強化動態管理 促進均衡教育發展
——開封市優化市直中小學教職工編制配置的實踐與思考

王 暉 李雨飛 劉榮虎

（作者單位：開封市編辦）

教育是民族興旺的標記，均衡教育是教育公平之內核。促使中小學教育均衡發展的依賴要素很多，科學合理地對中小學教職工編制分配管理是其中主要要素之一。為優化市直中小學教育資源配置，河南省開封市編辦結合教育部門意見，堅持每兩年對市直中小學教職工編制動態調整一次，很好地促進了市直中小學教育健康發展。近兩年，開封市編辦會同市教育、財政、人社部門，對市直中小學教職工編制情況進行了深入調研，在對各中小學教職工編制配備情況綜合分析評估的基礎上，定期有針對性地對市直中小學教職工編制分配調整，在對中小學教職工編制實施動態管理、促進均衡教育發展上有一些探索和思考。

一、開封市直中小學基本情況

結合兩年來開封市直中小學教職工變動情況，開封市編辦與市教育、財政、人社部門堅持全面調研和重點跟進相結合，采取實地查看、聽取介紹、網上調閱、班級抽檢、數據比對等方式方法，重點對2015—2016年市直中小學的具體布局、在籍生數、實有在校生數、教職工配備、師資結構情況進行調研，兼顧了解匯總了各校辦學中遇到的困難和矛盾，以及對機構編制管理工作的意見建議等①。

截至2015年年底，開封市直共有公辦中小學校33所，實際有在校生的學校30所，核定教職工編制共4200多名。通過測算分析發現，市直中小學教職工編制在分配使用上總體有以下三個直觀表現。

第一，市直中小學核定的教職工編制總量與按規定標準測算出的教職工編制總量基本相符。按照河南省有關文件明確的中小學教職工編制核定標準②，開封市編辦分別以在籍生數、實有在校生數為基數進行了測算，同時也充分考慮了其中兩所新建學校的特殊情況（一所高中新校區2015年只有高一、高二兩個年級，2016年招錄新生1000余人；一所新建初中2015年只有七、八兩個年級，2016年招錄新生548人），結果發現通過以上方式測算出的需配備教職工編制總數均與實際核定的教職工編制總數相差不大。這說明市直各中小學學生數與實際核定的教職工編制數比例都基本符合省規定的標準，核定的市直中小學教職工編制總量能夠滿足工作需要。

第二，各學校教職工編制冗缺不均。開封市編辦以在籍生數為基數對各校應配備的教職工編制數進行測算，在將測算結果進行比對時，定義了應調編制數③和編制使用率④兩個概念。結果發現，市直30所實際有在校生的學校中：18所學校教職工應調編制數為負值，編制使用率絕對值大于0.1，占學?？倲档?0%，說明有一半以上學校教職工編制實際富余，教職工編制使用率不高；8所學校測定的應調編制數為正數，編制使用率絕對值大于0.1，占學?？倲档?6.7%，說明有稍多于1/4的學校實際配備教職工編制不足；有4所學校教職工編制使用率絕對值小于0.1，占學?？倲档?3.3%，說明只有稍多于1/10的學校實際核定教職工編制數與測算數基本相當。進一步調研發現，編制富余的學校多為學生和家長眼中的薄弱學校，編制不足的學校則多為學生和家長心中的優質重點學校。

第三，各學校教職工編制空編現象較為普遍。30所學校的教職工編制基本都有空編，空編數大于30名的學校15所，占總數的50%；空編率⑤大于0.2的學校17所，占總數的56.7%。其中，有13所學校雖有空編，但實有在編教職工數大于測算數。這說明各校在招錄新教職工時很好地落實了編制部門明確的不超編要求，為有序引進人才確保各校教職工在年齡上形成梯次分配，保證學校健康長遠發展預留了空間，但過大空間的預留則超出了各校自身意愿范圍。

從以上分析可以看出，實際核定的教職工編制總量能夠滿足需要和學校教職工編制冗缺不均及各校教職工空編現象較為普遍的表現，從多個側面反映出了當時開封市直中小學教育資源分布不均衡的現實問題。這種不均衡容易使部分教職工編制因沉積而浪費，容易使部分學校為彌補資源短缺從而強化無序擴張的內在動力，也容易使教職工編制成為部分學校維持安逸現狀的資源，其結果都會進一步加劇教育資源配置的不均衡，進而步入惡性循環的怪圈，這是各方都不愿看到的結果。因此，深入查找這些現實表現背后的原因，然后有針對性地解決問題成為接下來工作的重點。

二、對市直中小學教職工編制現實表現的原因分析

維持一個地區中小學教育均衡發展需當地政府各機關部門、學校自身、家長和學生等各方共同發力、形成合力，此外它也與當地經濟基礎、人文素養、地域特色、科技水平等因素密切相關。因此，查找打破這種均衡的原因肯定不能用單一的標準和框架來審視，而是應該用系統的眼光多維度多視角地進行查找分析。

從在編教職工總量看，為保持教職工隊伍在年齡上的梯次分布，政府每年新招錄在編教職工總量是按計劃控制的，不可能一次把所有空編補滿；從城市發展規劃看，隨著鄭汴一體化步伐加快，近年開封市整體重心向西發展建設策略明顯，人群隨之西遷，使西部與東部學校生源有些失衡；從外部影響看，隨著民眾生活水平的提高，家長對孩子的教育呈多樣化需求，在政策允許下，一部分有實力的民辦學校，如求實、立洋等學校也進入家長為孩子擇校的范疇，這成為部分公辦學校生源流失的一個原因。

從編制部門的角度看，對市直中小學教職工編制調整方向的單一化是產生不均衡表現的一個直接原因。近年來，開封市編辦始終堅持在機構編制總量控制的大形勢下，將有限的機構編制資源向保障教育、衛生等公益崗位傾斜，根據市政府對發展全市教育事業的要求，每兩年結合市教育部門提供的情況，有重點地對市直中小學進行調研，對機構編制進行局部適量調整，總體上對中小學機構編制提供增量的多，提供減量的少，特別是及時在市西區新設立了幾所中小學，及時調整補充了新建學校、擴建學校和部分優質學校的教職工編制，滿足了當前城市人口增長對中小學教育發展的需求。但增量多、減量少這種較為單一的調整方式，一定程度上還是容易導致各校間教職工編制的冗缺不均。

那天公司完成了一個大項目，白陽提議去吃飯慶祝。飯桌上何冰快樂得不得了，對白陽說：“我們倆的合作簡直就是雙劍合璧，天下無敵?！?/p>

從教育部門的角度看，對優質學校在政策上的重點關注是產生不均衡現象的一個重要外因。為形成各校比、學、趕、幫、超的競爭局面，也為了打造一批過硬的學校品牌，帶動提升全市教育事業影響力，教育、人社等部門對一些底蘊較厚、影響較大、升學率高、有自身特色的學校青睞有加，在分配新招錄教師數額、教育經費劃撥、教學設備更新等事務上都給予格外關注，一些學校因此內外借力，在基礎建設、學校生源、師資力量、教學質量上實現了良性互促，對外影響力迅速擴大，有的已成長為全市中小學教育的名片。而一些教育基礎較弱、地理位置偏僻的學校關注度較低，發展建設速度相對遲緩。

從學校本身的角度看，學校發展建設水平的差異性是產生不均衡的一個客觀原因?！笆澜缟蠜]有完全相同的兩片樹葉”，每所學校的發展軌跡都不盡相同。有的學校起步早、影響大、升學率高；有的學校領導班子視野開闊，學校發展定位清晰，教育管理嚴格；有的學校立足實際，注重特色教育發展，生源穩定。這些都是符合辯證法的客觀事實。再加上人們生活水平提高后對下一代教育更加重視，家長都想把孩子送往教育基礎設施好、師資力量強的學校就讀，導致優質學校優中更優，生源富余，而薄弱學校越來越難有起色，不均衡的現象因而出現。

從教職工內部的角度看，一些學校教職工隊伍專業分布與教學內容不配套是產生不均衡的一個重要內因。受教育改革、職業教育專業更新、學校合并等因素影響，高中教師和教授外語、理科、音體美等專業的教師及與社會發展聯系緊密專業的職業學校教師不足，一些教授語文、政治、生物等學科的教師和滯后于社會發展的職業教育專業教師相對過剩。這些教師很多受早期教學經歷、學歷層次、專業技術的制約，知識更新步伐較慢，無法盡快有效轉崗，加上教職工隊伍“出口”不暢，導致部分不勝任教學崗位的人員滯留學校，降低了編制的使用效率，也從不同層面促成了各校教育資源配置不均和各校教職工空編較為普遍等現象的出現。

三、對優化市直中小學教職工編制分配的初步實踐與思考

上述對調研情況、現實表現和背后原因的分析過程，其實也是梳理解決思路和方法的過程。根據梳理結果，圍繞促進市直中小學教育均衡發展目標，開封市編辦確立了“控制總量、劃分類別、綜合考量、分步推進”的機構編制調整原則和思路，提出了具體優化市直中小學教職工編制分配調整的意見。

首先，控制總量。這是中央編辦和省編辦對市縣事業機構編制管理工作提出的一個具體要求，也是開封市編辦根據調研測算結果確定的對市直中小學教職工編制調整所遵循的基本前提。在目前核定的市直中小學教職工編制總量能夠滿足當前學生總量教學需要的情況下，若非有特殊情況，開封市對市直中小學教職工編制的調整將不突破已核定教職工編制總量。

其次，劃分類別?？傮w上，開封市編辦依據各中小學教職工編制使用率高低，以0.1為界，將市直30所中小學校劃分成三類：編制使用率絕對值小于或等于0.1的為平衡類，暫不調整，這類學校4所；絕對值大于0.1且其本身為負數的為調出類，這類學校18所，調出編制數根據各校教職工空編量的90%確定；絕對值大于0.1且其本身為正數的為調入類，這類學校8所，調入編制數由實際核定編制數與根據在籍生數測算出的應核定編制數的差距確定。

再次，綜合考量。在最終確定學校的分類、調出調入編制的多少時，總體上依據調研測算結果統一標準。同時，考慮到各校的發展前景、教學規模、教育特色、地理位置等因素，也顧及了各校教職工的實際情況。如集英中學編制使用率為-0.49，應劃入調出類，但由于該校是新建學校，測算時學生未招滿，最后被列入平衡類；十三中編制使用率為-0.15，應劃入調出類，但由于學校位于市中心地帶，近年教學質量、基建規模、生源數量穩步上升，最后被列入平衡類。另外，特殊教育學校在教學內容和測算比例上與一般學校差別較大，田家炳中學和旅游學校實有在編教職工數小于按在籍生測算數，三十一中地處南郊周圍無其他替代學校，八中和回民中學分別在女子教育和民族特色文體教育上有特色，這些都被列入考慮范疇。

最后，分步推進。教職工編制的調整直觀看是各校編制數字的變化，背后鏈接的卻是每個具體人員和每筆財政撥款。經比對發現，13所在編教職工數大于測算數的學校中，有11所學校被劃入調出類，涉及人員編制220名。若一步到位，很可能傷害到這些人的切身利益，容易導致不穩定因素發生，另外還有部分教職工專業已淘汰但難以轉崗等因素也需綜合考慮。選擇分步推進的方式，可以給每個學校和教職工預留一定的轉換時間與空間。

按照以上原則和步驟，開封市編辦最終確定了以下調整方案：在市直教職工編制總量控制的前提下，首先，用二至三年時間，逐步從15所調出類學校的前13所學校調出90%的空編編制，后2所學校調出測算數與核定數差值的編制。其次，將調出的編制，以每年補充調入類學校應調編制數30%左右的速度，分步驟調入8所調入類學校中，最終實現市直中小學教職工編制實際核定數與按標準測算數大體相當。

2016—2017年，開封市編辦按照方案要求已從13所調出類學校調出共152名編制補充到了8所調入類學校中，另外拿出40名編制用到了2所新建和擴建學校中。今后一到兩年，開封市編辦將按照確定的調整方案，持續跟進抓好各校教職工編制動態調整工作，確保實現預期效果和目標。

隨著對市直中小學教職工編制動態調整工作的深入，開封市對均衡教育的思考也逐步加深。在人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾成為我國社會主要矛盾的情況下，人們對教育公平的訴求與教育資源分配不均衡的現實差距也成為亟須解決的重要問題。實現教育均衡是一項系統工程，機構編制部門承擔著調配學校機構和教職工編制資源的職能，參與教育事業的頂層設計，責任重大。在此形勢下，機構編制部門如何在促進均衡教育發展，特別是在中小學教育資源優化分配中切實發揮作用，值得認真思考。

一是提高站位。這對機構編制部門來說不是一句口號。心理學和文學界都有冰山理論，意思是說顯性表現出來的情緒和文字其實只占真實心理和表達的很小比例，那么，也可以用冰山理論來比喻機構編制部門的工作。如開封市編辦對市直中小學教職工編制的調整一樣，人們最終看到的結果可能只是簡單的一段話，或者幾個簡單的數據，但其背后需要進行深入的調研、認真的分析、綜合的考量，大量的工作是在幕后進行的。這就要求機構編制部門在思想理念和實際工作中都必須跳出單獨一個業務部門的局限和束縛，站在全市教育事業整體協調發展的高度去審視問題、籌劃方案、解決難題。

二是掌握實情。機構編制事項事前調研制度是各級機構編制部門開展工作的前置條件，在對市直中小學教職工編制調整工作中，開封市編辦始終堅持這項制度，達到了預期效果。下一步，在對市直中小學教職工編制調整工作中將繼續堅持用好這個辦法，與教育、人社、財政等部門建立健全信息共享機制，跟蹤掌握市直中小學變動情況，從更廣層面、更多維度加深對市直中小學情況的了解，及時跟進做好機構編制動態調整，用健全完善的動態管理機制促進市直中小學教育資源優化均衡配置。

三是把握平衡。哲學上把事物保持自己質的數量界限用“度”來表述。機構編制資源的稀缺性、中小學教育的公益屬性和市直中小學機構編制不均衡的現狀都要求機構編制部門在開展工作時要把握好度的問題。具體就是在學校機構設置上既要考慮對城市中心、人員密集地教育的保障，又要滿足邊遠偏僻地區學生的受教育需求。在教職工編制分配上，既要為激發優質學校內部活力有序生長提供條件，又要防止成為優質學校攫取利益無序擴張的助推力量；既要壓縮后進學校編制總量促其內部挖潛，又要防止矯枉過正使其自暴自棄；既要保護多數家長、學生對學校單一高升學率的要求，也要顧及多樣化教育需求，與文化宣傳事業一樣講求百家爭鳴、百花齊放。在工作方法上既要講求善于思考、敢于創新，又要尊重教育成長規律，防止揠苗助長、變化無常，等等。度是一個分水嶺，嶺之內外，萬象迥然。如何找準這個分水嶺，如何把握好這個度，如何始終保持教育資源分配的優化平衡，這是我們需要認真深入研究的課題。

注釋

① 全文數據采用各校截至2015年12月底數據。

② 河南省編辦、省教育廳、省財政廳、省人社廳聯合下發的《關于印發統一城鄉中小學教職工編制標準意見的通知》（豫編辦〔2016〕186號）規定，城鄉中小學教職工編制統一按以下標準核定：高中教職工與學生比為1∶12.5、初中為1∶13.5、小學為1∶19、特殊教育學校為1∶3。

③ 應調編制數是根據在籍生數測算出的教職工編制數減去核定教職工編制數得出的，它若為正數則該學校編制不足，若為負數則編制富余，我們將其定義為應調編制數。

④ 編制使用率為應調編制數與核定教職工編制數的比值，它有正負值之分。正數絕對值越大，說明該學校對教職工需求越強；負數絕對值越大，說明學校教職工編制沉淀浪費越多，使用率越低。我們將其定義為編制使用率。

⑤ 空編率是學校教職工空編數與核定教職工編制總數的比值。