刑事辯護全覆蓋相關問題及完善措施

張英哲

（鄭州西亞斯學院，河南 鄭州 451150）

近年來，在“以審判為中心”的大背景下，我國司法體制改革不斷推進，刑事司法體制如何進行更好的改革成為重要問題。2017年4月，司法部提出“推動實現刑事辯護的全覆蓋”。同年10月，最高人民法院和司法部聯合推出開展刑事案件律師辯護全覆蓋的試點辦法，并且在北京、河南省等八個地區開展為期一年的試點工作。2019年1月，司法部發布文件決定將刑事案件律師辯護全覆蓋試點期限延長，工作范圍擴大到全國31個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團。法律援助制度作為保障被告人辯護權益的重要制度，是司法改革的重要方面。刑事辯護全覆蓋試點工作，為法律援助制度改革提供了新機遇、新空間。

通過在中國知網對主題為刑事辯護全覆蓋的文章進行檢索可發現，該類文章在2017年以前幾乎為空白，隨著2017年最高人民法院司法部《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》（以下簡稱《辦法》）的出臺，開始集中涌現出以刑事辯護全覆蓋為主題的研究成果。由此也可側面說明，我國對于刑事辯護全覆蓋的研究起步較晚，主要成果集中在《辦法》出臺以后?！掇k法》出臺后，學術界和實務界也進行了熱烈討論，學術活動頻頻開展。尤其是對刑事辯護全覆蓋的前景、可能遇到的障礙，以及值班律師的定位、與律師援助制度的關系進行探討。不少媒體、報紙也對刑事辯護全覆蓋進行報道，主要介紹改革亮點，以及對我國司法改革帶來積極的作用。

一、刑事訴訟全覆蓋試點工作的亮點

《辦法》的出臺無疑為法律援助制度提供了新機遇、新空間，刑事辯護全覆蓋工作是建立在我國原有法律援助制度上的新改革，在傳統法律援助的基礎上，又突出其亮點，具體如下：

第一，擴大法律援助對象范圍。目前，我國法律規定援助對象僅有五種，范圍較為有限?！掇k法》擴大了現行刑事法律援助的范圍，首先，擴大指定辯護援助對象范圍，所有按照普通程序審理的刑事案件均可進行指定辯護。其次，對于適用簡易程序、速裁程序審理的案件，被告人沒有辯護人的，法律援助機構派駐的值班律師為其提供法律幫助。傳統辯護律師和值班律師相結合，對于進入刑事訴訟程序的所有被追訴人，提供不同種類的服務和幫助，多層次、多形式，實現法律援助全覆蓋，全面保障被追訴人訴訟權益。

第二，加強制度基礎保障措施。經費和人力資源是一項制度的基礎保障，是法律援助工作能夠順利運行的重要條件。經費方面，《辦法》提出嘗試政府購買法律援助服務，以及探索實行由法律援助受援人分擔部分法律援助費用的做法，這為今后我國法律援助制度模式的轉型提供了新思路。公設辯護人制度及政府購買法律援助服務，在其他國家已經成熟，在我國也有部分地區在嘗試這種法律援助新模式。其次是人力資源保障，《辦法》提出了解決律師資源分配不均問題的途徑，要求司法部門和律師協會協作，調配律師資源。從當地部門間的協作，到上下部門間的聯動，靈活地解決律師資源問題。

第三，保障援助辯護律師權益。要落實法律援助全覆蓋試點工作，提高律師辯護的積極性，加強律師辯護的作用，首先必須加強保障律師的職業權利?！掇k法》明確了人民法院應當保障律師的各項程序權益。尤其在律師的閱卷權行使上，更做了細化的規定。對于以往司法實踐中，律師意見不被重視的現象，《辦法》規定了采納律師意見程序機制，對于不予采納律師意見的，需要法院進行有針對性的說明不采納理由。該規定強化了律師辯護意見的作用。其次，暢通的辯護渠道和司法機關的配合，對于法律援助工作的開展至關重要?！掇k法》亦規定了法律援助機構與法院之間的具體銜接程序，明確司法機關的辦案流程，與律師更好對接工作，加強律師實質性辯護權利。

二、刑事辯護全覆蓋試點工作的積極作用

《辦法》出臺后，學術界和實務界都非常振奮，一致認為開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作是我國刑事訴訟制度的一場重要變革，對推動刑事訴訟的發展有著積極作用。

首先，保障被追訴人權益。辯護是被追訴人的基本權利，但是由于被追訴人法律知識的匱乏，難以進行高質量的自我辯護。又限制于經濟條件，無力承擔聘請律師的費用，導致被追訴人的辯護權形同虛設。刑事辯護全覆蓋試點工作，給予按照普通程序審理的刑事案件中的被追訴人免費的法律援助，幫助被追訴人維護合法權益，使被追訴人面對強大的公訴機關，不至于完全處于被動狀態。

其次，完善刑事辯護制度。眾所周知，我國的刑事辯護率一直處于較低狀態。除了刑事辯護工作難度大、風險大的原因以外，被追訴人不愿聘請辯護律師也是主要因素。大部分被追訴人之所以走上犯罪道路，是由于生活拮據，經濟條件緊張造成，沒有足夠的資金聘請辯護律師。另外，由于辯護律師的會見權、閱卷權等權利在法律實務中沒有得到切實保障，辯護意見不被采納，導致被追訴人及其家屬對辯護律師失去信心，也是被追訴人不愿意聘請辯護律師的理由。刑事辯護全覆蓋試點工作，首先強調了保障辯護律師權利，其次擴大了原先法律援助對象的范圍，從而有利于提高刑事辯護率。

最后，推動以審判為中心刑事訴訟改革。我國“以審判為中心”的司法改革方案中，提出要加強律師辯護權利保障，這有助于間接提高刑事訴訟辯護率。全覆蓋試點工作為審判階段所有被追訴人提供援助律師，有助于提高刑事辯護率，促進建立以審判為中心訴訟制度。

三、刑事辯護全覆蓋試點工作存在的問題

《辦法》的實施為更多的被追訴人提供了辯護，對于我國法律援助進程有新的突破。但我國法律援助工作仍有較大的空間提升完善，并且隨著刑事辯護全覆蓋試點工作如火如荼的進行，一些實踐中的問題也暴露出來，成為學術界和實務界熱議的問題，具體如下：

（一）基礎保障措施建設不完善

我國的刑事法律辯護一直處于“總量少、比例低”的狀態。有學者通過對基層法院調研，和抽查若干基層法院刑事判決書，對我國的刑事辯護率進行統計。結果顯示，在《辦法》實施以前，我國的刑事一審辯護率大約在20%～30%。并由此對刑事覆蓋推廣后，我國刑事案件中需要進行援助的辯護人的數量進行預測，從刑事訴訟所經歷的偵查、審查起訴和審判階段的全程看，每個訴訟階段還將有80萬以上的犯罪嫌疑人、被告人需要律師辯護。面對龐大的需求群體，刑事辯護全覆蓋工作在人力保障上仍面臨挑戰。

另外，資金問題成為學術界和實務界普遍關心的問題。雖然，近年來，我國法律援助經費一直快速增長，但從實際需求來說，遠遠不夠。有數據指出，法治發達的國家和地區，法律援助經費在財政支出中所占的比例一般在1%～0.1%，而我國法律援助經費僅占財政收入比例的0.0011%～0.0122%，由數據可看出，我們國家在法律援助經費方面的投入，與法治較發達地區相比，還存在很大的差距。經費投入幅度與法律援助工作量不相適應，導致愿意提供法律援助的律師少之又少。專業水平高的律師不愿意將時間花費在法律援助上，因為這與他們所接受的當事人委托可獲得的高薪形成反差。愿意從事法律援助的律師大多是專業水平有限、敬業精神不足。此時，如果再對法律援助律師提出更高的辯護要求和更嚴格的懲罰措施，會使援助律師數量更少。援助律師工作的積極性受到打擊，刑事辯護全覆蓋工作就有可能流于形式。

（二）適用階段需進一步擴大

刑事訴訟的全過程包括偵查階段、審查起訴階段以及審判階段，《辦法》率先對刑事訴訟中的審判階段進行辯護全覆蓋，無疑是務實的、效果最顯著的，有利于保護犯罪嫌疑人和被告人的辯護權。但刑事訴訟偵查階段，是非法取證的高發階段，犯罪嫌疑人的正當權益很容易受到侵犯，將偵查階段涵蓋入刑事辯護全覆蓋的范圍中，是非常有必要的。

（三）援助工作質量監督機制需建立

由于我國尚未建立完善的刑事辯護法律援助工作監督機制，導致我國法律援助工作缺乏有效的監督，可能會引發法律援助質量不能被保證。在法律援助工作無制約化的情況下，不利于約束辯護律師必須提供有效辯護?？赡軐е卤蛔吩V人看似獲得了法律援助，而其實并沒有獲得有效辯護。無效辯護體現在不會見、不閱卷、極少進行調查取證，主要通過查閱案卷了解案情、發表意見。幾乎不做無罪辯護和程序方面的辯護，對于控方的有罪證據也很少提出異議，主要發表簡單的量刑建議等。辯護律師“走過場”式的無效辯護，并不能給被追訴人帶來實質性的幫助。刑事辯護全覆蓋工作確立后，龐大的辯護需求群體，勢必會催生刑事辯護律師隊伍的日益壯大，對辯護律師職業能力的質疑也隨之而來。為保證律師做實質性辯護，促進法律援助有效進行，切實保障犯罪嫌疑人和被告人的權益。應建立和完善對法律援助質量和效果、監督和評價體系。

（四）值班律師的定位和功能問題

2014年及2016年全國人大常委會授權最高人民法院和最高人民檢察院在十八個城市開展刑事案件速裁程序和認罪認罰從寬制度試點，兩院三部發布了兩個《試點辦法》，在我國首次正式提出建立法律援助值班律師制度，這為建立刑事訴訟辯護全覆蓋提供了機遇。

雖然值班律師制度經常在研討法律援助制度時被提及，但如何將值班律師制度本土化，仍是理論界和實務界關心的問題。對于值班律師問題的討論非常多，尤其是對于值班律師的定位、功能和作用，存在不同的觀點和看法，需要從理論上結合司法實踐工作，進行進一步的研究和明確。

四、刑事辯護全覆蓋試點工作的完善措施

（一）完善保障措施

對于法律援助律師資源緊張、不平衡的問題，《辦法》雖然提出了部門間協作，以及上下聯動的解決途徑。但該方法只能解決當下小范圍的律師資源不平衡問題，不能從根本上解決社會律師整體分布不平衡的問題，尤其是在偏遠和貧困的地區，律師資源更為緊張。對于該問題，學術界和實務界不少觀點抱樂觀心態，認為隨著高校開設法學專業，每年大量的法律學子涌入社會，為律師隊伍注入新鮮血液。人民法律維權意識增強，促使律師隊伍也日益壯大。筆者認為，刑事辯護全覆蓋制度下，龐大的刑事辯護需求主體，難以被單一來源的社會律師所滿足，可嘗試設立“公設辯護人”的機構，并入一般公務員體系，享受固定的工資標準與人事待遇，專職從事法律援助工作。目前，我國上海浦東地區正在探索這種模式。

財政資金是法律援助制度的重要保障，學術界和實務界都一致呼吁希望加大經費投入。筆者認為擴大經費來源途徑，可緩解經費暫時緊張的問題。如待遇按照國家公務員工資標準，設立公設辯護人。其次，可以號召社會慈善捐款。對于《辦法》中提到“可以探索實行由法律援助受援人分擔部分法律援助費用”，筆者認為并非長久之計，也不能根本解決資金問題。如果受援人經濟條件良好，大可不必接收法院指派的援助律師，甚至根本不會走上犯罪的道路。接受國家法律援助的犯罪嫌疑人和被告人，大多經濟條件并不寬裕。法律援助是國家責任，分擔費用仍可能使部分受援人放棄接收援助律師的服務。

（二）進一步擴大適用階段

雖然普遍觀點一致贊同，從審判階段著手，循序漸進開展刑事辯護全覆蓋工作效果顯著，但適用階段的進一步擴大，也是非常有必要的。不同觀點提出刑事辯護全覆蓋應擴大適用的范圍，包括偵查階段、認罪認罰程序、死刑復核程序等。筆者認為，一次性完成刑事辯護全方面覆蓋，難免不現實。但首先應當完善的是偵查階段的刑事辯護全覆蓋。

這是因為，證據的收集主要集中于偵查階段，所以該階段是非法取證行為的高發階段，犯罪嫌疑人、被告人的權益也最容易受到侵犯。雖然作為試點地區的犯罪嫌疑人、被告人可以申請值班律師的幫助，但由于我國值班律師并不是傳統意義上的辯護人，并不享有辯護人在偵查階段的辯護權利，導致值班律師很難發揮最大作用去幫助被追訴人，再加上犯罪嫌疑人法律知識的匱乏，甚至被限制人身自由，使雙方配合發揮作用有限。將刑事辯護全覆蓋的適用階段提前至偵查階段，將非常有利于保障犯罪嫌疑人和被告人的訴訟權利。

（三）完善和建立監督機制

對于法律援助中律師質量的監督，筆者認為主要將注意力放在資質審查上和綜合評價上。

資質審查指對律師的資質進行把關。由于刑事案件的辯護涉及犯罪嫌疑人、被告人的自由甚至生命，所以必須由經驗豐富、有責任感的律師進行代理。首先，可對律師的從業年限進行限制，比如一些試點地區要求具有5年律師從業經驗的律師，才能代理刑事法律援助案件。其次，還可以考慮對特殊的、專業性強的案件，由特定范圍的律師提供援助。最后，應組織法律援助律師進行培訓，加強其專業知識，綜合評價指援助律師在代理案件結束后，由司法機關和被援助對象，對援助律師的辦案質量進行綜合評價，包括專業和服務兩方面。監督機制建立后，要結合資質審查和綜合評價的結果，將不合格，甚至違紀的律師及時退出，保障法律援助質量。

（四）對值班律師“辯護人化”的不同觀點

值班律師制度在我國仍屬于新事物，關于是否將值班律師“辯護人化”，一直存在這兩種觀點的討論。

一種觀點反對將值班律師“辯護人化”，認為值班律師具有其獨特的屬性和功能，豐富了法律援助形式，使之呈現多元化。完全“辯護人化”的值班律師，回歸至以往單一的法律援助模式，實際上失去了設立該制度的初衷。將刑事法律援助律師分為為當事人提供初步性的法律服務的值班律師，以及提供傳統辯護的律師。這樣的設定使得兩者各司其職，相互結合為被援助人提供法律服務，既合理又不浪費司法資源。大部分觀點建議將值班律師“辯護人化”，看守所值班律師應整體定位為犯罪嫌疑人、被告人的辯護人。賦予值班律師辯護權利，能夠更好地幫助受援對象。

有觀點也提出考慮到值班律師的利益激勵，允許值班律師接受犯罪嫌疑人、報告人的委托，擔任其刑事辯護律師。由于值班律師接觸案件和被追訴人較早，較容易獲得被追訴人的信任，繼續擔任辯護律師，有利于值班律師作用的最大化，沒有必要一概加以禁止。并且根據《意見》規定，值班律師對于檢察機關的定罪量刑，有權提出意見。該觀點認為，值班律師的這項權利，已經是在進行辯護活動，并與辦案機關產生訴訟權利義務關系。該觀點建議，賦予值班律師更多辯護權利，減少與傳統辯護律師之間權利不等的差別，使值班律師充分發揮辯護人的作用。

2019年3月，新頒布的《全國法律援助規范》規定，值班律師不提供出庭辯護服務，從規范層面，否認了值班律師的辯護人身份。盡管不具備辯護人身份，但考慮到值班律師的主要工作是為被追訴人提供法律建議和意見，是否應賦予其一定的閱卷權和調查取證權，方便值班律師全面了解案情，這已成為新一輪討論的熱點。

筆者支持值班律師不能作為辯護人參與庭審，因為值班律師在給予被追訴人幫助時應當是不涉及利益的，一旦可以進行身份的轉換，值班律師處于利益考慮，難免會從一個坦誠的幫助者，變成推銷自己的“業務員”，從而助長不良風氣，不利于法律援助制度的建設。但作為為被追訴人提供法律幫助的工作人員，值班律師應當被賦予閱卷權和一定的調查取證權，幫助其充分了解案情，為犯罪嫌疑人、被告人提供更專業、更具有針對性的法律意見。

總之，刑事辯護全覆蓋試點工作的推進，使我國的刑事辯護法律援助制度朝著更好的方向前進。但加強刑事辯護法律援助不僅僅只是制定規則，還需要更好地落實規則，樹立訴訟理念，宣傳辯護文化，引入配套措施，更好地幫助貫徹刑事辯護全覆蓋試點工作。