完善非營利組織參與居家養老服務的對策

祁峰 譚麗萍

摘要：隨著老齡化的推進，養老問題成為社會關注的焦點。引入第三方非營利組織參與養老服務，是滿足養老需求的重要方式。它有利于降低養老服務成本，整合社會福利資源，拓展資金來源，提高服務效率，滿足老人的多方面需求。但目前，我國非營利組織參與居家養老服務還存在資金不充裕、從業人員不穩定、政府和資金支持力度不夠、監管不完善等問題，需要政府和社會各界共同努力，來促進非營利組織更好地參與居家養老服務。

關鍵詞：居家養老服務；公共服務；養老需求

中圖分類號：F126

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0089-04

隨著我國“四二一”家庭的大量出現，家庭照顧功能日益弱化，而養老服務具有公共物品屬性，不易過度引入市場機制。但政府服務能力有限，不能滿足老人對養老的多樣化需求，需要引入第三方非營利組織參與養老服務。它有利于降低養老服務成本，整合社會福利資源，拓展資金來源，提高服務效率，滿足老人的多方面需求。居家養老應以家庭為核心，政府依托社區，利用非營利組織資源，為老年人提供各種養老服務。在居家養老服務中，政府擔任著政策制定、財政支撐的角色，同時對購買居家養老服務的機構進行監管，可確保社會資源公平公正地分配，保障居家老人能得到全方位的多種形式的養老服務。非營利組織在居家養老服務中的主要功能包括：滿足老人多樣化需求，彌補政府服務不足；提高服務效率，降低居家養老服務成本；整合社會福利資源，開拓居家養老新視野。

一、非營利組織參與居家養老服務存在的主要問題

目前，我國非營利組織參與居家養老服務已探索出了較為成型且符合當地特點的服務方式如，江蘇省南京市鼓樓區養老式非營利組織——心貼心服務中心，區政府以政府購買養老服務的方式，把一些養老項目交給心貼心服務中心實施，心貼心服務中心負責建立社區養老服務站，組建養老服務隊伍，培養養老服務人員，為居家老人提供上門服務。浙江省寧波市海曙區建立非營利組織——星光敬老協會總會，各街道建立分會，社區設立服務站，政府將居家養老服務的公益項目交給星光敬老協會，政府負責規劃、資金投入，星光敬老協會負責居家養老服務的管理工作，成為政府與社會聯系的紐帶，在全國率先施行政府扶持、非營利組織運作、社會參與的運行機制。但在看到非營利組織參與居家養老服務成就的同時，在我國社會結構加速轉型、基本公共服務體系還不完善的背景下，非營利組織參與居家養老服務還存在許多問題。

（一）非營利組織自身存在缺陷

1.資金不充裕。缺少資金是非營利組織發展的最大瓶頸。非營利組織資金不足，政府的財政支持又有限，使其發展具有不穩定性。政府購買養老服務是非營利組織資金的主要來源，缺少資金會導致非營利組織發展缺乏獨立性和動力，對政府資金依賴過重。從當前的情況看，我國政府對參與居家養老的資助十分有限。從捐贈方面看，我國公益捐贈的大環境還沒有形成，像從事居家養老服務小規模的、知名度不高的非營利組織很難吸引到社會捐贈。此外，缺乏合理的資金分配制度，資金運營信息不公開、不透明，財務制度不清晰，致使非營利組織展開活動時貪污現象時有發生，嚴重影響非營利組織的資金供給。

2.缺乏專業的從業人員，且人員隊伍不穩定。非營利組織參與居家養老服務缺乏可持續發展的動力機制，又沒有足夠的財力吸引社會專業人士加入，很多人無法適應服務老人這種風險大、報酬少的工作。另外還缺乏規范有效的管理，致使非營利組織人員隊伍缺乏穩定性。最重要的是，非營利組織缺乏專業護理人員，服務人員職業素質參差不齊，護理技術落后，缺乏專業的技術培訓，致使非營利組織提供居家養老服務的質量和效率都不高。

（二）缺少針對非營利組織的政策法規支持

目前，我國政府在非營利組織和養老方面相關的法律法規主要有《老年人權益保障法》、《養老服務條例》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等。這些政策、法規要么規定籠統、操作性不強，要么干脆就沒有非營利組織參與養老服務的規定。近年來，各地方政府為促進居家養老服務事業的發展，雖出臺了一些政策，但實踐中只是將政策條文下發到各地方且內容不全面，存在執行能力不足和無人監管的問題，無法為非營利組織參與居家養老提供有效的法律保障。

（三）政府對非營利組織的資金支持不夠

目前，我國民政部門對居家養老服務的投入主要通過政府購買養老服務和財政補貼的方式，非營利組織的自身資金投入非常有限，這不利于其全面展開居家養老服務。發達國家開展公共服務投入資金比重較大，其中購買養老服務資金更是一大部分，而我國政府的投入較小。非營利組織參與居家養老服務的資金還有通過社會福利彩票籌措的慈善基金和福利金，但這些資金存在規模小、缺乏穩定性等問題。同時，社會資金人賬過程不公開、不透明，導致社會投入力量減弱。投入方式的波動性和隨意性、資金短缺成為當前非營利組織參與居家養老服務發展緩慢的瓶頸，使居家養老服務的資金籌備無法得到有效保證。

（四）政府的監管體系不完善

居家養老在我國還處于逐步發展階段，有很多不完善的地方。由于機制的不完善，導致非營利組織在開展居家養老服務過程中，提供的產品和服務質量不高，沒有統一的行業規范，缺乏臨督機構，運營經費不公開，不利于非營利組織健康發展。老年群體復雜，每個人的興趣、愛好不同，身體狀況也不同，所以養老需求也不同。當前的居家養老服務沒有根據不同老人的不同需求提供差異化的服務，容易造成養老服務不足或過度。當前的養老服務監督評估機制尚未適應老年人在生活、精神和醫療三大方面的需求。

二、非營利組織參與居家養老服務出現問題的主要原因

（一）社會意識存在一定偏差

主要是存在一種錯誤認識：養老保障是公共產品，應全部由政府來承擔。但政府在提供養老保障時主要發揮主導作用，而絕不是全權包攬。正因為認識上的誤區，在居家養老服務中，非營利組織和社會參與不足，開展居家養老服務的積極性不高，難以滿足老年人的養老需求。政府在提供養老服務等公共產品方面，會以多數人的需求為標準，部分供給過度，部分又供給缺失，導致公共物品供給不均。由于公共物品具有非排他性和非營利性，供給成本太高，導致公共物品供給不足，而市場提供公共物品無法做到及時性和有效性。企業以追求利益最大化為目的，居家養老服務這種公益項目與他們的意愿背離，企業家對參與居家養老的熱情不高。這種社會意識上的偏差，造成非營利組織參與居家養老服務觀念上存在偏差，使非營利組織缺少了必要的公益精神和志愿精神，導致社會對非營利組織的認可度嚴重不足，支持力度也減弱。

（二）公共服務制度缺失

改革開放以來，公眾對公共服務日益增長的需求和公共服務供給不足的矛盾日漸突出，究其根本足沒有建立規范的公共服務體系，公共服務制度不健全。養老服務作為公共服務最基本的項目，心受到高度重視，政府應盡快建立合理的養老服務體系，健全養老服務制度。就制度安排而言，目前我國財政資金大部分用于經濟建設，公共服務建設方面的投入明顯不足。政府的“缺位”與“越位”狀況并存，在一定程度上影響了養老服務體系的完善。同時，政府沒有充分重視非營利組織在養老服務方面的作用。公共服務制度的缺失，使養老資源分配不均，城鄉資源缺乏共享，各地域問的資源分布不均勻、缺乏合理性，造成居家養老服務質量差、效率低，難以滿足老年群體的養老需求。

（三）老年福利規劃尚待完善

老年社會福利規劃是社會福利事業的重要組成部分，是發展老年社會福利事業的重要舉措，是政府對老年社會福利進行宏觀調控的重要手段，是非營利組織參與居家養老服務的基本依據之一?，F有的社會福利事業嚴重滯后于社會和經濟的發展水平，老年福利規劃實行“一刀切”模式，統一制定沒施標準、規模，無論地區條件如何、需求如何，都必須按照統一安排進行建設。這樣，一些非營利組織因沒施重復建設，導致資源浪費；另一些非營利組織因資金不夠，不能開展工作，很多非營利組織的老年工作處于等待資金的狀態，有錢就做一些工作，沒有錢就很難展開行動。這種忽視老年人需求的福利規劃標準，是造成非營利組織參與養老服務發展不均衡、福利提供不足的主要原因。

三、促進非營利組織參與居家養老服務的對策

（一）構建政府與非營利組織在居家養老中的契約伙伴關系

契約是人們的一種交易行為關系，契約雙方當事人之間可相互選擇，它能保證個人間、組織與組織間、個人與組織間按一定的規范行事一、非營利組織通過競標參與政府的居家養老服務供給，政府通過評估選擇優質的養老服務中標者，從而實現最少的投入、獲得最大的產出，保障居家養老老人的基本利益。在契約雙方的關系中，政府足主導者，主要責任是制定養老服務相關政策，規范養老服務項目的內容和標準。政府通過這種競爭性合作方式，監督并促進非營利組織為居家養老提供優質的養老服務，促進養老資源有效整合，實現居家養老服務的及時性和高效性，確保居家養老服務達到相應的水平。非營利組織主要是負責提供居家養老服務，以滿足居家老人的養老需求政府與非營利組織是平等的契約合作伙伴關系，政府和非營利組織雙方在居家養老服務方面，發揮各自優勢，彌補各自缺陷，有助于為居家老人提供更好的養老服務。

（二）加大對非營利組織參與居家養老服務的支持力度

政府支持非營利組織參與居家養老服務，足居家養老服務發展的關鍵一環。首先，要健全非營利組織參與居家養老服務的法律法規。非營利組織參與居家養老服務需要良好的法律環境，政府必須制定權威性的法規、政策，為居家養老服務保駕護航。要制定非營利組織參與居家養老的政策法規，統一非營利組織運行的標準和規范；制定統一標準的管理制度、質量考核制度；制定規范的人才管理制度，留住社會優秀人才，吸引志愿者通過建立健全各項政策法規，形成系統性的政策法規體系，為非營利組織參與居家養老服務創造良好的法制環境，促進其可持續發展。其次，為非營利組織參與居家養老服務提供物質支持。政府的資金資助及優惠政策對非營利組織參與居家養老服務至關重要，應對非營利組織給予稅收優惠政策，以減少其開支，節省成本，豐富養老資源；政府還應通過撥款進行直接投資；還可通過鼓勵動員社會捐贈，使之成為支持其運行的資金來源之一。再次，制定科學的監督非營利組織參與居家養老服務的評估機制?？茖W的監督評估機制是確保非營利組織參與居家養老服務良好運行的關鍵，是確保服務質量、提高服務效率必不可少的條件。政府應聘請專業的機構或獨立的第三方制定評估機制。如，對申請服務的居家老人的實際收入、經濟情況、家庭狀況和自理能力等進行評估和監督；對政府的優惠稅收政策落實情況進行監督和調查；對居家養老人員的職業資格證進行審查等。此外，還應對非營利組織參與居家養老服務設施的建設情況、設備購置情況及經費運轉情況等進行有效監督。

（三）提高非營利組織參與居家養老服務的能力

第一，非營利組織要制定和完善自身的各項規章制度。首先，完善內部控制制度。要制定非營利組織內部的會議制度、議事規則，制定財務管理制度，實行民主管理、民主監督，并設有相應的監督機制。其次，制定績效考核制度。包括從業人員的職業道德規范和行為準則，以從業人員品德為基礎，以服務水平為重點，制定懲罰獎勵機制，以激發從業人員為居家老人服務的熱情和動力。最后，建立老年人服務投訴機制，公布投訴熱線，為老年人維權提供暢通渠道，對從業人員服務質量進行監督反饋，保障非營利組織參與居家養老服務的健康發展。第二，提高非營利組織自身融資能力。非營利組織除接受政府資金外，還應通過其他渠道籌集資金。非營利組織應不斷宣傳自己，傳播組織的理念和自身價值，獲取社會的認可，拓寬更多的資金來源渠道，以獲得更多的社會慈善捐助。第三，努力提高居家養老服務的質量。要構建多層次的養老服務體系，不但能提供生活照料，還能提供相應的衛生醫療服務、精神慰藉，滿足老人們的多方面需求。第四，使非營利組織養老服務人員職業化。當前非營利組織養老服務人員水平參差不齊，不能滿足老人的養老服務需求。非營利組織必須建立良好的人才支持體系，要在全社會范圍內引入專業護理人員，對在職人員進行專業技術培訓，教授基本醫療知識、護理知識和心理健康知識等，培養復合型服務人員。還要實行統一的職業資格認證制，通過全國的職業資格考試后，方可獲得從事居家養老服務工作的資格。要制定考核、獎懲制度，調動非營利組織養老人員工作的積極性。

（四）提高非營利組織參與居家養老服務的社會認可度

非營利組織在養老服務領域發揮積極作用，除依靠政府創建良好的法律環境、提供資金支持外，還需要社會為非營利組織參與養老服務營造良好的運行環境。第一，培育對非營利組織參與養老服務的認同感。非營利組織提供保質保量的服務，人們才會增加對其參與居家養老服務的認同感，促使公眾支持非營利組織的工作，從而使非營利組織獲得有效的社會基礎，贏得廣闊的生存空間。人們對非營利組織的認同可通過公眾輿論來形成，特別是要重視新聞媒體的作用，通過報紙、廣播電視等途徑，宣傳非營利組織參與居家養老服務的典型事例，使人們對此有一個全面、正確的了解和認識。只有提高社會對非營利組織的認可度，非營利組織參與養老工作才能順利進行。第二，開展志愿者運動。從國外非營利組織發展的經驗看，志愿者活動是非營利組織開展活動的重要支持力量。要以多種形式招募志愿者，設定統一合理的招募標準。要加強宣傳，傳播志愿者精神，讓奉獻精神深入人心。通過網上及各媒體發布招募消息、熱線招募、網上報名等方式吸引更多的志愿者。志愿者招募和甄選工作可由政府相關部門統一進行，而非營利組織的人力資源部門負責對志愿者培訓、調配和管理。志愿者在上崗服務期間，由人力資源部門進行統一管理，并由人力資源部門分配其工作內容。在志愿者的分配上，可結合活動社區的規模進行，采取區域負責制和項目管理方式，對志愿者工作情況進行監督，并做出公正的評估，對表現優秀的志愿者進行表彰。