展聯動的一體化新型城鄉形態。以城鄉協調發展為目的，編制好發揮龍頭作用的全市城鄉一體化發展規劃，建立起定位清晰、功能互補、統一銜接的城鄉規劃框架體系。

2．產業發展一體化。加快推進傳統農業向現代農業轉變、工業向園區集中、現代服務業向農村牧區延伸，促進三次產業協調發展，夯實城鄉一體化的基礎。發展農村牧區規?；洜I，各旗縣區要依據發展定位、基礎條件和比較優勢，合理確定各鄉村規?；?、產業化和集約化生產經營的方向和重點，重點發展設施農業、都市農業、生態農業和觀光休閑農業，提高以鄉村為單位的規?；洜I水平。大力發展農村牧區現代生產服務業，促進農村現代生產服務體系的進一步完善。加快發展農村牧區現代生活服務業，加強農村牧區公共服務的基礎設施建設，提升服務影響力。積極發展農村牧區現代金融保險業，立足農村牧區經濟發展，盡快建立完善適應城鄉統籌發展需要的現代金融基礎設施和組織機構。

3．基礎設施一體化。加快城鄉基礎設施建設，建成連接城區、覆蓋鄉村、城鄉一體的基礎設施體系，實現城鄉基礎設施一體化。健全完善給排水設施和功能，提高居民生活環境質量。減少垃圾堆放，優化社區周圍環境，提高居民環境質量。實施城鎮街區亮化工程，營造明亮、舒適的居住環境。完善城鄉公路網，完成鄉村和城市的暢通。建設客運站，提升交通運輸能力。實現城鄉之間公交的暢通，暢通市區到旗縣區城關鎮的公共交通服務網絡。擴大社區的綠化面積，植樹或建設綠地，社區防護帶等方式，營造適宜人居住的生活環境，滿足居民的要求，同時加大對環境的治理力度，堅決制止破壞生態環境的惡劣行為。

4．公共服務一體化。大力發展農村牧區基礎教育、文化體育、醫療衛生等公共服務，促進城鄉公共服務一體化、均等化。強化對農村牧區義務教育的支持和服務，充分滿足適齡兒童和青少年的受教育需求。暢通大中專畢業生到農村牧區任教渠道，為城鄉教師雙向交流鋪平道路。對農民工子女優先照顧，解決農民工子女上學難的問題。提升鄉鎮綜合文化站建設水平，滿足城鄉居民精神文化需求。加強城鄉精神文化建設。爭取形成農村牧區特色文化，推動城市文明向農村牧區輻射。提高鄉鎮醫院醫療水平，按照鄉鎮衛生院建設標準進行改擴建并配備相應醫療設備，加強醫護人員隊伍建設，使常見病得到就地診治。加強村衛生室建設，解決農牧民小病就近就醫問題。建立完善的醫療衛生體系，提升城鄉醫療服務能力。

5．社會保障一體化。加強城鄉就業服務網絡、醫療和養老保障制度建設，積極探索，大膽改革，初步形成一體化、多層次、廣覆蓋的城鄉社會保障體系。建立覆蓋城鄉的就業服務體系，實現城鄉勞動力資源和用工信息共享，城鄉無差別就業。構建職業培訓服務網絡，形成以職業技術院校、就業培訓中心為骨干，各方面共同參與的就業服務網絡。加大勞動監察執法力度，維護勞動者合法權益和社會穩定。加快深化醫療保險制度改革，進一步提高城鄉醫療保障率，實現人人享有醫療保險的目標。完善工傷保障制度，實現城鄉所有單位工傷保險全覆蓋。加快推進城鄉養老保險全覆蓋，提高參保率，力爭做到應保盡保。完成城鄉養老保險制度接軌，統籌城鄉居民、農民工與城鎮職工基本養老保險制度的銜接。實現對弱勢群體的養老保險制度的覆蓋。

（三）建立完善的城鄉統籌農村公共服務供給保障機制

1．建立穩定的農村公共財政再分配機制。要在進行農村公共服務供給時能夠具有充分的資金，政府應當在財政上大力支持。各級政府的職能部門應當盡量在政策上進行優惠，在程序上進行簡化，適當地照顧農村公共服務活動的開展，加強交流合作，逐步形成工業帶動農業、城鎮帶動農村的新局面。

當前，縣、鄉政府轉移支付資金嚴重短缺，存在管轄事務繁多，財政收入水平低下的情況，這就導致了財政資源沒有得到合理的配置，最需要財政撥款的基層政府往往不能及時獲得資金，因此，在加大向農村財政轉移支付力度的同時，必須完善相關的制度法規，提高資金周轉的效率和利用率，使基層政府能夠從中受益，要加大對改善農業基礎設施建設、農民職業技術培訓等重點方面的財政轉移支付力度，不斷完善財政制度，提高資金使用效率。

要不斷創新財政資金支農方式。在進一步拓寬財政支農的范圍和渠道過程中，要加快農業生產結構的轉型升級，不斷提高農民收入水平。加大農村社會事業的投入力度，切實改變農村文化、教育、衛生和保障等方面嚴重落后的現狀。

2．建立科學的農村公共服務供給決策機制。農村公共服務供給決策機制的不合理、不完善，制約著整體服務供給結構的優化和供給質量水平的提高，造成了公共服務的總量不足以及結構失衡問題。因此，建立和完善農村公共服務供給決策機制，解決好切實存在的問題，是統籌城鄉協調發展的重要任務。在農村公共服務供給過程中，從上而下的決策機制造成資源配置效率低下。農民缺乏在公共服務供給決策中的發言權，導致農民的真實訴愿得不到滿足。因此，要更加注重農民作為農村公共服務需求主體的作用。完善鄉村民主，提高農民參與決策的意識和能力。加快農民合作組織發展，提升合作化水平。

3．建立完善的農村公共服務籌資機制。要保證農民的多樣化的需求可以得到充分的滿足，就應當建立健全合理的籌資機制，將公共財政作為主體，社會、市場等因素積極參與，以多元化的模式吸收資金。能否建立合理的籌資機制，直接決定了多中心供給機制的長久、穩定的運轉。

公共服務的實質在于政府職能部門利用財政向公民進行公共服務的供給，所以通過財政手段能夠很好地提升農村公共服務活動的力度。因此，必須要大力推進公共財政體制的構建，在公共財政體制的框架內繼續深化對我國財政體制的改革。另外，還要開拓公益性籌資渠道，充分發揮市場籌資的力量。

4．建立健全農村公共服務供給過程的監督問責機制。建立健全農村公共服務供給過程的監督問責機制，規范了領導的權力，將會有效提高領導的責任意識能力。通過規范公共服務問責制，明確主要的行政負責人，把崗位問責納入其范圍內，從而強化各級政府公共服務的責任。規范公共服務問責制必須堅持權力與責任相對應的原則和公開透明的原則。