資源型城市基層環境行政執法問題研究

茅丹鳳，張瑾華，何珊

（遼寧工程技術大學公共管理與法學院，遼寧阜新123000）

資源型城市基層環境行政執法問題研究

茅丹鳳，張瑾華，何珊

（遼寧工程技術大學公共管理與法學院，遼寧阜新123000）

資源枯竭、環境污染早已成為資源型城市實現可持續發展的瓶頸。長時間掠奪式的開發對城市環境造成了無法挽回的傷害。資源型城市曾經是全中國的經濟命脈，為國家的建設和社會的發展立下了汗馬功勞，作出了重大貢獻。但一味不計后果地索取，終究使得資源日漸枯竭，由此也引發了一系列的環境問題。我國資源型城市的環境問題迫在眉睫，但環境治理卻頻頻陷入困境，在環境行政執法中涌現出不少的問題。

環境保護；行政執法；基層

一、我國資源型城市的現狀

資源型城市的發展歷史大多濃縮在了短短幾十年里，它們通過開發自身所擁有的豐富的資源在極短的時間內走向繁榮與昌盛，但同時又在極短的時間內走向經濟的衰竭和后退。東北三省就是一個極具代表性的例子。工業化初期，資源型城市以其豐富的自然資源為工業發展提供充足的原材料。但隨著工業化的持續推進，這些曾經的光榮老城市先后急速地進入了資源枯竭或瀕臨枯竭的境況。在2008年、2009年、2012年中，國家先后分三批確定了69個資源枯竭型城市（縣、區），對那些衰退的資源型城市給予了極大地關注。在我國的600多個城市中，資源型城市就多達118個，占全國城市總數比例的18%。隨著當地資源被無序開發和管理不善等問題，出現了礦區地面塌陷、良田變荒、廢礦渣石隨處堆放等問題，曾經的綠山變成了荒坡，生態環境遭到破壞，基礎設施嚴重損壞，嚴重影響了居民生活。

二、環境保護對資源型城市發展的影響

政府作為決策的實施者，在資源型城市的環境保護中起到了關鍵性的作用。資源型城市目前面臨著資源枯竭與環境污染的雙重困境。我國《環境保護法》明確規定，政府對環境負有保護責任。我國政府要充分發揮行政職能，把環境保護作為自己行政職能的一部分，依法保護環境，為城市轉型發展提供有力保障。

三、當前我國環境行政執法中存在的問題

1.現行體制不利于環保部門從嚴執法

如今各級政府都存在著“經濟成敗論英雄”的觀念，在經濟發展與環境之間，政府往往會一味地追求眼前的經濟發展而對日后可能會帶來的環境問題置若罔聞。這樣片面追求GDP增長的沖動，消弱了其對環境的責任意識和法律意識。據遼沈晚報消息，2013年遼寧省阜新市伊嗎圖創業園區一家化工廠發生了爆炸。在阜蒙縣安監局的爆炸事件認定書中表示，此次爆炸是該化工廠的原料中含有超標物質，引起化學反應，導致爆炸。爆炸導致四名工人燒傷，其中三人比較嚴重。而在此爆炸事件之前，園區和該工廠就因污水中含有不符合國家污水質量標準而被環保局處以罰款。不難想象，工廠污水的排放會對當地水資源產生多大的危害。對此，環保部門并沒有查封工廠，勒令其停業整頓，僅以罰款了事。無論如何，都不能置當地居民的安危于不顧，更不能否定此次事故所帶來的環境影響。就算是出于地方財政收入的考慮，也不能以環境的損失為前提和代價。

2.環境配套法律制度的缺失

只有“有法可依”，才能“執法必嚴”。由于我國經濟的飛速、持續發展，不可避免地會涌現出越來越多前所未有的環境問題，而在當前的法律中并不能找到相應的法律去處理這種問題，因此就造成了“無法可依”的尷尬局面。不可置否，法律的滯后性是其中的一個客觀因素。但我們也不能否定，我國在環境立法上仍然存在著諸多的法律漏洞，環境法律體系還是很不完善的，留有較大的空白。這也就直接導致了我國環境行政執法難的問題。此外，我國現行的許多生效的環境法律、法規、規章之間也存在著許多問題，往往讓環境行政執法者無所適從。例如，對環境違法行為的處罰方面，不同法律法規之間也存在沖突，處罰的角度不同致使處罰的標準也不同。環境法律法規之間的交叉重疊，甚至是矛盾和沖突往往會使基層的執法者一頭霧水，不知如何確定處罰的標準，執法的隨意性太大。法律法規如果沒有明確規定一個標準，這在實際工作中很容易引起矛盾，無形中也就加大了基層行政執法者的工作難度。

3.環境行政處罰力度不夠、處罰數額過低

在我國現行法律、法規中處罰力度不強，禁則多，罰款少，以致出現“守法成本高、違法成本低”的怪現象。我國現行環境法所規定的環境行政處罰形式主要有：（一）警告；（二）罰款；（三）責令停產整頓；（四）責令停產、停業、關閉；（五）暫扣、吊銷許可證或其他具有許可證性質的證件；（六）沒收違法所得、沒收非法財物；（七）行政拘留等。而其中環境保護行政主管部門能使用的行政處罰措施主要是警告、罰款為主的，致使環境行政執法缺乏執法力度。并且目前我國排污收費的征收標準偏低，甚至低于治污成本，導致違法成本過低。據中國環境報調查，上海違法成本與執法成本之比竟達1：6。一些大企業治理污染的投入卻遠遠高于行政罰款的數額數倍。因此基于經濟利益的考慮，大多數企業寧愿受行政罰款也不愿去做環境保護和污染治理。根據現行的環境法律法規，對于企業的嚴重排污行為，最高罰款數額也僅僅是10萬元。所以，加大環境行政處罰力度，提高處罰的數額勢在必行。

4.基層環境行政執法人員面臨的執法風險

在基層行政執法中，時常會發生暴力抗法而使執法人員受到人身安全和財產安全的威脅現象。造成暴力抗法現象的主要原因是：相對人對行政處罰決定的不服和不滿。一旦超過相對人的心理預期，超出相對人的承受范圍，相對人則往往情緒失控，采用暴力手段毆打報復執法人員，以此來表達自己對處罰的不滿。一旦基層執法人員在執法過程中稍有不當，使行政相對人受到財產損失或人身傷害，那么環保行政機關將面臨著承擔行政訴訟的風險。相應地，若行政機關敗訴，那么與此事相關的執法人員也當然不能置身事外，要承擔行政賠償后的追償責任的財產損失，甚至會受到相對人的打擊報復，執法人員引咎辭職的事屢見不鮮。因此，基層環境行政執法人員往往會避重就輕，甚至包庇環境違法行為。

四、提高基層環境行政執法能力的方法

1.加強政府監督職能和監管力量

要解決環境問題中的“政府失靈”問題，首先要加強對政府的監督力度，迫使政府提高行政效率。對于一個城市的環境保護而言，最有發言權的既不是當地的政府官員，也不是上級的領導部門，而是生活在當地的普通老百姓。在現有的社會政治環境條件下，有關部門可以在環境法律和政策制定的過程中向公眾召開并向全社會直播聽證會或者在各級人大中專門設立環境委員會部門的方式，來加強人民群眾對政府決策的影響力。有了人民群眾的監督，政府才能更好地在發展好經濟的同時兼顧環境保護，而不是一味地通過掠奪式開發來片面地追求經濟利益。

2.完善法律法規，提高環保執法權威

環境保護的相關法律法規應該明確政府的每一個部門、每一個基層執法者的具體職責，通過協調各相關部門的工作，以此來提高工作效率。對政府在環境行政執法中出現的不作為、亂作為現象，要嚴格依法追究相關部門的法律責任，將追責制度納入政府工作日程當中。有了清晰明確的問責制度，能夠有效地遏制地方政府充當違法企業的“保護傘”，對那些縱容、包庇、袒護違法排污企業的地方政府產生巨大的威懾力。因此，筆者認為應擴大環保部門對污染企業查封、沒收設備、扣押產品等強制型執行措施的適用范圍，加大執法的力度和強度，通過更強有力的措施來嚴厲打擊污染企業，最大限度地避免和防止重大污染事故的發生。在加大處罰力度的同時，還可以增加環境行政獎勵機制，從而既能處罰那些違法的企業，又能調動其他守法企業的積極性。

3.加強環保部門建設，努力提高自身執法能力

基層行政執法人員整體的工作素質是行政執法過程中的關鍵因素之一。因此，為了提高基層環境行政執法水平，需要不斷提升基層執法人員的思想道德素質、政策業務素質和執法操作能力。環保相關部門應提高“入行”的門檻和要求，在招收和聘用基層執法人員時，要統一標準，公平競爭，好中選優。另一方面，對于現有的執法人員，應當定期組織他們參與培訓學習，以此來不斷提升自身的專業知識和執法能力，適應不斷更新變化的環境法律法規。另外，大力開展基層環境行政執法建設，不斷壯大基層環境行政執法隊伍，要因地制宜地在不同環境執法領域內進行適當的人員數量配制和職責劃分。同時，國家及地方政府還應當加大對基層環保部門的基礎設施建設資金投入，在環境執法的設備、技術和手段等多方面加大投資，不斷改善環境執法機構的執法條件，確保其擁有先進的設備和儀器，從而提高基層環保執法隊伍的綜合素質和執法效率，保證基層環境行政執法科學、安全、高效、有序地進行。

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1673-0046（2016）11-0020-02