基于扶貧開發的金寨縣生態補償機制研究

孫賢斌+郝李霞+鄧婉君

摘 要：生態補償是扶貧開發的新手段和新途徑，已經成為人們關注的熱點問題。2012年金寨縣生態補償和水庫移民直補資金分別為1.122億元、1.432億元，以上補償為扶貧開發提供資金支持、解決生態保護與區域發展之間矛盾、促進區域城鎮化和產業化均發揮重要的作用。目前生態補償存在補償主體和類型有限、標準低、資源有償制度有待完善、補償方式單一等問題。在此基礎上，從扶貧協作、制度和效益評估方面，探討金寨縣生態補償機制。

關鍵詞：生態補償；扶貧開發；機制；金寨縣

中圖分類號 X321 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）19-05-03

在國外扶貧機制上，劉易斯提出工業化和城市化途徑，舒爾茨主張以科技和教育為基礎的人力資源開發，繆爾達爾建議發展中國家扶貧的政治經濟政策途徑。具體實踐中政府采取環境服務支付項目等具體措施幫助貧困地區開發，或者建立福利制度為貧困者保障基本生活條件[1]。我國扶貧多數學者主張發展產業、資金投入、建設基礎設施、重視科技教育等，在具體扶貧實踐中經歷了由救濟式向開發式轉變，進而是生態保護基礎上合理開發[1-2]。隨著主體功能區規劃實施，加劇了區域之間利益的不平衡，使扶貧任務更加艱巨[3]。而利用生態補償手段解決環境保護與經濟發展的矛盾，故生態補償式扶貧逐漸成為一種重要的新模式[4]。目前生態補償與扶貧開發研究集中于補償對貧困農戶影響[5]、兩者之間關系[6]、補償緩解貧困效應[7]、貧困區域生態補償機制實證研究[8-9]等方面。大別山區資源豐富、生態環境脆弱，貧困人口分布集中，是我國重要的水源涵養區，生態環境保護和扶貧開發矛盾突出[10]。大別山貧困片區是國家新一輪扶貧攻堅戰主戰場之一[11]，為了實現生態保護和資源可持續利用，促進區域協調發展，以大別山貧困片區的金寨縣為例，結合資源價值探索其生態補償標準與機制，及其對扶貧開發影響，具有重要的示范與實踐意義。

1 金寨縣概況

金寨縣地處大別山北坡，鄂豫皖3省交界，總面積

3 814km2，2012年總人口68.9萬、GDP約80億元，是安徽省人口最多、面積最大的山區縣和庫區縣，是著名的革命老區、全國第二大將軍縣。全縣平均海拔500m，是國家重要水源涵養和水土保持生態功能區，生態環境優良。境內梅山、響洪甸2大水庫總蓄水量50億m3，淡水資源豐富?？h內資源豐富，素有板栗之鄉、名茶產地、絲綢大縣、藥庫之美譽，是全國生態建設和生態農業示范區縣；“紅、綠、藍”3色旅游資源豐富。鉬礦探明儲量239萬t以上，是世界第二、亞洲第一的特大型鉬礦，開發價值巨大。金寨縣是國家級首批重點貧困縣，2011年被確定為全國11個連片特困地區之一，經濟總量小，工業基礎薄弱，縣域經濟發展和扶貧開發任務艱巨。近5a來，通過水庫移民后扶政策實施，累計移民直補資金4.5億元，投入后扶項目資金2.25億元，實施后扶項目2 110個，庫區和移民安置區基礎設施建設得到較大改善。

2 生態補償和扶貧現狀

就2012年來說，金寨縣已經開展的生態補償主要有國家重點生態功能區轉移支付6 608萬元、林業專項轉移支付4 613萬元；扶貧補償資金有水庫移民直補資金9 323.76萬元、扶貧項目資金4 994.14萬元。補償資金合計為25 538.9萬元，生態補償與扶貧補償的資金比例為分別為43.94%、56.06%。

2.1 國家重點生態功能區補償 大別山水土保持重點生態功能區轉移補償資金國家規定主要用于水源地的生態建設、環境保護、民生保障與政府基本公共服務等方面支出，補償后由地方政府統籌使用。

2.2 林業專項補償 2012年金寨縣的林業專項補償主要包括5個方面：生態公益林補償2 814萬元、退耕還林補助1 023萬元、國家級自然保護區補助350萬元、森林撫育補貼200萬元、造林補貼試點補助226萬元，合計

4 613萬元。

2.3 庫區移民直接補償 金寨縣的梅山和響洪甸屬于2座大型水庫，（庫容量1 000萬m3或發電量5萬kW以上），總庫容量50億m3，建庫移民達10萬以上，現移民直接補助人口為1.54萬人，淹沒大量農田（0.67萬hm2）和經濟林與山場（0.93萬hm2）。按照國家標準每人補助600元/a。由于移民缺少土地等生產資料，基礎設施落后，生產生活貧困程度大，移民多數仍處于貧困狀態，扶貧任務艱巨。

2.4 扶貧項目補償 2012年金寨縣扶貧項目補償資金4 994.14萬元。金寨縣扶貧開發主要以專項扶貧項目的形式落實，主要包括基礎設施建設、整村推進扶貧、產業扶貧項目、雨露計劃、產業化扶貧龍頭企業貼息、資金互助社等。

3 生態補償機制存在的問題

3.1 補償主體和類型有限 目前的補償主體主要是上級政府財政轉移支付和專項基金，下游受益地區政府、企業和居民并未付出，也沒有建立跨行政區、流域的橫向支付，其他融資渠道更少。目前金寨縣生態補償面主要為功能區水源涵養和林木經濟價值，但針對水源地保護補償、漁業補償、工業限制性發展補償、礦產資源開發限制補償、碳排放等均沒有涉及。如梅、響2庫可養水面0.733萬hm2，為保護水源，限制投食性網箱和庫灣漁業發展，僅此庫區上萬名居民年損失近億元。金寨縣是重要的碳源區，按照國內比較常用的合理價格即中國造林成本的平均值272.65元/t（C），估算金寨縣碳排放應接受補償為30.893億元[12]。

3.2 補償標準過低 對水源地居民的補償，每hm2公益林只補150元，補償標準遠低于木材經濟利用價值。據林業專家估算，金寨縣各類公益林如以商品林進行經營，林權所有者的年收入可達2.73億元，然而全縣公益林年補償資金只有2 600萬元，資源價值超過10倍以上。由于經營公益林與經營商品林之間存在巨大的收益差距，林權所有者或經營者普遍認為現行補償標準太低，遠不能彌補農民的經濟損失。

3.3 資源有償使用制度有待完善 據統計，金寨每年向合肥市等地無償貢獻優質水近20億m3，用于工農業用水和居民生活用水，優質水資源價值未得到體現。水資源生態補償標準由水費價格或經濟發展水平而定，按照合肥市城市居民供水基本價格中水資源費為0.06元/t（此價格低廉，也沒有支付給相關部門），也要補償1.2億元/a。工農業用水、城市用水等也更應該給予水源地補償。對于污染企業，尚未建立環境資源稅費制度和調控體系，資源有償使用制度和生態環境補償機制尚未建立健全。

3.4 補償方式單一 生態補償形式多種多樣，包括政策、制度、實物、資金、技術等補償方式，但對于金寨縣的生態補償主要以資金為主，其它方式還未涉及，所以金寨縣應該采取聯動產業、人才技術、政策等多種補償方式，加快扶貧開發，以促進區域經濟的發展。

4 生態補償對扶貧開發的影響

王立安等認為生態補償對貧困者的經濟收入和就業機會等方面產生顯著影響[6-7]。生態補償對金寨縣扶貧開發的影響表現在以下幾個方面。

4.1 生態補償為扶貧開發提供資金支持 生態補償資金是金寨縣扶貧開發實施的必要物質條件和保障。生態補償資金可以提升居民生活水平、改善生態環?；A設施，促進社會經濟環境人口資源協調和諧發展。扶貧過程中建設道路交通等基礎設施、興辦企業發展產業經濟、勞動力技術培訓等各個方面，均需要大量資金，尤其是金寨縣庫區移民扶貧開發缺乏發展資金支持，移民后缺少土地，搬遷建房后，政府發放的補貼僅僅維持基本溫飽，甚至負債，導致生產性資金嚴重不足，故生態補償增加了扶貧資金，加大扶貧開發力度。

4.2 解決生態保護與區域發展之間矛盾 自20世紀后半葉，資源環境和社會發展問題矛盾日益激化，生態補償已被許多國家成功用于解決生態環境保護與經濟發展之間矛盾的有效手段[13]。建立和完善生態補償機制是解決區域協調發展、實現社會公平、扶貧的重要手段和戰略舉措[3]。大別山貧困地區是國家重要生態功能保護區，封山育林、退耕還林、禁止或限制開發保護水源，犧牲了地區居民發展機會，據新的國家扶貧標準，2012年底全縣貧困人口為17.48萬人，貧困發生率為30.08%，比全省高17個百分點，生態補償有利于生態保護與發展之間矛盾緩解。

4.3 促進區域城鎮化和產業化 隨著新型城鎮化概念的提出和內涵的理解，以生態補償資金、政策等途徑進行生態或扶貧移民，通過內生主導產業促進新型城鎮建設，是實現“能力扶貧”的關鍵保障[4]。探索扶貧開發和生態補償的融合機制，通過生態或庫區移民，破除城鄉二元結構對城鄉發展一體化的制約，這是實現脫貧根本途徑。選擇發展較好的、具有區域帶動能力的縣城及城鎮，作為生態移民或扶貧移民安置重點，打造特色農產品、有機茶、林產品等主導產品、生產基地，積極發展現代中藥加工業、環保產業，扶持區域生態產業，促進金寨縣貧困山區城鎮化和產業化，建立以城帶鄉、以工促農的有效途徑。

5 構建金寨縣生態補償機制

5.1 建立生態補償和扶貧開發協同機制 金寨縣是大別山生態功能區的重要組成，生態環境保護和扶貧開發是區域發展的2大主題。當前面臨明確生態補償主客體、標準、原則，構建生態補償機制，利用補償資金改善重點功能區居民生活水平，加強環?；A設施建設，解決遺留的礦山開發、工業污染治理和農業面源污染等環境問題，以及適度發展生態旅游和生態加工業，大力發展生態農業和生態林業，不斷提升縣域自身社會經濟環境人口資源的協調和可持續發展能力和水平等。這些問題較好解決均需要建立有效的協同機制。

5.2 堅持政府主導與市場導向相結合 生態補償機制建立初期，采取政府主導，市場為輔的機制；待資源有償使用制度和生態環境補償機制真正成熟起來，就可以實現市場為主，財政補償為輔的機制。地方政府探索排污權交易及碳匯市場交易，鼓勵環境保護和森林資源保護的企業、政府以及個人通過綠色碳基金“購買”碳匯和投資環境建設。

5.3 逐步完善區域生態補償制度 在區域生態補償涉及主客體、范圍、資金來源和用途、補償渠道、補償標準、補償方式和保障體系等方面，目前急需開展以下具體工作：（1）明確補償標準和范圍。金寨縣生態補償范圍是限制開區域及禁止開發區域居民等，需要對農業、林業、水利、漁業、礦產及自然保護等方面的生態補償標準科學估算。（2）目前補償主體應該由中央及省專項生態補償資金擴大到受益地方政府財政、下游受益企業及和居民。補償制度前期還是主要以上級財政補償為主，建議省財政設立生態補償專門資金庫?？刹扇∝斦a償和社會補償相結合，市場運作和受益方補償相結合的方式。（3）根據社會經濟發展水平適時調整補償標準。目前應該增加上級財政生態補償力度和提高林業公益林等補償標準。就水庫淡水資源而言，據專家估算和實際情況，目前較合理標準是農業用水每年150元/hm2、工業用水0.1元/t、生活用水0.2元/t。

5.4 加強生態補償績效評價 建立健全補償機制只有明確責任義務，實施頂層設計，逐步試點推廣，才有可能真正落到實處。建議省、縣政府盡快出臺生態補償條例，明確補償標準，明確相關補償主客體的權利義務，建立考核評估體系，加強生態補償績效評價。如流域上游要保護生態環境，不斷建立和完善境內的生態環保設施，確保為下游提供優質水，而下游受益區有義務給予生態補償，并在政策上、經濟上和技術等方面給與大力支持和幫助，促進上游區脫貧和可持續發展。

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