生態移民返遷原因與對策探究

馬夢璇

【摘 要】 隨著全球經濟與社會的快速發展，生態環境問題愈發成為了一個全球普遍關注的議題，生態移民也在我國各地政府的推動下產生。近年來，隨著生態移民的逐漸增多，生態移民返遷問題也越發凸顯。雖然生態移民返遷規模不及水庫移民，但生態移民起步時間晚，移民政策尚待完善，操作實施亦需規范。為促進未來生態移民的可持續性發展，生態移民返遷問題更應該得到及時的研究和解決。因此本文從我國生態移民概況出發，結合當前我國生態移民的工作效果和返遷問題，分析我國生態移民返遷的主要原因，并在此基礎上提出有利于未來生態移民可持續發展的對策和建議。

【關鍵詞】 生態移民 移民返遷 可持續發展

在20世紀90年代以后，我國“全面小康”的發展要求與生態保護之間的矛盾日益凸顯，為避免“PPE怪圈”在我國西部地區的持續發酵，政府在推進環境保護和扶貧工作時推進了生態移民工作。二十多年來，以保護、恢復生態環境和促進貧困地區經濟發展為目標而開展的生態移民工作，很大程度上促進了我國西部生態脆弱區的生態恢復和扶貧開發，但由于受到多種因素的影響，局部地區的生態移民安置后，出現了部分移民返遷的現象。近年來，我國圍繞生態移民的研究大都集中在概念界定、移民模式和戰略探究、必要性和可行性、效益評估等方面，雖然也有一些關于生態移民返遷問題的研究，但大多是針對典型區域或典型移民群體的探討，從全國宏觀層面來探討生態移民返遷問題的研究不多。因此，本文從我國生態移民總體情況入手，從整體上分析當前我國生態移民工作的效果，并針對移民過程中出現的返遷問題，從整體上探究其共性的原因，以期從宏觀層面提出有利于未來生態移民可持續發展的對策和建議。

一、概念界定與內涵分析

1.生態移民

關于“生態移民”的概念最初是外來的，以英國學者拉文斯坦的《移民法則》一文對移民及其規律的研究為開端[1]。而在我國，“生態移民”一詞最早出現在任耀武等所著的一篇名為《試論三峽庫區生態移民》的研究文獻中[2]。在我國大力開展生態移民之后，諸多學者從原因和目的層面也對“生態移民”的概念進行了不同角度的界定。由于我國很多地方將生態移民與扶貧移民混為一談，因此本文對生態移民的概念做一個詳細的界定。生態移民和扶貧移民雖有很多相似之處，但二者側重點不同。扶貧移民是側重以扶貧為目的的移民活動，而生態移民則突出移民的政府動機，即以生態系統修復為目的的移民活動[3]。因此，本文所指的新時期的生態移民則是以促進生態脆弱區的生態保護、環境惡化區的生態恢復為主，同時兼顧貧困居民生活的可持續發展，將自愿民眾遷移到承載力高且能滿足搬遷民眾基本生活的地區，使得人與社會、經濟、政治、生態、文化協調發展，實現遷入遷出區共贏的一種可持續人口流動現象。

2.移民返遷

王茂福在研究“水庫移民返遷”時認為，移民返遷實質是人口繼發性遷移的一種形式，繼發性遷移是指遷移者在遷入地生活一段時間之后由于安置地的結構因素、遷移者的個人因素等影響移民在遷入地的生存和發展狀況以及遷移目標的實現程度，繼續遷到其他地方的一種行為。其中遷移到原遷出地的這部分繼發性遷移就是移民返遷[4]。而本文所探究的生態移民返遷即是指生態移民從遷入地又返回到生態恢復區生活的一種繼發性移民，方向剛好與原遷出方向相反。

二、我國生態移民概況

從生態移民安置方式來看，我國由于地區差異，安置方式也各不相同。呈現出來的總體特點為以政府為主導，勞務輸出、收縮并點、移民擴鎮、插花與整村、農業與非農、有土與無土安置相結合；以農民自發移民為輔，結合買地移民和教育移民來實現生態移民。其中，農民自發的方式以及政府主導方式中的收縮并點、移民擴鎮、無土安置等移民安置方式收效較好。農民自發方式由于以自愿為前提且不涉及規模問題，對遷入地影響較小，返遷問題也基本不存在；而收縮并點在陜西等地的實踐中，由于將分散的居民聚集，同時在遷出地采取斷電、斷路等措施[5]35，一定程度上杜絕了回遷的可能，人群集中也便于遷入地的統一管理以及生活水平的改善；無土安置的優勢則主要在于使移民在城鎮獲得更多就業機會的同時又不會失去原住地的相關利益，一定程度上避免了一些后續問題?？傮w上講，我國生態移民的效果是樂觀的，各地的生態移民安置方式也在各地的不斷實踐中得到改進和創新。

三、生態移民返遷現狀

總體而言，目前我國生態移民的規模和效果都十分可觀，內蒙古的草原退化得到了一定程度的遏制，“三江源”地區的生態環境得到了有效保護，甘肅等缺水縣的用水情況也得到了一定程度的改善。但是，近年來，我國生態移民返遷現象卻逐漸增多，尤其是甘肅、內蒙古等生態環境較為惡劣的地區，這無疑給我國生態保護和扶貧工作帶來了極大的挑戰。

從安置方式來講，我國的生態移民返遷問題主要高發于政府主導安置下的勞務輸出和農業安置，有土和無土安置對于不同生活習性的人群也產生了不同的返遷影響。而從生態移民的生態恢復方式來講，主要返遷人群則集中在節水、防風固沙和退耕恢復等工程中。

總的來說，雖然當前我國生態移民返遷規模不及水庫移民，但生態移民涉及到的少數民族更集中，且生態移民起步時間晚于水庫移民，移民政策尚待完善，操作實施亦需規范。因此生態移民返遷問題更應該得到及時的研究和解決，以促進未來生態移民的可持續性發展。

四、生態移民返遷產生原因

由于我國各地生態移民問題冗雜，筆者為了從整體上對返遷原因實現較為全面的考慮，本文將生態移民返遷產生的原因從宏觀、中觀、微觀的視角分為國家、地方、個人三個層面，分別從政策及文化融合、遷入地條件及補償標準、受教育水平及心理適應這個6個方面來做詳細的探究和分析。具體原因所對應的生態移民安置方式如圖1所示。

1.國家層面：政策原因及文化融合問題

在政策方面，由于我國生態移民起步較晚，并沒有專門的法律法規來規范生態移民的實施。政策的不完善直接導致了我國早期生態移民安置方式的不成熟和不規范，進而為移民返遷留下后患。在我國中西部地區實施生態移民的早期，生態移民政策中的“就近移民”原則一度盛行，移民普遍安置在原貧困縣、鄉之內，忽略了這種安置方式下移民點的發展潛力[6]，導致了二次生態破壞，進而引發了生態移民的返遷。筆者認為，諸如內蒙古鄂爾多斯市“戶主50歲以上不移民”這樣的政策應該在生態移民政策完善時得到較好的推廣。

我國是個多民族的國家，而生態移民又大多發生在少數民族集中的中西部地區，因此文化融合問題是生態移民返遷原因中不可或缺的一部分。在生態移民中，文化融合問題包括遷出和遷入兩個方面，一個是少數民族移民遷入，另一個是漢族移民遷入少數民族地區。少數民族移民遷入主要問題體現在生產生活方式的不適應上。例如以內蒙古敖魯古雅鄂溫克生態移民為例，這里的移民都是鄂溫克族，以馴鹿、狩獵為主要生產生活方式，由傳統的馴鹿打獵變為以公益崗位的工資生活，生態移民改變的是他們整個民族的生產生活方式和文化傳統，因此不少移民在搬遷后仍舊選擇返回森林。

2.地方層面：遷入地條件及補償標準問題

“從荒漠化最嚴重的地方搬遷到了全縣沙化最快的地方”，這是我國生態移民中多地存在的真實情況。從移民返遷的集中地區來講，大都地處我國中西部生態條件極其惡劣的地方。因此，遷入地生態條件也都十分脆弱。也就是說，與遷出地相差無幾的遷入地條件被迫容納了比以前更多的人口，本已稀缺的生產生活資料變得更加稀缺，大大超出土地能夠承載的范圍，生態環境再遭破壞。甚至在我國內蒙古等生態移民地區，遷入地給移民有土安置的土地大多為鹽堿地，移民耕作不易實現，生存資料和生產資料的雙重打擊讓移民在遷入地的生活難以穩定。因此，在遷出地生態還未恢復而新的遷入地生態又將被破壞的情況下，返遷則成了這部分移民為降低生態和生存風險而做出的退而求其次的選擇。

關于移民的補償問題一直都是一個關鍵而困難的環節。我國各地的生態移民工程自實施以來，雖然都在一定程度上對緩解移民的生活困難、維持生計起到了積極的作用，但不可否認，生態移民的補償標準、補償規范和補償方式都存在許多不足之處，這也使得移民的情緒得不到有效的安撫。其中，補償標準偏低，是導致移民后的生活水平降低返遷現象產生的又一原因。例如2007年三江源地區的生態移民后續生活成本為28億-45億元，但生態移民工程的預算僅為6.3億元[7]，資金供需差距較大，補償標準過低。除此以外，我國在“十三五”易地扶貧搬遷中規定：中央預算內投資專項用于建檔立卡搬遷人口的住房建設補助，并按照區域類型實行差異化補助政策，各地補償標準介于7000-10000元之間[9]18。而從生態移民具體情況來看，內蒙古錫林郭勒盟蘇尼特左旗移民1人都至少需投資 2 萬元[8]。因此，在移民還難以適應遷入地生產生活的生態移民前期，補償標準過低，農民感受最直觀的經濟保障不能及時跟上，從而在移民心理形成的極大落差是導致移民返遷的重要原因。

3.個人層面：受教育水平及心理適應

在我國的家庭結構中，一家之主基本都是40歲以上的人，這些人在家中的地位也就意味著他們能夠對家庭的重要決策做出決斷，這種低文化戶主做決斷的社會現狀對生態移民的推進和移民的適應都是一種極大阻礙。因此，受教育水平也成了生態移民返遷的一個重要因素。

移民心理的不適應主要表現在對未來生活的顧慮以及對原來生活方式的習慣性依賴。由于遷入地不確定性帶來的擔憂更多地體現在少數民族移民的身上，而且少數民族擁有其自己獨特的民族文化和生活習慣，因此對未來生活的顧慮在所難免。同時，移民普遍都存在著對故土的依戀。在移民之初，移民對新環境還未產生歸屬感，生產生活方式的改變使移民缺乏對自身最基本的身份認同。任何一點不滿都容易使其產生遷入地與故土的比較心理，這種心理也極大地推動了移民返遷的產生。

五、對策和建議

總體說來，導致生態移民返遷的因素是多樣的。在生態移民前期要使生態移民能夠有效而持續地推進，就必須做好移民返遷的防范工作。因此，筆者針對以上從國家、地方、個人這三個層面的原因分析，提出如下對策和建議。

1.政策完善和機制健全

由于我國的生態移民起步較晚，政策法規都不盡完善。因此，建議制定一部標準統一的生態移民政策，在對生態移民的生產生活保障進行全方位考慮的同時加強對少數民族、老齡人口、婦女兒童的關注。除此以外，由于在我國的征地拆遷管理工作中，項目立項前的社會穩定風險評估是為有效規避、預防、控制重大事項實施過程中可能產生的社會穩定風險而必須進行的一項重要工作，但在生態移民中卻很少應用。因此筆者認為由于生態移民涉及到生態再破壞、生產生活適應、民族文化融合、經濟發展、移民就業等諸多問題，為避免二次移民和移民返遷問題的出現，建立健全生態移民社會穩定風險評估機制對生態移民的可持續推進是十分有意義的。同時，建立申訴抱怨機制，讓移民在生態移民初期不適應階段的個人合理需求能夠及時得到反映和處理，返遷問題自然也會得到緩解。

2.民族文化建設和文化交流

鑒于我國生態移民大多實施在少數民族較集中的中西部地區，民族文化的碰撞難以避免。因此，建議在遷入地做好民族文化的保護和宣傳工作。對于少數民族移民，可在生態移民安置點較集中地建設帶有民族特色的房屋，打造移民特色區。同時，對于移民后出現的民族混合區，可定期開展大型的文化交流活動，加強漢族文化和少數民族文化的交融，加深各民族之間的包容和認同，幫助移民盡快適應遷入地生活，避免返遷的產生。

3.遷入地選址調查和方式選擇

在做移民規劃時，地方政府應當因地制宜做好遷入地的篩選工作，落實對遷入地經濟、生態、文化等情況的調查。就生態問題較惡劣的地方而言，由于整體生態環境惡劣，就地安置并不是一個可持續的選擇，甚至會帶來更多的生態破壞。因此，政府在組織移民工作前應盡量選擇外遷的方式，通過“買地移民”、“勞務輸出”或“教育移民”多種移民方式相結合，實現生態移民的易地搬遷。其中，勞務輸出時應與遷入地提前做好協商和溝通，以避免如新疆生產建設兵團的移民勞動力待遇問題導致的生態移民返遷。

4.補償標準提高和農業發展模式創新

穩定是解決移民返遷問題的基礎，但讓移民切實分享到生態移民的效益在短期內又難以實現。在生態移民中，資金投入主要靠國家，然而國家的補償標準又偏低。因此，政府應該加大財政補貼力度，讓移民的生產生活問題能夠得到一定程度的改善，雖移民的效益在短期內無法享受，但只要合理的補償和保障能夠使移民對生產生活狀態基本滿意，那么返遷也不會成為多數理性移民的選擇。除此以外，為恢復遷入地經濟、提高移民生活水平，各地可積極推動農業發展模式的創新。如內蒙古鄂爾多斯市就形成了“企業+基地+農戶”的現代農業經營模式，耕地全部以流轉的形式公司化經營，承包農民土地再向農民返租[5]125。這種模式，除了實現土地資源的高效利用以外，還能夠在一定程度上緩解牧民生產方式變化帶來的不適應。

5.加強對移民的心理關懷和生態移民知識普及

就移民本身而言，新的環境和新的生產生活方式必定會帶給移民心理上的不適應再加上移民受教育水平的限制以及家庭養老負擔和子女教育等帶來的心理壓力，導致其對于政府解決移民問題產生不信任，進而移民返遷的方式來表達自己的利益訴求。因此，政府應該加強對再生態移民的心理關懷和輔導，開展培訓，促進生態移民知識的普及；落實保障政策，撫平心靈焦慮；加強對移民困難的關注，恢復其對政府的信任。

【參考文獻】

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