芻議我國環境行政約談制度

陳曉晨 侯軍亮

（廣東理工學院 思想政治課教學部，廣東肇慶526100）

進入21世紀后，傳統的國家管理模式逐漸呈現出與社會發展相脫節的趨勢，因而單方輸出命令型的政府管理模式日趨僵化。在這種時代發展背景下，社會管理由以前的封閉式向開放式轉型。這種開放式的管理模式要求公眾參與到社會治理中，由政府和公眾共同管理公共事務，實現善治。由此興起了一種新的行政手段——“行政約談”用以實現社會管理的目標。行政約談以其自身的柔和性優勢愈來愈受到行政機關的青睞，并在諸多實踐領域被廣泛地運用。

“約談”最先在環境監管領域應運而生并開始嶄露頭角，其“本質上是屬于行政監管制度的一種”［1］。2014年5月16日，環保部印發了 《環境保護部約談暫行辦法》，意欲更好地開展約談實踐，與此同時，各地環境監管的規范性文件中出現了對環境約談的規制。由于這是一種新興的管理方式，還有不少人對約談的實效性存疑。譬如，約談是否有法律依據，該種約談是否行政機關進行行政干預的幌子，約談是否能產生法律效力，約談是否“雷聲大雨點小”，等等。這些質疑說明環境行政約談制度在法律依據、約談效力以及約談監管等方面存在不足和弊病。目前學界對行政約談制度還缺乏深入性、全面性和系統性的研究，對行政約談定性等爭議頗大，尚未達成共識。

一、行政約談的內涵

關于行政約談的概念學界目前爭論頗多，并沒有明確的概念區分。我國的大量規范性文件混淆了行政約談和約談的概念，這種模棱兩可的情形廣泛存在于地方規范性文件中。有的規范性文件直接忽視了應該如何定義約談的概念和性質。關于行政約談的概念，學者意見不一。

關于行政約談的定義，筆者比較贊同的概念為：行政約談指行政主體在其職權范圍內與行政相對方，通過約談溝通、學習政策法規、分析講評等方式，對社會組織運行中存在的問題予以糾正并規范的準具體行政行為，它是一種柔性的行政行為。行政約談在創新行政服務和行政問責中發揮著不可或缺的作用。這個概念也是被普遍認同和爭議相對較少的一種定義。筆者在此從形式意義上定義行政含義，用目前我國行政權運行的一種新模式來來描述行政約談。

二、環境行政約談形成的理論基礎

（一）行政民主理念的形成與發展

有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。隨著民主制度的發展和完善、民主理念深入人心，民主內容也日益豐富，目前它不僅包含了經濟民主、社會民主而且也包含了行政民主。實踐中，行政執法實踐和行政管理的民主化趨勢也越來越快?？茖W技術的飛速發展為公民權利的行使提供了便利條件和有效保障。因此，公民參與行政過程已成為一種趨勢。民主是法治的應有之義，法治是民主的護航堤壩。公民參與行政管理是尊重公民自主權和參與權的本質要求，它能促使權力的運行公開化、透明化和常態化。行政民主既保障了公民的參與權和知情權，又提升了國家治理能力現代化。吸收公眾進入環境行政約談可以讓他們了解傳統行政執法方式缺乏民主的弊病，使公眾實時、清晰、全面地了解行政主體的決策。行政機關有責任和義務保障公民參與權的行使。這是衡量行政制度是否民主的標準，同時，也是規范行政活動民主化、合法化、理性化的有效途徑。

（二）公法與私法平衡發展理念的深入與拓展

公法與私法是整個法律秩序的基礎，是現代法的基本區分。公法和私法的沖突貫穿于法律發展的全過程。在傳統的國家治理模式下，國家與公民的關系是命令—服從的關系。受市場經濟的影響，國家與公民的關系已經從原來簡單的命令—服從關系轉變為相對平權型關系，尤其在某些行政領域，政府不再扮演“守夜人”的角色，這是公法法律關系向私法法律關系轉型的一大飛躍。從行政法的角度來講，正如北京大學羅豪才教授所指出的，“所謂公法與私法平衡發展就是要同時兼顧公益和私益”，妥善處理行政主體和行政相對人雙方的關系。在平衡論的視角下，法律只有賦予行政主體一定的行政權力，并以法律權威和國家強制力來保證這些行政權力合法有效行使，才能達到行政管理的目的。此外，也要對行政權進行實質性的監督和制約，維護公民的行政參與權和救濟權，保護公民的合法權益不受侵犯。二者不可偏廢。其目的在于用柔性的手段和方式達到行政管理目的，矯正傳統理論當中單純依靠命令性的執法手段進行行政監管的不當之處。這為行政約談制度的產生和運用提供了理論前提和實效保障。

（三）新公共管理理論與新公共服務理論的契合與共生

新公共管理理論認為公共組織和私人組織在本質上有相似性，主張政府可以通過學習企業的管理經驗、方法和技術來提高管理能力，其中心思想可以被概括為五個方面：一是政府職能應該重新定位。政府對公共事務的管理應當由直接管理轉化為間接管理，在公共管理方面的職能要社會化。二是尊重顧客意愿。在行政管理中，行政主體就是服務的提供者，行政相對人就是享受該服務的顧客，因此，要秉承顧客至上的服務理念，充分考慮相對人的權益。三是學習企業管理中的績效管理方法。對政府設定績效任務和目標，并定期對完成情況進行考核和評估，不僅要檢查政府活動的效率，更要檢驗政府活動的質量。四是采用企業中的成本—效益分析。政府活動應當低成本高效率地展開，爭取實現行政管理效益的最大化。五是行政管理專業化。新公共管理理論重視提高服務質量和效率的理念，對創新行政活動的方式以及豐富行政活動的內容發揮了重要作用。新公共服務理論則定位于“政府面對的是具有共同利益和共同目的的公民，而非私利的個人，公共利益是進行對話的結果”［2］。公共管理理論轉向公共服務理論是理論發展的必然，而這兩種理論的有機融合是實現善治，促進生態環境制度運行更加有序和環境肌體更加健康的理論保障。

三、環境行政約談制度的相關法律問題

（一）相關法律規范數量少

以“約談”為關鍵詞在“北大法寶”中檢索，檢索到的部門規范性文件有14部，地方規范性文件有145部；以“行政處罰”為關鍵詞在“北大法寶”中檢索，檢索到的法律有6部，行政法規有20部，司法解釋11件。由此不難看出，較于行政處罰，現有的行政約談制度的位階不高，數量過少，可操作性不強。這就為行政機關的自由裁量權留下了極大空間，存在滋生腐敗現象的可能［3］。

（二）法律規范不統一

以《煤炭生產安全事故通報約談分析和督導制度實施辦法》《互聯網新聞信息服務單位約談工作規定》和《湖南省工商行政管理局廣告行政約談工作制度》為例。首先，前兩者并沒有明確規定行政約談應遵守的基本原則，而后者明確了“指導與監管相結合”“教育與處罰相結合”“依法規范、和諧交流”的原則。其次，后者規定了緊急情況下可以電話通知約談而無須送達“約談通知書”，但前兩者對此并未規定。由此可以看出各地區和部門對于約談的規定內容迥異，各行其是。

（三）法律效力參差不齊

現行關于約談的規定繁多。有的以地方政府規章的形式進行規定，例如，《天津市環境保護局大氣環境保護約談暫行辦法》規定對無故不參加約談的行政相對人，在公開通報和存檔備案之外，還要把不參加約談行為作為加重處罰的情節。有的規范性文件中，有些規定有違背上位法之嫌疑。例如，《關于建立餐飲服務食品安全責任人約談制度的通知》有對于約談對象“吊銷餐飲服務許可證”“兩年內不得承擔重大活動餐飲接待服務”的規定，這些規定實際上已經違背了上位法的設定權限。

四、我國環境行政約談制度的完善路徑

思深方益遠，謀定而后動。生態環境議題由來已久，建設生態文明、實現生態良好發展、良性循環的目標更是新時代發展的重要內容。更新和深化生態意識理念，踐行“綠色、和諧”的新發展理念，承擔起保護生態環境的時代責任，更是當務之急。

從理論源起分析，任何一項新的法律權利的出現，皆是調整利益發生沖突的抉擇，或是在社會利益發生深層調整后，對其中相互沖突的利益重新審視平衡的結果。完善環境行政約談制度，需要采取以下幾個方面的措施。

（一）秉承環境行政約談制度的正確理念

首先，政府應深入貫徹落實“依法行政”理念。環境行政約談制度在執行中出現諸多“異化”或“亂象”的問題，究其根本原因是行政機關的法治意識薄弱，無視法律。依法行政是新時代政治發展的要求，因此，行政機關應嚴守法律底線，依法行政，不濫用約談、不越權約談。在檢查中發現環境違法行為或潛在環境問題應依法作出行政決定，對達到行政處罰標準的應依法對其進行處罰，對屬于約談范圍的應依法組織約談，不縱容或包庇任何違法行為。行政機關如果違法行使權力損害相對人合法權益，就應承擔相應的法律后果，做到有權必有責，侵權必追究。環境行政管理機關應自覺將自己置于法律監督下，將權力關進制度的籠子里。

其次，政府應踐行“服務型政府”的理念。面對日益復雜的社會矛盾和問題，官民關系日趨敏感和脆弱。雖然過去“管制型”的政府管理模式可以給行政相對人帶來心理上的震懾和恐懼，但這種“高壓態勢”更容易激化行政機關與行政相對人之間的矛盾。按照現代法治的發展要求，政府管理理念已由過去的“命令與服從”的單向強權理念轉化為“服務與合作”的雙向溝通理念。隨著自然環境問題與人類社會發展呈現出日趨復雜性、不確定性與嚴重性，加強環境行政合作勢在必行。在目前的環境行政約談實踐中，我國已經出現了行政監管模式下的環境行政合作的制度主張和預想方案。伴隨著向行政服務模式轉變的趨勢，理念與制度的建立、發展和落實不是一蹴而就的，而是一個緩慢的積累自發的過程。

（二）確立環境行政約談的基本原則

一是以人民為中心原則。求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源。以人民為中心原則是社會制度的價值基礎，人在社會中是獨立、完整的，是具有全面發展需求的。在當代環境行政約談制度的發展中，行政機關和被約談的行政相對人是法律法規的執行者和遵守者，應當全面深入地剖析約談雙方的現實處境和法律訴求。只有充分尊重約談雙方作為人的獨立性和完整性，減少約談雙方之間的不信任和隔閡，打破二者之間的信息壁壘與不對稱，才能真正實現環境行政約談制度績效的最優化。

二是公益優先原則。我國環境行政約談制度起步較晚，制度和理念尚處于探索、嘗試階段，未能實現法治的常態化，當出現緊急或特殊的環境問題時，可能沒有對應的法律法規供其參照，此時，為了規避行政機關濫用職權和越權處分，必須從維護社會公共利益的立場出發啟動行政約談。鑒于公共利益的不確定性和法律概念的模糊性，行政權力的行使和運用無法得到具體的指引。因此，公益優先原則只有和其他原則相結合，才能更好地適用于環境行政約談制度。

三是合法性和合理性原則。在此，對“法”的理解應當是廣義的法。在環境行政約談缺乏法律規范的現實條件下，環境行政約談必須依據現有的規范性文件進行，包括地方政府出臺的紅頭文件。固堤壩而方能安黎民。合理性原則是國家走向現代化、法治化的一項行政法的基本原則，它不僅要求行政機關平等對待和考慮相關因素，而且要求遵循比例原則。在實踐中行政約談干預市場自由的情形不斷發生，比如，近些年來國家發展改革委員會高頻率地約談各大企業，這在某種程度上會對我國的實體經濟產生不利影響。因此，環境行政約談應當嚴格遵守狹義的比例原則，行政機關應充分考慮開展約談的必要性和適當性。既要及時有效地解決出現的環境問題，又要審慎行使手中的權力。

四是民主協商原則。一方面，環境行政約談自身具有非強制的屬性，行政相對人有權自由選擇是否參加約談。行政機關不能以行政相對人未參加約談為由對其進行法律規定以外的懲罰，也不得將其作為日后作出行政決定所參考的依據。另一方面，約談雙方必須處于平等地位，進行溝通協商。嚴厲禁止行政機關利用公權力的威懾力脅迫行政相對人服從約談決定。環境治理不單是個人或者某個企業的責任，它還是全社會的共同責任。民主協商有利于轉變政府執法理念和作風，促進環境行政約談社會效益的最大化、行政執法的最優化。

（三）健全環境行政約談的法律依據

首先，應當加強環境行政約談的立法活動，使得環境行政約談制度于法有據，有章可循。環境行政約談缺乏法律依據，不僅使環境約談失去了正當性的基礎，而且還會造成適用方面的無序。法律法規的完善與環境行政約談制度的規范和成效與法治化息息相關。全國人大應深入開展對行政約談立法活動的調查研究，加快推進行政約談法律規定等制度的出臺。此外，全國人大還應加強對地方人大立法工作的指導，以多種方式強化與地方人大的經驗交流、工作研討，扎實有效推進地方人大的立法工作。

其次，著手建立統一的約談基本法律指導制度。任何一種制度要想在實踐中落實和運行，并取得實效，都必須有充分的法律依據予以支撐和保障。在上文提及的環境行政約談中，筆者提到環境行政約談存在著立法層級低以及各地各部門法規規章各行其是、各自為政的現象，因此，中央和地方應在環境行政約談的立法目的、性質、形式、原則和程序等各方面達成共識。中央應加大對地方立法的監督和審查力度，如果下位法與上位法相悖，則下位法就應直接宣布無效。中央應當對環境行政約談制度作出統一規范，保證環境行政約談制度在未來的實踐和發展中具有一致性、協調性和成效性。

最后，應提高環境行政約談制度的效力位階，用專門立法來完善其法律缺陷。目前對環境行政約談的管理還局限于部門規章和地方性法規的層次，譬如，《環境行政約談管理辦法》就是以部門規章的形式對約談行為進行規定。筆者在此設想，待環境行政約談的理論成熟和實踐豐富之后，可以將其上升為行政法規或法律，并細化環境約談的范圍、主體、對象、內容等基本內容，以此來提高約談規定的層級效力，提升約談的公定力和權威性，從而更好地指導行政約談實踐。

五、結語

環境行政約談制度作為一種新型的行政管理模式，其產生契合了新時代所需，并且在著力解決環境區域性問題上功不可沒，“堪稱環境治理的強心劑”。制度唯堅持發展，方彰其生命；探索唯艱難困苦，方玉汝于成。此項新理論或制度還有諸多不足，需要豐富和完善的方面頗多，而這些要在實踐中“摸著石頭過河”，從而做好頂層設計并形成制度規范得以完善。同時，環境行政約談制度是基于環境權的生發，作為生態文明建設的權利基礎，在我國提出“五位一體”總體布局的今天，其制度功能更應該得以完美詮釋并造福于民。