設區的市地方立法權入憲與社會治理能力的提升
——以河南省為例

涂永珍

（中共河南省委黨校 法學教研部，河南鄭州450000）

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》），《憲法修正案》在第一百條中增加了一款作為第二款：“設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行?！边@就意味著設區的市的地方立法權在憲法中得到確認。在2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，首次授權所有設區的市對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項擁有地方立法權。據此，河南省除濟源市外有15個設區的市獲得了地方立法權，加上原來的鄭州、洛陽兩市，目前河南省共有17個設區的市享有了地方立法權。如今《憲法修正案》把設區的市制定地方性法規的立法權寫入憲法，有利于河南省設區的市在憲法法律的范圍內，制定體現本行政區域實際特征的地方性法規，有助于提升設區的市的治理能力與治理水平，真正實現社會治理方式的法治化，促進當地經濟健康穩定發展，提高地方的社會治理成效。

一、黨的十八大以來河南省設區的市地方立法取得的顯著成效，社會治理能力得到提升

習近平總書記指出：“小智治事，中智治人，大智立法。治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩。法律是治國理政最大最重要的規矩。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須堅持依法治國，為黨和國家事業發展提供根本性、全局性、長期性的制度保障?！保?］2015年3月《立法法》 修改后，河南省人大常委會從本省實際出發，嚴格按照新《立法法》的要求，先后分兩批依法賦予了15個設區的市地方立法權。第一批是2015年7月，省人大常委會作出決定，確定了南陽等8個設區的市開始制定地方性法規的時間；第二批是2015年11月，省人大常委會確定了新鄉等7個設區的市開始制定地方性法規的時間。2016年，省人大常委會強化工作指導、嚴格審查把關，實現了河南省設區的市地方立法的良好開局，共審查批準了11個設區的市12部地方性法規，其中9部是設區的市制定的首部法規，3部是鄭州、洛陽兩市制定的法規；另有2個市制定的首部地方性法規報請省人大常委會審查批準時因故轉為2017年的立法項目；還有4個設區的市沒有報請批準地方性法規，但也認真開展了一些立法調研準備工作?；仡檭赡甓鄟砀鞯亓⒎ㄇ闆r，河南省設區的市地方立法工作的推進主要取得了以下立法成效，凸顯了以下特點。

（一）加強重點領域立法，民眾所呼，立法有應

綜觀2017年河南省審查批準的12部設區的市法規，可以說它們都是直面人民群眾關注的“難點、痛點”，經濟社會發展的“堵點、盲點”，解決人民群眾對美好生活需要的最迫切的問題，體現了地方特色，解決了地方實際問題。其中，涉及城鄉建設與管理方面的6部，分別是《鄭州市建筑市場管理條例》《鶴壁市循環經濟生態城市建設條例》《開封市城市市容和環境衛生管理條例》《許昌市市容和環境衛生管理條例》《三門峽市城市環境衛生管理條例》《洛陽市旅游條例》；涉及環境保護方面的3部，包括《濮陽市馬頰河保護條例》《焦作市北部山區生態環境保護條例》《安陽林州市紅旗渠保護條例》；涉及歷史文化保護方面的3部，即《商丘古城保護條例》《信陽市傳統村落保護條例》《洛陽市非物質文化遺產保護條例》。2017年河南省設區的市列入正式立法計劃的項目有30項，如《鄭州市濕地保護條例》《洛陽市洛浦公園管理條例》《開封市城市飲用水水源保護條例》《安陽市城市管理行政執法條例》《三門峽市白天鵝棲息地保護條例》等。這些立法項目大都是全省和相關市經濟社會發展中急需的涉及民生領域的地方性法規，為推動當地經濟社會發展提供了有力的法治保障。

（二）堅持民主立法，總體質量較高

2017年11個設區的市制定的12部法規都是各地精雕細琢的產物，一些市的法規在提交省人大常委會審查批準前，都經過反復討論研究，不放過任何一個細節，力求做到立法精細化。這些法規的出臺均獲得了省人大常委會高票審查批準，其中有的是全票獲得批準，這在省人大常委會審議通過地方性法規過程中并不多見?？偨Y其中的經驗就是，凡突出本地特色的，省人大常委會組成人員給予充分肯定的就多、通過的票數就高，反之就會異議較大、通過票較低。

（三）群眾關注度高，社會反響較大

一些設區的市是首次制定法規，群眾關注度高，對促進當地經濟社會發展意義重大。如《信陽市傳統村落保護條例》，不僅使傳統村落得到有效保護，傳統文化得到傳承，提升了信陽市打造文化強市的能力，而且有利于開發、發展旅游業，促進當地經濟、社會、環境等協調發展。又如《濮陽市馬頰河保護條例》，既有利于從根本上為馬頰河環境治理提供法律保障，又加強了馬頰河生態環境建設，還人民群眾一河清水，打造了宜居環境，推進了生態文明建設，實現了綠色發展。

（四）堅持合法性審查，確保地方立法質量

為保證對設區的市地方性法規審查批準工作合法、高效、規范進行，省人大常委會主任會議專門研究制定了《河南省人大常委會關于審查批準設區的市的地方性法規的工作意見》，對常委會會議審查批準堅持的原則、審查的具體內容和標準、審查意見的處理和審查批準表決等作出了明確的規定。按照“有案必備、有備必審、有錯必糾”的原則，對設區的市12部法規都進行了備案審查。針對查出的問題，積極主動與有關方面溝通，提出處理意見，督促自行糾正。

二、目前河南省設區的市地方立法存在的主要問題

河南省設區的市地方立法工作雖然已經有了良好的開局，但與《憲法修正案》的總體要求相比，與人民群眾對良法善治的立法期盼相比，仍然存在一些問題和不足。

（一）對立法權限的把握不夠到位

《立法法》第72條首次規定，設區的市人大及其常委會“可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”。具體到立法工作中，有的設區的市對這一權限范圍有不同認識，開展立法想在“等”外而不在“等”內，意圖進行突破，或者打擦邊球、鉆空子。有的設區的市在法規條文中挾帶或者塞進超出上述三類事項的內容。

（二）不同程度地存在“立法競賽”“立法政績化”傾向

目前，河南省17個設區的市普遍存在“城市市容環境管理、規范城鄉基礎設施建設、環境衛生保護、交通秩序管理”等方面的立法訴求比例較大的問題。但對于哪些法“能夠立”哪些法“不能立”、哪些法“可以立”哪些法“不宜立”、哪些法“現在立”哪些法“將來立”等問題缺乏系統調研、科學分析，存在倉促立項、匆忙起草，立法質量難以保證的問題。一些設區的市甚至出現了“政績立法”現象，即為了立法而立法，地方立法演變成了一場不同地區之間的“立法競賽”。這種傾向完全偏離了《立法法》授予地方立法權的初衷。國有良法，方能善治；若無良法，難有善治。立法在于管用和回應人民的期盼，地方性立法的目的更要接地氣，回應人民的心聲。

（三）地方立法特色不夠鮮明，對地方治理的引領和推動作用不明顯

地方特色是檢驗設區的市地方法規質量的重要標準之一。如果沒有地方特色，《立法法》賦予設區的市的地方立法權限就體現不了其價值功能。然而，河南省設區的市在地方立法的實際操作過程中突出存在兩種情況：第一，大量抄襲和模仿，設區的市地方性法規草案存在千篇一律的現象，甚至有的“翻版”法規草案，這個地市所立的法規，拿到另外一個地市只需稍加改動相關地名就可以使用。比如：2016年的立法重點是大氣污染防治、文物保護，其實各個市大氣污染源、文物的特色不同，其防治的方式、保護的措施也不同，不應該千篇一律。第二，立法滯后，引領作用不明顯。對省委提出的“推動糧食生產區、中原經濟區、鄭州航空港經濟綜合實驗區”三大國家戰略規劃全面實施缺乏創制性立法規定，立法的引領和推動作用不明顯。

（四）立法行政管理色彩濃厚、治理理念凸顯不夠

黨的十九大報告指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。由此可見，設區的市地方立法權入憲是推進國家治理走向“善治”的需要。但是個別設區的市卻將行使立法權作為行政管理的重要手段，立法中過分強調行政許可、行政處罰、行政強制權，并借此固化一些不合理的行政管理措施等，甚至個別設區的市將行政許可權、行政處罰權、行政強制權用到了極致，并借此固化一些不合理的行政措施等。

三、弘揚《憲法修正案》精神，提高地方立法質量，提升社會治理能力的幾點建議

（一）堅持以黨的領導為根本保證，完善設區的市地方立法工作領導體制

《憲法修正案》在第一章“總綱”第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后增寫一句，內容為“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，這是新時代堅持和發展中國特色社會主義的鮮明品格。習近平總書記指出：“黨委是起領導核心作用的，各方面都應該自覺向黨委報告重大工作和重大情況，在黨委統一領導下盡心盡力做好自身職責范圍內的工作。各地區各部門黨委（黨組）要加強向黨中央報告工作，這也是一個規矩?！保?］習近平總書記還強調指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國?！保?］設區的市地方立法權入憲，既是機遇也是挑戰。行使好地方立法權，在堅持黨的統一領導不動搖的前提下，要充分發揮好各方面作用，用好手中的立法權，制定出高質量、符合當地實際的地方性法規，確?！坝袡嗖蝗涡浴?。具體而言：一方面，地方黨委要完善其對地方立法中重大問題決策的領導制度，也就是說，地方立法涉及本地重大體制和重大政策調整的，必須報同級黨委（黨組）討論決定。重要地方性法規制定和修改的重大問題，人大常委會黨組應向同級黨委報告。另一方面，地方人大在立法中要圍繞黨委重大決策部署的貫徹實施，每屆立法規劃應當報同級黨委批準。

（二）堅持和維護憲法權威，自覺維護社會主義法制統一

要正確把握設區的市地方立法的憲法精神，嚴格按照“不抵觸、有特色、可操作”原則，不打擦邊球，不鉆法律空子。具體而言：第一，立法范圍應界定為“等”內而非“等”外。從《立法法》第72條表述的方式來看，設區的市地方立法權限定在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等三個方面，之后的‘等’按照全國人大常委會法工委李適時主任的講話精神，“從立法原意講，應當是‘等’內，不宜再作更加寬泛的理解”［4］。如果遇到具體立法項目是否屬于《立法法》第72條規定的三項立法權限范圍的問題時，可以與省人大進行溝通，必要時由省人大法常委會向全國人大常委會法工委請示匯報。如果認為確實有事項屬于現有立法權限無法解決而國家法律和省地方性法規又沒有規定的，可以提請建議省人大常委會制定。第二，要正確處理設區的市立法權限中遇到的兩個實踐問題：一是若上位法修改或者實際情況發生變化，可以對已有的地方性法規進行必要的修改，但是不得再增加《立法法》關于設區的市立法權限范圍以外的事項，防止出現“舊瓶裝新酒”的現象。二是設區的市已經提請市人大常委會審議，但尚未通過的地方性法規草案，如果涉及《立法法》第72條規定的地方立法權限范圍以外的事項，應當對草案的相關規定進行修改，或者停止對該草案的審議，由提案人撤回。第三，設區的市應當避免地方立法規劃與全國人大、國務院的項目交叉重疊。原則上國家法律、行政法規在一兩年內即將出臺的，一般不搶先制定同類的法規，避免出現與上位法不一致的情況。同時，還應當與省級人大的地方立法相協調，一些省本級地方性法規，對各地都具有普遍的指導意義，地方沒有特殊的立法必要性，原則上不要再立。比如地方立法條例，地市可以參照執行，重復立法會浪費立法資源。第四，充分發揮省一級人大常委會對設區的市立法活動的監督作用?！稇椃ㄐ拚浮芬幎嗽O區的市制定的地方性法規要經過省一級的人大常委會批準后施行，就意味著明確了省一級人大常委會對設區的市立法活動的監督權力。在地方立法實踐中備案審查制是人大常委會發揮監督設區的市地方立法質量的一個重要抓手。省人大常委會在備案審查工作中，如果遇到設區的市的地方立法草案涉及問題復雜或者可能產生重大社會影響，可以舉行聽證會，聽取相關部門、專家和社會各界的意見。例如，2013—2014年，省人大常委會備案審查處對全省17個省轄市人民政府出臺的關于新建住宅項目供配電設備建設與維護管理的地方政府規章進行審查，發現省轄市政府有關部門發文規定，本市新建住宅項目電力配套費平均106元-127元/m2不等，由供電企業統一收取。這些政府規章的內容既沒有法律依據，又違反我國《反壟斷法》以及河南省地方性法規的有關規定，在實踐中也不可行。省政府法制辦立即發文要求各省轄市人民政府廢止相關文件。截至2017年初，各地相繼自行廢止了該類規范性文件，社會反響很大，為廣大人民群眾挽回了較大數額的經濟損失。所以，完善省人大常委會對設區的市地方立法的備案審查工作，既符合法律規定，又暢通了人民群眾反映利益訴求的渠道，從而維護了法制統一和人民群眾的合法權益，發揮了監督作用。為此，省人大常委會對設區的市地方立法和實踐始終堅持三個原則，即主動審查、被動審查并重原則，有備必審、有錯必糾原則，加強溝通協商、監督與支持相結合原則。

（三）突出地方特色，把握主要矛盾，滿足人民對美好生活的需要

黨的十九大報告提出，“以良法促進發展、保障善治?！边@充分說明良法與善治之間的關系。只有制定出反映客觀規律、體現人民意志、解決實際問題的良法，并實行之，才能滿足人民群眾對美好生活的需要。為此，設區的市在編制立法規劃和立法計劃時，要在地方特有、特需的事項上下功夫，增強地方性法規的針對性、及時性、系統性和可執行性。第一，立法要循序漸進，不能操之過急。對那些客觀條件尚不成熟的，不要采取實用主義的態度倉促立法。第二，立法要立足本地實際、解決地方問題，不搞政績工程，立與改革相適應之法、立保障改善民生之法、立人民群眾期盼之法。第三，建立并完善專家顧問制度，或者建立以購買公共服務的方式從法律專業人員處購買相關咨詢服務的制度和機制。設區的市人大法工委人力資源有限，加之各方面的客觀制約，僅靠自身力量難以滿足地方立法需求，因此，建立完善專家顧問制度或者建立以購買公共服務的方式從法律專業人員處購買相關咨詢服務的制度和機制，是事之必然。

（四）把握好行政權的設置，避免立法行政管理色彩

所謂執法主體，就是通過法定程序依法獲得行政執法主體資格的行政執法機關。在地方立法中執法主體的設置，主要有以下三種情況：第一，法定的執法主體。這種形式適用于行政管理事項比較單一、明確、具體的情況，比如許昌、三門峽城市市容與環境衛生管理條例都主要規定了市容環境衛生行政主管部門作為執法主體。第二，無明確的執法主體。這種形式適用于行政管理事項復雜、帶有綜合性的情況。比如《鶴壁市循環經濟生態城市建設條例》既規定了政府的執法主體地位，也規定了發展改革、住房和城鄉建設、環保、財政、規劃、水利、國土資源等行政主管部門的執法主體地位。這種方式的缺陷是雖然各個相關行政主管部門依據自身職責明確了分工，但由于大家各自為政，缺乏彼此間的溝通與協調，不易形成工作上的合力。第三，綜合主體。就是為了對某一對象實施有效行政管理，新成立一個綜合執法機構，這個綜合執法機構可以綜合行使由兩個或兩個以上的行政機關所具有的行政職權，并以一個整體執法主體的名義承擔法律責任。對于上述三種執法主體的設置方式，從行政管理的實際工作效果看，本文認為，設區的市在立法時盡可能地采用第一種設置方式，也就是規定法定的、單一的、比較明確的執法主體，盡量避免第二種設置方式。同一個行政管理事務，管理的部門多了，就容易造成工作上的扯皮，大家都管，其實大家也都不管。在有特定行政管理需要時，可以依法采取第三種綜合主體的設置方式，提高行政管理效率。