完善國家監察體制 打造立體監督體系

韋丹丹

（作者單位：中國船舶工業機關服務中心紀委辦公室）

一、完善監察體制的必要性

黨和政府的各級機關擁有人民賦予的權力，其權力的行使必須向人民負責、受人民監督?！皼]有約束的權力必然導致腐敗”，權力監督的缺位，必然導致向人民負責的權力意識弱化，進而影響國家權威性。國家各機關、各部門要深刻認識到，權力監督是保障黨和政府生命力的必要舉措，要“積極開展監督、主動接受監督”。

二、我國監察體制存在的問題

（一）監察有死角，監督不全面

雖然我國已經初步建成內部、外部合力的執政、行政監督體系，但是這種監督體系主要是圍繞黨和政府展開的，對人大、政協、法院和檢察院監督的深入程度較低，而現實是部分人大代表、政協委員、司法機關人員和黨政機關中的“蒼蠅”“老虎”沆瀣一氣，在權力專營、以權謀私方面擁有共同的喜好，對人民利益置若罔聞。黨和政府多年的反腐經驗告訴我們，腐敗往往不是停留于某個干部黨員身上，它會在一定的“圈子”里蔓延，并影響著和這個圈子有所關聯的群體?！袄相l會”“會所”“麻將圈”等聚集的群體不僅僅有領導干部、普通黨員，還有富商大賈、司法人員，甚至各級人大代表，他們相互之間往來私密，在工作上、生活上相互幫襯。這種貪污腐敗的“團伙性”“互助性”“感染性”使得反腐倡廉工作愈加復雜，給具體的反腐工作帶來了很大難度。

另外，由于法律體系不夠健全，權責劃分并不是十分明確，權力運行存在灰色地帶，相關權力、責任的具體法律釋義缺乏，監察往往無處著力。

（二）監察體制不完善，內部監督處處受制

我國原來和監察相關的法律法規主要集中于行政監察方面。2018年3月20日，《中華人民共和國監察法》經第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過，但是整個法律體系仍需進一步完善；在國家監察委員會成立之前，作為監督體系兩大方式之一的內部監督，同級行使監督權力的部門人員大多是從行政部門抽調的，監督開支也來源于當地政府財政，因此它在實際工作中往往受到平級行政部門影響，監督人員的具體行動也要看當地政府領導的臉色行事。即使在審計、監察過程中發現了問題，由于相關法律的缺失、不夠細致全面，監督機構對如何整改懲治也難以獨立作出處理決定，因而同級監察審計有待加強；來源于上級國家機關的監督通常是在同一機構部門上下層級之間進行的，出于同一機關部門相同的利益、績效、形象等方面的考慮，這種監督機構在實際行使監察權力的過程中很難嚴格依法辦事，反而傾向于將大事化小、小事化了，必要時上級機關（部門）甚至會出面為下級機關（部門）盡心盡力地“擦屁股”，很容易形成官官相護的局面，這也是近年來越級上訪行為增多的原因之一。

（三）民主監督權威性差，輿論監督缺乏主動性

雖然外部監督和內部監督共同構成了我國“四位一體”的監督體系，但是在實際的監督過程中，內部監督是國家主要的監督方式，占據監督行為的很大比例和分量。盡管近年來黨和政府權力行使過程越來越公開透明，但是在權力監督方面依然存在著嚴重問題。一方面，民主監督權威性低。在我國以憲法為主的法律體系中，人大、政協都應該是重要的權力監督力量，但在實際權力運行過程中，由于監督機制不完善、監督方式滯后，地方人大常委會委員多為退居二線的政府人員，地方政協人員結構單一等，人大、政協對政府的監督力度很小。這種監督力度從中央到省、市、縣、鄉（鎮）逐級遞減，縣人大、政協以及鄉鎮人大對政府權力的監督實效幾乎可以忽略不計。另一方面，關于公民、社團、輿論的監督缺乏具體的實施程序、方式、保證，而且作為新媒體時代催生的重要監督形式的輿論監督多受制于當地政府，在實際監督行為中存在滯后性的特點，缺乏主動性的監督。

（四）“關鍵少數”監督難，領導班子靠自律

領導班子是權力集中者，大多負責一個甚至多個權力部門，掌握著一個地方的財政、人事等權力，是行政政策最終的拍板決定者。因此，對各級黨政領導班子的監督極為困難。具體表現為領導班子權力相對集中，運行機制模糊。我們可以看到地方上黨政領導班子財政一體、大權在握，在相對模糊不清的權力職責機制下，容易造成“領導就是法”的行為認可觀念，其結果就是“人治”取代“法治”。事實上在某些地區對各級黨政機關實施監督的具體行為也要經當地領導班子批準、向其報告、受其監督，監察報告也要經其過目認可?，F階段我國基層黨政領導班子自我監督意識并不強，它們的成員大多對于來自外界的批評建議十分排斥、不滿，且針對領導班子的監督制度比較籠統，缺乏具體的措施。于是，對領導班子進行監督很大程度上只能依靠領導班子成員的自我監督意識作保障。

三、完善國家監察體制，監督“不留死角”

（一）改點為面，建立全面的監察體制

建立健全國家監察體制就是要把包括人大、政協、法院、檢察院在內的全部國家機關都納入監察體系中，監督的范圍由黨政機關這一“點”過渡到國家機關這一“面”，實現對國家機關的全面監督，不留余地、不留死角；賦予監察委員會必要的調查權限，留置入法。留置權，本是警察法的內容，即強制被盤問人、嫌疑人到案接受調查，這是涉及被調查人人身自由權利的一項措施，賦予監察委員會留置權，有利于新形勢下監察委員會監察權力的行使。但需要指出的是，警察法是不適合監察機關的，依據監察機關六個月的調查期限和出于保障被調查人人身權利的考慮，合理規定留置期限、確認留置場地，以及留置期律師是否可以介入都極為重要。

（二）異體監督，提高監察機關的獨立性

同體監督受制于人事任免、財政經費、黨政領導班子，弊端很大。應把紀委、審計等監察部門在法律上獨立出來，和當地政府平級，法律地位相同，二者互不影響、互不干擾；獨立出來的監察部門采取垂直領導的方式，受上級部門制約，工作由上級監察部門安排，向其匯報、受其監督，與當地政府互不相干；人事任免權力在中央監察部門和直屬上級監察部門手里，避免當地監察部門領導人是或者曾經是當地黨政人員，若有必要，中央可以直接向監察部門派駐領導或監事；財政來源于上級監察部門，與當地政府財政毫無關系，與當地經濟發展情況毫無關系。

（三）明制正責，建立健全內部監督制度

完善監督法律法規，把籠統的法律條文細致化，規范監督程序，使監督有法可依、有章可循；規范權力運行過程，給權力的使用套上制度的籠子，嚴格執法、規范行政，明確權力界限，消除法律上的灰色地帶；規范執法主體、落實權力問責，避免多頭執法、多頭領導，確定負責人，執法必嚴、違法必究；提高國家機關權力運行透明度，消滅“潛規則”“暗制度”，讓權力在陽光下運行；發揮人大權力機關的作用，明確人大對行政等權力機關的監督制度，包括執法流程、財務等監督；落實法律規定的政協民主協商、參政議政的職能，如重大事項決定前的政治協商、政協委員在政府機關的任職等；加強對權力監察部門人員素質的培養，包括政治信念、思想道德、監察能力等素質的培養。

（四）輿論監督，強化廣義政府外部的監督

輿論監督作為信息時代涌現的新型監督形式，以其傳播范圍大、傳播速度快、民眾參與廣的特點為黨和政府所重視，在黨風廉政建設、政府大部制改革中發揮了重要作用。國家權力機關的監督同樣需要輿論的支持。發揮輿論監督作用的關鍵是堅持黨對輿論的引導。輿論的作用是雙向的，引導得好能夠充分保障民眾對國家權力機關決策的知情權、參與權和監督權，引導得不好容易擾亂民心、造成社會混亂。另外，加強輿論對國家機關權力行使監督的主動性，廣開言路，讓民眾可以通過新聞媒體等平臺充分發表個人意見和建議，提高民眾參政議政的主動性。

（五）權力問責，抓好領導干部這一“關鍵少數”

2018年兩會期間，習近平總書記談到，構建良好的政治生態，就要抓“關鍵少數”，把好用權“方向盤”。建立健全國家監察體制機制，就要握好用權“方向盤”，明確領導班子的權力范圍、界限，畫好權力的紅線；規范領導班子權力行使流程，依法用權，防止權力濫用，同時方便監察部門對各級領導班子權力行為的監督；規范重大事項決策的制定程序，避免“一把手”不經過領導班子其他成員直接決策的行為出現；完善國家機關考核制度，建成由黨委、政府、人大對下級國家機關領導班子成員的常態化考核機制；完善黨派駐機構的措施，把這一舉措擴大到全部國家機關中來；充分發揮中央巡視組這柄利劍的震懾作用，監督常態化。

四、結語

成立國家監察委員會，完善國家監察體制、打造立體式監督體系，是進一步推進三嚴三實的黨性教育、全面從嚴治黨的戰略要求，有利于建設陽光政府、營造風清氣正的良好政治生態，對于提高人民群眾參與民主政治的積極性，改善人民群眾對國家機關的形象認同有重要意義。