地方政府財政專項資金支出效益評價及其優化路徑

李東升

[摘 要] 設立財政專項資金對產業進行資助和補貼，是地方政府推動經濟發展的重要舉措。分析南寧市2011—2015年服務業財政專項資金支出數據，發現服務業專項資金在促進服務業發展壯大、激活資本市場要素等方面發揮著重要作用，但也存在資金使用效率有待提高、資金扶持范圍不夠精準、資金設立不夠科學、資金監督管理有待加強等問題，需要從科學安排財政專項資金、完善財政專項資金投入效益評價體系、創新財政專項資金的投入和使用方式、加強專項資金項目的監督管理等方面著手來提升專項資金使用效益。

[關鍵詞] 財政專項資金； 效益評價； 優化路徑

[中圖分類號] F812.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-8616（2018）03-0096-09

近年來，各級政府非常注重通過創新財政扶持政策加快產業發展，設立不同類型的財政專項資金促進重點產業發展壯大就是其中的一種典型方式。專項資金作為一項重要財政手段，其預算支出、使用績效、監督管理等問題受到社會廣泛關注，但如何規范分配和使用財政專項資金，一直備受社會關注，亟待解決的問題也較多。本文以廣西南寧市財政支持服務業發展的有關數據進行分析研究，以此探索進一步加強專項資金管理、提高資金使用效益的路徑。

一、南寧市服務業財政專項資金現狀及主要特征

（一）基本情況

南寧市從2009年開始由市級財政預算安排發展服務業引導資金，專項用于支持服務業發展。隨后又對全市各類服務業領域進行篩選，選擇重點發展的服務業行業設立了相應的財政專項資金，對具備相應條件的服務業項目、企業進行引導扶持。截至2015年底，南寧市已設立發展服務業引導資金、現代物流業發展專項資金、會展業發展補助資金、服務外包產業發展資金、金融產業發展專項資金、文化產業發展專項資金、旅游發展專項資金、信息服務業專項資金、電子商務示范城市專項資金、新農村現代流通服務網絡工程專項資金、信息化建設資金（電子政務）等10多個服務業專項資金，本研究選取10個具有代表性的專項資金進行探討，具體情況見表1。

（二）主要特征

1.專項資金類別及管理部門多

本研究涉及的專項資金涉及管理部門有7個，其中市商務局主管了4項專項資金，分別為發展服務業引導資金、現代物流業發展專項資金、會展業發展補助資金、服務外包產業發展資金；市發展改革委主管了2項專項資金，分別為信息服務業發展專項資金、電子商務示范城市專項資金；市金融辦主管金融產業發展專項資金、市文新廣局主管文化產業發展專項資金、市旅發委主管旅游發展專項資金、市供銷合作聯社主管新農村現代流通服務網絡工程專項資金，信息化建設資金（電子政務）由市發改委、原市城鄉數字化辦共同管理。

2.專項資金設立規模相對固定

除個別專項資金設立規模有所波動外，大部分專項資金設立規模相對固定，發展服務業引導資金和旅游發展資金設立規模明顯增加，前者由2012年的1000萬元增加到2013年的3000萬元，后者由2013年的5000萬元增加到2014年的1億元。此外，資金規模方面存在一定區別，旅游、金融、文化和信息化建設專項資金規模較大，新農村現代流通服務網絡工程專項資金規模較小，兩者差距明顯。

3.專項資金資助安排各有側重

發展服務業引導資金主要是支持市場建設、電子商務、服務業關鍵基礎設施、服務業集聚區（示范區）、商業綜合體、特色商業街區項目；現代物流業發展專項資金主要是支持市級物流園區基礎設施、物流倉儲配送中心、重點物流項目建設以及物流人才培訓和重大物流招商活動。會展業發展補助資金主要是對本土品牌會展或重點會展的培育和資助、國內外大型會展的引進、申辦費用補助，會展業的宣傳推廣、招商推介、統計備案以及行業合作交流的費用補助，會展業專業技術人才、經營管理人才培養引進的費用補助。服務外包產業發展資金主要是扶持經濟效益和社會效益顯著的服務外包企業、自主研發成效顯著的服務外包企業、進行關鍵資質認證的服務外包企業等。金融產業發展專項資金主要是補助小額貸款公司及融資性擔保公司、獎勵銀行新增貸款、獎勵銀行金融在南寧設立分支機構等。文化產業發展專項資金主要是支持國有文化企業、民營文化企業、文化口事業單位補助。旅游發展專項資金主要是用于支持重點風景區基礎設施和服務設施建設、社會資本投資旅游景區補助、創建國家A級景區基礎設施建設、特色旅游村鎮基礎設施建設等。

4.資金資助對象較為廣泛

主要包括幾個方面：一是資助國有企業，如文化產業專項資金扶持了南寧大地飛歌文化產業集團有限公司、南寧市藝術劇院有限責任公司等國有企業發展；二是資助民營企業，如信息服務業專項資金扶持了廣西支付通商務服務有限公司、廣西托馬斯國際物流有限公司等民營企業加快發展；三是補助事業單位，如信息化建設資金的扶持了南寧市信息網絡管理中心建設南寧市電子政務云平臺、南寧市網上審批大廳系統、南寧市政務信息安全管理平臺等項目。此外，還有針對個人的現金補助，如會展業發展補助資金使用范圍包括對引進、申辦符合全市產業特色、社會效益與經濟效益明顯、影響力強的國內外大型會展的引進者的進行獎勵。

5.資助方式多樣化

一是財政直接補助，主要是對服務業的重點重大項目、龍頭企業、公共服務平臺建設等給予補助，占支出資金總額70%以上，是服務業專項資金支出的主要方式；二是現金獎勵，主要是對有突出貢獻的企業和個人進行獎勵，如納稅獎勵、優秀企業獎勵、新增限上企業獎勵、服務外包重點企業和培訓機構資金獎勵、服務外包業績獎勵、大型專業展會或會議引進獎勵、統計工作獎勵、支持企業做大做強獎勵、個轉企獎勵、促銷費擴內需獎勵等，約占支出金額10%左右；三是課題和規劃編制經費開支，如南寧市服務業發展三年規劃編制、樓宇經濟課題研究等，約占支出資金總額的8%；四是為民辦實事開支、貸款貼息獎勵、人才引進開支、工作經費開支等方面資助，這些方面的支出占比較小。

二、南寧市服務業財政專項資金使用效益評價

（一）有力促進服務業發展壯大

在各種專項資金的有效支持和引導下，南寧市服務業快速發展，服務業增加值逐年增加，由2011年的1076.28億元增長到2015年的1694.08億元，年均增長9.4%，2015年服務業增加值增速9.9%，高于地區生產總值8.6%的增速，占第三產業比重達到49.68%，對全市GDP增長的貢獻率達54.9%（見圖1）。服務業結構逐步優化，以金融、現代物流、電子商務和信息服務業等為重點的現代服務業發展迅速，2015年金融業增加值增長16.34%，占第三產業增加值的21.24%，貨物運輸總量達到3.59億噸、增長9.76%，互聯網服務業和信息技術服務業發展迅猛，營業收入分別大幅增長35.16%、26.01%，有效帶動了南寧市服務業發展。2015年，南寧市536家規模以上服務業企業實現營業收入539.1億元，同比增長8.03%，上繳所得稅11.58億元，同比增長69.4%，對南寧市經濟發展的帶動作用不斷增強。

（二）有效改善了服務業發展環境

專項資金的作用主要是扶持所涉及行業硬環境的優化提升，基礎性和支撐性作用突出，尤其是在部分服務業發展的基礎設施和配套服務設施不完善的背景下，其對助推服務業加快發展的作用不可小覷。比如，2015年發展服務業引導資金通過扶持廣西南寧電子科技廣場有限公司、南寧百貨大樓股份有限公司、廣西優享網絡科技有限公司三家本地電商企業建設自己的電商平臺，完善實體店建設和網絡銷售體系構建，有效促進電子商務發展環境改善，南寧百貨美美購、都尚尚等面向東盟的電商平臺快速發展，2015年南寧市重點電子商務企業交易額到1800億元，同比增長28%。

（三）培育了一批服務業品牌

通過專項資金扶持，促進了服務業領域相關行業快速發展，并且培育了一些服務業品牌。如文化產業專項資金在促進文化企業和文化品牌打造方面的作用明顯，扶持和培育了南寧市藝術劇院有限責任公司、南寧大地飛歌文化產業集團有限公司、廣西千年傳說動漫影視有限公司、廣西金壯錦文化藝術有限公司等骨干文化企業，產生一批較有影響力的文化作品，如文藝作品《百鳥衣》《媽勒訪天邊》，動漫片《漂移島之天空歷險記》《百越歷險記之壯錦密碼》《成長寶貝》等?，F代物流業發展專項資金通過對綜合、專業物流中心，電子商務物流及配送體系建設，物流信息平臺等方面進行扶持，培育了玉柴物流、云鷗物流、廣西超大物流等一批知名本土物流企業，有力帶動了南寧市物流業發展壯大，貨物總量由2011年的2.43億噸增長到2015年的3.62億噸，年均增長10.5%。

（四）激活了資本市場要素

專項資金通過對一些銀行和金融機構進行獎勵或貼息補助，有力撬動銀行、保險、證券、創投等資本市場各種要素資源投向實體經濟，真正發揮了專項資金的引導和放大作用。比如，金融產業發展資金，一方面是通過對銀行、金融機構新增貸款及設立分支機構進行資助扶持和獎勵，每年吸引一批新的金融分支機構、銀行分行進駐南寧發展，在促進南寧市金融組織機構體系快速發展的同時，也為地方經濟發展注入了強大的資金支持；另一方面是扶持培育多層次資本市場，對企業上市和掛牌融資進行獎勵，激發企業通過資本市場直接融資的熱情。此外，專項資金還對南寧市小額貸款公司、融資擔保公司在投放貸款方面進行補助，鼓勵這些金融中介向涉農企業、小企業投放貸款，在一定程度上緩解中小微企業、“三農”融資難、融資貴的難題，激活了中小企業發展活力。2015年，南寧市金融業增加值達369.05億元，同比增長16.3%，占服務業的比重分別為21.78%，對服務業的貢獻率高達50.2%，占GDP比重為10.82%，對南寧市經濟增長的貢獻率達22.1%。

三、南寧市服務業財政專項資金管理使用過程中存在的突出問題

（一）部分服務業專項資金的使用率有待提高

從資金支出情況看，專項資金使用效率有待提高，以2015年為例，專項資金平均完成率為65.53%。只有電子商務示范城市專項資金和新農村現代流通服務網絡工程專項資金執行率達到100%，部分服務業專項資金使用完成率較低，如會展業發展補助資金為43.8%，文化產業專項資金為44%，服務外包產業發展專項資金為48.1%，專項資金大量結余，形成資金沉淀，沒有達到成立專項資金的初始目的（見表2）。這既有資金撥付不及時、項目進展速度緩慢的原因，也有項目前期規劃沒有做到位的原因。專項資金的執行率低下，大量財政結余資金滯留在銀行賬戶上，資金作用沒能發揮，亦可能造成年底突擊花錢現象。

（二）服務業專項資金扶持范圍不精準

研究發現一部分專項資金扶持范圍不夠精準，突出表現在兩個方面：一是專項資金扶持范圍分散，其中有些專項資金是因事而設、因時而立，缺乏一定的規劃性、系統性和長遠性，資金安排使用的項目小型化、分散化，“平均主義”和 “撒胡椒面”現象時有發生，導致出現專項資金使用碎片化問題；二是專項資金對中小微企業扶持不夠，多數專項資金扶持對象上都會選擇上一定規模的大型企業、骨干企業，而對中小微企業扶持關注不夠，中小微企業在專項資金方面受益有限。

（三）服務業專項資金設置不科學

專項資金設置分散，由各部門安排使用，難以形成合力，不利于統一協調使用；部分專項資金扶持領域存在交叉，如涉及扶持電子商務發展的資金就有四個，即發展服務業專項資金、現代物流業發展專項資金、信息服務業專項資金和電子商務示范城市專項資金，這樣的資金安排不大合理，既難以發揮集中財力辦大事的效應，又給某些企業用同一項目多投申報提供了機會。而且所有這些專項資金均歸口財政部門監管，面對多種多樣的項目類別和分布廣泛的項目實施主體，財政部門監管難度較大，監督職能有限，不利于資金使用效益提高。

（四）服務業專項資金績效評價體系有待完善

研究發現服務業專項資金績效評價體系有待完善，仍然存在“重實用、輕績效”的情況 [1 ]，主要表現在：一是一些資金管理部門和立項單位項目績效目標設定模糊，績效指標沒有具體量化，指標值缺乏清晰測算依據，這樣既不利于對項目完成情況進行監管，也影響到后續資金績效評估考核；二是資金監管部門對績效評價結果的應用做得不夠，相應的落實整改及問責問效機制不健全，績效評價結果流于形式，造成部分專項資金存在損失浪費現象，影響了專項資金作用的發揮 [2 ]；三是第三方評估發育不足，目前南寧市財政部門和項目主管部門在服務業專項資金績效評估過程中占據主導地位，第三方評價機構發育不足，這種以內部監督為主的績效評估模式容易導致暗箱操作，滋生腐敗 [3 ] [4 ]。

（五）服務業專項資金監督管理有待加強

有些專項資金主管部門對資金監管模式粗放，存在“重項目審批、輕項目監管”的現象 [5 ]，平時突擊式、專項性檢查多，對項目實施進度跟蹤監督不夠，監管手段和力度明顯不足，造成有些專項資金資助的項目偏離方向、進度緩慢等，出現專項資金被擠占、套取、騙取、挪用現象，嚴重降低了財政專項資金的使用效益。由于信息不對稱等因素的存在，外部監督沒有起到應有作用，人大、審計等部門以及新聞媒體對服務業專項資金監督效果還有待提高 [6 ]。

四、優化服務業財政專項資金管理的主要路徑

服務業專項資金的設立對帶動南寧市服務業投入、促進服務業快速發展起到明顯作用。當前經濟增速放緩和產業結構轉型升級的新常態下，服務業是已成為經濟發展的主要增長點。因此，需要繼續優化服務業專項資金管理，進一步提高資金使用效益。

（一）科學合理安排服務業財政專項資金

根據預算執行率、項目實施績效完成情況對部分服務業專項資金予進行綜合考核，最大限度地科學統籌安排財政資金，提高資金安排科學化水平。清理盤活一些常年使用率不高的財政存量資金，探索設立現代服務業產業發展基金，充分發揮產業基金“四兩撥千斤”的杠桿效應，吸引帶動金融資本和社會資本增加投入，以此支持服務業發展。健全和完善服務業專項資金項目庫，強化項目立項的可行性研究和科學論證，根據項目成熟度和輕重緩急對儲備項目進行合理排序，嚴格按照項目排序安排專項資金，促進“錢等項目”向“項目等錢”轉變，加快發揮資金效益 [7 ]。逐步優化財政專項支出方向，擴大公共財政覆蓋范圍，結合南寧服務業發展的優勢產業，突出支持產業基礎好、增加值總量大、發展態勢良好的服務業業態，扶持這些領域企業做大做強。

（二）優化服務業專項資金使用范圍

財政專項資金對于服務業的發展的扶持金額總體上相對有限，必須集中財力精準扶持才能發揮資金引導作用，重點對產業支撐作用大、公益性強、公共性強的，或者是商業模式創新、市場推廣前景好、引領行業發展的，或者是發展中特色鮮明、發展基礎好、示范性和帶動力強、社會經濟效益好的項目進行重點扶持。在認定和扶持項目時，要重點資助扶持服務業發展中的薄弱環節、關鍵領域、重點項目、示范項目、綜合服務項目等，精準細化設定資金扶持范圍，提高專項資金扶持對象的精準度。同時，還應當探索建立“多中選好，好中選優”的項目優選機制，在眾多備選項目中選擇最優的項目，改變財政資金平均分配、“撒胡椒面”等做法，使有限的資金最大限度地發揮效益 [8 ]。在扶持對象選擇上，財政專項資金的使用應該立足彌補市場失靈，做好基礎性、公共性工作，既要支持關鍵領域，也要扶持薄弱環節，在扶持行業上要充分考慮中小微企業發展需求，適當降低申報門檻和扶持條件，補助那些成長性好、管理規范、服務需求突出、具有發展潛力的中小微企業以及“雙創”項目。

（三）統籌整合部分服務業專項資金

探索建立財政專項資金政策整合機制，形成資金使用合力。要按照集中財力辦大事的原則，對部分專項資金扶持方向趨同、政策目標相近的交叉重復安排資金項目的專項資金進行整合重組、調整和撤銷，將有限的資金投到對產業升級推動力更大的專項資金項目上，避免財政資金重復投入和浪費。通過整合，發揮資金的合力效應，打破各專項資金的界限和分割，以減少結轉結余 [9 ]。繼續深入推進簡政放權、放管結合，對各部門管轄的服務業專項資金進行有效整合，盤活服務業各領域財政沉淀資金，并嚴格控制每個部門管理的專項資金項目數量，建立南寧市服務業發展資金統籌使用機制，逐步實現將所有預算資金納入財政部門統一分配，做到預算一個“盤子”、收入一個“籠子”、支出一個“口子”，促進服務業發展財政資金優化配置。

（四）不斷完善服務業財政專項資金績效評價機制

要加強對專項資金管理部門和立項項目單位的績效目標的審核管理，督促相關主體科學合理設置反映服務業發展特征、可操作、可量化的績效目標，在績效目標值的確定上要實事求是，盡可能做到科學合理預測項目實施帶來的經濟效益、社會效益。健全專項資金績效考評體系，采取多種形式對各類服務業專項資金分配、使用安全性、使用效果等情況進行全過程績效評價，科學合理評估專項資金是否按初期設定的績效目標完成 [10 ]。加大對服務業專項資金績效評價第三方引入力度，確保評價客觀、公正、有效。在加強對服務業專項資金的落實情況、項目實施進度、資金撥付進度、資金使用效果等進行綜合考核評估的同時，建立與之相應的項目整改、問責問效制度，強化專項資金的使用管理責任。同時，科學應用評價結果，發揮其對財政資金的剛性約束，提升財政預算管理水平。

（五）加大服務業專項資金的監督管理力度

進一步強化對項目實施單位資金監管，及時掌握了資金的實際使用情況，規范資金撥付、使用、管理的程序，及時糾正突出問題，確保服務業專項資金科學、合理使用。加快推進服務業專項財政資金支出聯網監督平臺建設，將資金支出方向、支出金額、使用效益、績效評估等在政府系統“內網”公開，解決項目多頭申報、多頭補貼問題。要重視外部監督，強化人大對服務業專項資金支出績效的監督，增強人大對專項資金績效評估結果的權威性和約束力，督促相關資金管理部門及時進行整改。加強審計部門對服務業專項資金績效的監督，建立事中監督、事后審計的專項資金監管長效機制，加大服務業專項資金審計覆蓋面，倒逼財政資金的管理及使用更規范，確保專項資金?？顚Ｓ?。注重發揮新聞媒體的監督作用，支持新聞媒體對服務業專項資金執行情況進行客觀、公正報道，提高資金使用透明度。

參考文獻：

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[10]鄭方輝，廖逸兒.第三方評民生財政專項資金績效實證研究——以2012年廣東省為例[J].華南理工大學學報（社會科學版），2015（1）：64-72.

[責任編輯：吳壽平]

Abstract： Establishing financial special fund to subsidize industry is an important measure for local government to boost economic growth. By analyzing the data of financial special fund expenditure in service sector of Nanning from 2011 to 2015， the research has found that special fund in service sector has played a significant part in boosting the development of service sector， invigorating capital-oriented market factors. But there still exist some problems. The efficiency of capital use needs to be improved， the fund support is not targeted， the establishment of fund is not sound and fund oversight and management needs to be improved. We should arrange the financial special fund in an appropriate way， improve its benefit evaluation system， innovate its input and use method and strengthen its oversight and management so as to raise the efficiency of financial special fund.

Key words： Financial Special Fund； Benefit Evaluation； Optimized Path