政府與社會共治推進社會治理創新

張宗賀

（上海交通大學國際與公共事務學院，上海200030）

黨的十九大報告再次指出，今后在社會治理過程中要注重體制創新，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。社會治理再次上升到國家治理層面，被賦予了更高的要求：著重強調要深入結合國情進行分析，遵循時代特征和治理規律，確保有序治理。這對于我國社會治理的水平提高和模式創新具有理論和實踐的雙重意義。在我國，社會治理的提出主要建立在“加強和創新社會管理”的基礎上，主要是為了體現我國由傳統的社會管理到現代的社會治理轉變的過程。社會治理是以實現和維護群眾權利為核心，以發揮多元治理主體的作用為目的，有效治理國家社會問題的過程［1］。目前我國的社會治理過程仍存在一定的隨機性和不確定性，往往容易使社會治理邊緣化［2］。

當前創新社會治理體制的基本原則是共建共享，特別倡導治理的多方參與，以共建為基礎，促進社會各方通過溝通合作的方式來處理復雜的社會問題，進而更快地解決問題，回應社會。共治不是一個自上而下的管理過程，而是多元主體間進行相互交談、溝通合作，最后采取共同決策的過程。共同治理主要是通過彼此間的對話找到不同主體間存在的分歧，通過協商洽談最后達成合作共識，共同解決問題的行動。而目前我國的社會治理依然是政府主導，這仍是由政府掌控下的多元主體參與的協同模式，并沒有做到真正意義上的共同治理。因此，本文將從目前現代化進程中的社會治理的現實需求分析入手，探討社會治理當前發展的現狀和特點，進而根據我國的實際情況提出政府與社會共治的路徑選擇。

一、現代化進程中社會治理的現實需求

目前我國社會治理的關鍵是要建立一套有效的社會治理體制，來確保社會的和諧有序發展。當前面臨著各種體制、制度、資源等各個方面的問題，利益主體之間結構調整問題也日益突出，由此建立在法治基礎上的多元主體共同治理已成為深化改革的必然要求。改革開放與發展市場經濟打破了國家統攬一切事務的格局，由此促使了國家體系外的獨立市場體系不斷發展起來，與此同時為了平衡國家體系與市場體系的共同發展，在它們中間誕生了一個日趨獨立、不斷發展壯大的社會組織體系。一方面，由于我國的傳統觀念和特殊的固化理念的存在，國家與市場和社會兩大體系之間的界限還不是非常清晰；另一方面，社會組織體系因外部制度和環境而不斷完善，其獨立性和功能日益得以發揮。我國政府改革不斷向縱深方向發展，由此政府的職能轉變和簡政放權成為深化改革的迫切需要。政府自身的改革，使得市場和社會組織有了更多的發展環境和更有利的發展空間，市場已成為資源配置的決定性因素，這就意味著政府要轉變職能，有效放權，減少外部干預，采取合理有效的方式消除市場經濟運行所帶來的各種“外部效應”。

對于社會組織而言，無論是數量、結構、制度構建等各個方面的發展都呈現出積極的發展景象，不同社會組織之間的網絡體系和相關構架也基本成型。在國家和社會治理過程中社會組織的積極參與、社會力量的不斷增加，對國家治理過程的推進起到了關鍵作用。因此，在我國轉型期和積極變革背景下，政府、市場和社會三大主體的不斷發展使得一元治理模式已不能滿足當下我國社會發展的需要，由此以政府、市場與社會組成的多元主體共治的模式將為我國的治理提供更為有效的發展路徑。社會治理中所提倡的多元主體共治主要是提倡多元主體的共同參與，也說明了我國今后改革和發展的歸宿將是政府與社會共同治理的新格局。

二、社會治理的現實誤區

美國公共治理專家理查德·C.博克斯認為：“如果說19世紀至20世紀之交的改革家們倡導建立最大限度的中央控制和高效率的組織結構的話，那么21世紀的改革家們則將今天的創新視為是一個創建以公民為中心的社會治理結構的復興實驗過程?！保?］我國社會治理體制的一個根本性缺陷就是政府一家獨大，市場和社會的力量過于薄弱，甚至缺乏。這就導致了我國社會治理的行政集權化。過度行政化對社會治理帶來了很多不便，阻礙了社會資源配置模式的多樣化發展，導致了整個社會發展的低效化，而且在社會沖突中很容易就把政府置于矛盾的焦點地位。

（一）治理主體缺失：社會組織的作用發揮不足

目前我國的社會組織依然要依靠政府來發揮作用，對于內部的人員編制和管理依然由政府在干預，沒有嚴格意義上獨立自主運作，難以有效地發揮各項社會職能。這樣它們就很難與政府職能部門進行有效的區分。我國的社會組織體制機制還不夠健全，制度體系也不完善，各方面職能的劃分都不是那么明確，在作用和效果上還存在一定的欠缺?，F在雖然對于社會組織的宣傳和推廣在一定程度上發揮了一定作用，社會組織的參與也填補了一些政府職能的空缺的問題，但是這些行動對于爭取民主權利并沒有發揮重要作用，這些社會組織也沒有有效地履行組織義務。目前我國倡導政府向社會組織購買公共服務，但是對于此過程，社會組織也只能通過外包的形式來執行為人民服務的意愿，因為就本身而言社會組織是公益性組織，只能提供服務卻不能實際出面去解決公眾的現實問題，參與政府公共事務的能力有限。政府包辦的事件依然很多，我國社會組織的發展仍處在初級階段。

（二）治理結構失衡：“強政府，弱社會”

我國的社會治理仍然體現為以政府為主導的治理模式，市場管理和社會自治模式只是起到了輔助作用。由于沒有行政權和主動權，社會自治顯得非常薄弱，行政權威管制仍然占據主導地位。目前我國許多地方政府對社會組織和社會成員仍然習慣于采用自上而下的管理方式，習慣于布置任務、下達命令和政治動員，完全忽略了社會組織和公眾在社會治理中的地位和作用。這樣的社會治理理所當然就成了社會控制，一些領導人認為加強和創新社會管理就是要加強對社會進行管制，對待突發事件和社會沖突只會采用捂、瞞、壓等方式來進行回避，草率地對社會沖突和社會分歧進行處理或規避。由此，社會治理也就呈現出了就事論事、事后彌補的特點，缺乏持久性、系統性和未雨綢繆的“預防型”思維［4］。社會治理結構失衡，將會導致由政府、企事業單位、社會組織和公民個人等主體構成的社會治理網絡的服務能力減弱，社會治理不能充分發揮制度導向和規范作用，更不能把全社會的資源和力量集聚成為社會共治的合力。

（三）治理理念的固化：“強管理，弱服務”

目前我國的社會治理依然沒有完全脫離社會化管理的層面來實現。對于社會治理新的內涵和要求還不能清晰地把握，還不能從根本上將自下而上、橫向交流的柔性工作思路有效地轉移到社會治理上來，還沒有樹立起系統化體系和協商合作、多元主體共同治理的工作理念。在實際工作中，政府部門承擔的管理和服務工作依然過多、過重，政府部門的職能轉變還沒有完全到位，服務型政府還沒有完全建成。同時，其他主體的地位不夠牢固，作用不能較好地發揮，沒有達到完美地承接政府轉移的職能和服務的狀況，因此，還不能滿足社區居民對多元化、多層次的綜合性服務需求的期待，這對社會建設造成了巨大的消極影響。

（四）治理方式單一：“強行政，弱法治”

社會治理的方式和手段需要從單一化向多樣化轉變。由于我國原來一直是政府管理的模式，行政權力比較突出，處理事情經常以權壓人。行政權力的突出導致了“以言代法、以權壓法、徇私枉法”等違法行為屢見不鮮。公民的合法權益受到了侵害，公民的社會不公平感不斷加劇，在社會不滿和社會抗爭等現象出現的同時社會矛盾和社會風險也就隨之而來。當出現權利受損和利益表達受挫時，很多社會組織和社會成員依法維權的意識不強，遇到事情不但不能從根本上去解決，而且缺乏一定的清晰判斷和化解矛盾、維護穩定的能力，只會選擇采取違法上訪、聚眾鬧事等非理性方式不斷擴大社會影響。這樣導致的結果不僅不能解決矛盾沖突，反而會導致矛盾惡化、秩序混亂，進而出現糾紛解決中的社會失范［5］。

（五）治理績效差：民生改善、社會不滿

社會治理的目的就是要從根本上進行治理，以“公民本位”作為根本出發點，為了不斷完善社會建設、提升社會福利和保障水平將改善民生作為基本有效條件，不斷增強群眾的安全感和幸福感。但目前一些地方政府沒有認識到社會治理的本質，不知道什么是治理的根本，依然將社會治理局限于社會治安綜合治理的狹隘范疇。雖然社會看似治理得井井有條，但是只是解決表面現象，并沒有從根本上使問題得到解決，這只會使問題不斷滋生，因此才會出現明明處理很多問題卻看不出社會治理的根本性變化的困惑。這從側面反映了社會建設嚴重滯后和公共服務供給不足所引發的各種深層次社會問題，如出現了收入不均、分配不勻、貧富差距嚴重、社會不公平感突出等。這也恰好證實了治理上的本末倒置引起了各種社會不滿，從而使得治理效果不明顯。

三、路徑選擇：政府與社會共治

所謂共治，主要是指在社會治理過程中，充分發揮政府、社會各種組織的優勢，使它們形成合力，共同治理社會公共事務。張康之認為我國目前的社會治理必須突破以政府為主體的治理模式，提倡公眾參與、多元治理主體并存的治理模式，這種新型的“公眾參與，多元治理”的治理模式即是合作治理。合作治理不再存在任何以政府為主導的中心主義取向，在拒絕了政府統治型集權主義的同時也反對了旨在稀釋集權的民主參與型的政府中心主義取向［6］。合作治理主要是在與政府平等合作的基礎上把社會自我治理這一新興現象融入進來加以考察?？傮w來說，合作治理利用平等主體的自愿行為突破了公眾參與政府過程的中心主義結構，在行為模式上成功超越了政府過程的公眾參與治理［7］。全鐘燮也認為在有效推進社會治理的過程中出現了一個明顯的趨勢：“為了在制定政策和解決問題的過程中有效體現公民和組織的多樣性價值以及強化公共項目實施的效果，在治理上力求積極地促成公眾、私營組織和非政府組織間的共同合作關系?！保?］由此我們認為政府與社會共治的發展路徑應表現為以下五個方面。

（一）理念轉變：從“政府本位”到“社會本位”

社會治理是黨的十八屆三中全會提出的新的改革理念，其內涵和實踐要求與社會管理有本質上的區別，因此社會治理迫切需要以全新的理念來統領今后的基層公共事務治理和公共服務工作?？肆_齊耶指出：“官僚主義在任何一個社會，無論這個社會是富有還是貧窮都不可能用來解決新工作問題或提供新工作機會。人在這個問題上能夠做到的最大限度也就是給失業者更多的經濟補貼和社會救助，但是行政管理的盲目性使無法對那些潛在的諸多需求做出嚴肅認真的回應?！保?］由此可以看出，對于社會中的絕大多數問題，要想達到理想的解決效果，都需要通過調動社會自身的能動力和挖掘社會中所蘊含的各種潛力，這就意味著政府不應再獨攬大權而應當將權力下放，不應再直接運用行政手段去解決各種社會問題，而是需要從根本上認清各種社會問題的存在，在適當的時候理順思路，對這些社會問題采取引導的方式，積極調動社會各方力量去加以解決。

社會治理是一個系統運作的過程，它需要政府、企事業單位、社會組織、公民個人扮演不同的角色、發揮不同的作用、承擔不同的責任，形成良好的合作互動關系，通過良性互動來有效地實現社會公共利益最大化。合作治理與參與治理在治理機制和治理過程中都存在著本質上的不同。這種不同主要體現為：參與治理屬于民主建構的范疇，體現了它具有主導性，決定了治理過程是由一個主體來主導，而其他各方則只是扮演著輔助的角色參與其中；合作治理則要求治理主體“基于特定的互惠性目標”，體現出它的自由平等，并在自主、平等的基礎上開展合作，因而是一種真正的共同治理［10］。轉變理念是合作共治的基石，因此，首先要明確政府與公民社會關系的定位，有效完成由“政府本位”向“社會本位”理念的轉變。其次，樹立在社會治理中政府以服務為導向的思想理念，主動承擔社會治理職責、主動提供服務，有效完成“管理型政府”向“服務型政府”轉變。再次，合作共治必須堅持以公共服務為基礎和前提條件，將“服務”深入打造成合作治理的關鍵要素。最后，促進公民社會積極有效地向獨立自主的方向發展。

（二）遵循創新的基本原則：在服務中實現管理

政府工作人員要想真正做好管理，必須先俯身為群眾做好服務，轉變治理理念，有效地避免群眾與政府產生對立和矛盾。社會治理的前提就是以服務為中心的理念，構建強調“公民本位、權利本位、社會本位”的服務型政府，合理地通過有效路徑來維護廣大人民群眾的利益，加強社會發展動力，進而確保市場競爭的合理有效、穩步推進，最終實現人民安居樂業、社會安定有序。服務絕不是趨于表面的一種形式化存在，而是一種一切為了群眾的態度和責任的合理化運作。習近平指出：“推進任何一項重大改革，都要站在人民立場上把握和處理好涉及改革的重大問題，都要從人民利益出發謀劃改革思路、制定改革舉措?！保?1］同時政府需要統籌和協調社會各方面的規劃和運行，有效地從微觀管理向宏觀管理進行轉變，穩步提升社會化引導和公共服務執行效率的水平。管理只是一種形式，服務才是目的，如果管理能通過服務加以實現，那么管理就不會顯得生硬和冰冷，而是充滿熱情的體貼和關懷，這樣的管理才是公眾所需要的。

（三）明確社會治理的關鍵：制度建設

社會治理是一項長期的系統工程，需要建立健全的政策制度。政策和制度的制定是社會治理的前提，制度的建設對于社會治理創新的推進和成功也有著重要的現實意義。首先，建設社會治理主體制度。在提倡合作治理的這個大環境下，治理模式已不再是以往的以政府為治理主體，而是在社會組織、私營機構出現的基礎上促使它們行使正當的權利獲得法律或公共的認可，不斷接替政府成為不同層面上的治理主體。治理主體多元化的趨勢要求實現社會的“多主體治理”，《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》明確提出要“加強黨委領導，發揮政府帶頭作用，鼓勵和支持社會各方面參與合作，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”［12］。其次，構建有效的公開制度。社會治理是一個互動和協調相輔相成的過程，它需要一個動力持續的合作體系。為了有效防止不同治理主體的權力（利）濫用，在治理過程中建立監督機制，合理地將善治理念中的透明性要素貫徹到治理中來，將制度公正、信息公開作為社會治理的核心程序。再次，社會協商制度的建設。社會協商制度是一種依法有效的社會對話和協商的機制。它的建立能有效促使利益訴求表達暢通、協商對話越來越被重視、利益之爭以正?；姆绞降靡皂樌鉀Q等。

（四）建立社會治理的基礎：保障和改善民生

有效的民生保障是推進社會治理過程的前提和基礎。民生問題歷來都是人民群眾最關心的現實利益問題，經驗表明，民生問題必須在黨和國家的領導下，通過社會事業的不斷改革與創新予以解決，僅僅依附于社會和經濟的發展對民生問題進行改善是難以奏效的［13］。民生改善的關鍵點應放在政府職能的有效轉變和職能的正確定位上，不斷強化政府在公共服務供給過程中的責任。加快轉變政府職能就是簡政放權，讓政府充分認識到自己所處的地位，快速從不適合直接參與的領域中退出來，把主要精力轉向公共服務。同時，政府應該更多地參與宏觀管理，減少對微觀事務的管理，進一步加快事業單位的分類改革。重點發揮社會組織及以公益服務為主的單位的作用，使其成為提供公共服務的主要力量。

民生問題是關乎人的生存與發展的基本問題，民生問題不以人的意志為轉移的客觀存在性決定了人類必須正視民生問題并不遺余力地解決好民生問題［14］。民生問題不僅僅是社會問題，還是中國治理變革過程中普遍存在的、事關每個人利益的重大問題，解決不好民生問題對社會的治理和社會發展來說是一個很大的阻力。

（五）加強社會治理的法治權威和依法監管

依法治理是治理進行中保證有序化的重要標桿，是有效體現社會治理能力現代化的重要指標。社會治理過程中的利益表達和關系調整都必須嚴格遵循法律、法定職權和法定程序。盧曼指出：“人類的集體生活的根源都是由法律直接或間接塑造的。法律就是社會情形中一個事實依據，是保障整個治理過程的基礎。社會上的任何領域和關系網都是在基于法律穩定的社會秩序上進行的?！保?5］就如俞可平教授所言,法治是治理的基本要求，善治是完全建立在健全的法制基礎之上的［16］。在社會治理領域內，要想充分做到有效治理，就必須基于法制這一前提，以法治建設為根本。依法監管作為社會治理的重要部分，主要體現為用制度對人、事、權的監督管理，“將權力關在籠子里”。社會治理在協調各種社會關系、分配社會資源、化解社會矛盾過程中，一定要充分遵循“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的基本原則。有效運用法律調控手段，既要合法化運行，又要合情合理，把政府職責和公民權利與義務也用法律框架加以固定，不僅能正確引導各種社會力量來解決問題，還能穩步推進社會治理發展的有序運行。如果不能運用法治的思維方式來處理問題和解決矛盾，治理將變得無章可循，導致專橫、專制現象的普遍發生，同時也會出現無政府主義，由此社會治理將無法進行，更不可能形成和諧有序的社會，治理也就失去了其應有的價值和意義。

四、結論

國家“十三五”規劃明確指出，要加強和創新社會治理，建立共建共享的社會治理新格局。在此基礎上，黨的十九大著重強調了社會治理要進行有效“共治”，更加充分地體現了治理的核心思想和最終目標。創新社會治理更是黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央對社會建設作出的重要決策。積極調動政府和各類社會組織的積極性是實現合作治理的必要基礎，它將有助于解決我國出現的復雜矛盾和特殊問題，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。今后，我們要在借鑒西方國家經驗的同時，基于我國國情及現實背景發展有效的合作治理，積極推進我國創新社會治理方式的實踐及公共行政領域的長遠發展。