食品安全社會共治關鍵詞辨析

王偉國

（中國法學會 食品安全法治研究中心，北京 100081）

現行《中華人民共和國食品安全法》開創先河，將“社會共治”確立為食品安全工作的四項法定原則之一，并規定體現這一原則的專門制度。①現行《食品安全法》第三條規定：“食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監督管理制度?！备鶕珖舜蠓üの姓ㄊ揖幹馁Y料，著力體現社會共治原則的具體制度包括：一是明確食品行業協會應當依照章程建立健全行業規范和獎懲機制，提供食品安全信息技術等服務，引導和督促食品生產經營者依法生產經營。與之相關的規定主要為：第九條第一款、第三十二條第三款及第一百一十六條第二款。二是規定消費者協會和其他消費者組織對違反食品安全法規定，侵害消費者合法權益的行為：要依法進行社會監督。與之相關的規定主要為：第九條第二款、第二十八條第二款及第一百一十六條第二款。增加規定食品安全有獎舉報制度。三是明確規定，對查證屬實的舉報應當給予舉報人獎勵，對舉報人的相關信息，政府和監管部門要予以保密，保護舉報人的合法權益，對舉報所在企業食品安全違法行為的內部舉報人要給予特別保護。與之相關的規定主要為第十二條、第一百一十五條。四是規范食品安全信息發布，強調監管部門應當準確、及時、客觀地公布食品安全信息，鼓勵新聞媒體對食品安全違法行為進行輿論監督，并要求有關食品安全的宣傳報道真實、公正。同時規定任何單位和個人不得編造、散布虛假食品安全信息。與之相關的規定主要為第一百一十八條第三款、第十條第二款、第一百二十條。信春鷹. 中華人民共和國食品安全法解讀[M]. 北京：中國法制出版社，2015.對此，最高立法機關工作機構給出如下解讀：“食品安全社會共治，是指調動社會各方力量，包括政府監管部門、食品生產經營者、行業協會、消費者協會乃至公民個人，共同參與食品安全工作，形成食品安全社會共管共治的格局。社會共治是創新社會管理的新舉措，是促進政府職能轉變、實現公共利益最大化的重要途徑，也是解決食品安全監管中存在的監管力量相對不足等突出問題的有效手段。食品安全社會共治，需要政府監管責任和企業主體責任共同落實，行業自律和社會監督相互促進，形成社會各方良性互動、有序參與、共同監督的良好社會環境，引導食品生產經營者落實主體責任，強化道德觀念，倡導誠信從業風氣，促使食品安全保障由單純依靠食品安全監管部門向多方主體主動參與、共同發揮作用的綜合治理轉變?！盵1]10-11這一解讀對社會共治的涵義、意義和運行機理都進行了闡釋，考慮到解讀者的特殊身份，該解讀的權威性不言而喻。依此解讀，包括政府監管部門、食品生產經營者、行業協會、消費者協會乃至公民個人都屬于社會力量，這顯然是將“社會”置于“國家—社會”一體化的大社會概念中了。本文認為，這對社會共治的創新意義揭示不足，在客觀上弱化了“社會”的獨立價值，影響了社會共治原則的落地生根。社會共治實為“社會與之共治”的縮略表達。對此，我們可從其中包含的三個關鍵詞出發逐一探討，尋得本真。

一、“社會”之獨特價值

盡管“社會”是我們經常遇到的詞匯，但是，解釋起來并不容易，特別是如何準確把握“食品安全社會共治”中“社會”之獨特價值更是個難題。有學者依《辭?！贩治鲋赋?，“社會”意為“人的共同體”?！肮仓巍币庵浮耙煌鸵坏拦芾砗椭卫怼?。由此，食品安全社會共治，即是在食品安全領域，由食品生產經營者、消費者，以及監管機關等主體所構成的共同體，一同管理或治理食品安全。[2]該觀點從文義出發，對社會共治進行了詞源意義和引申意義的探討，但其漏洞也是明顯的，即僅著眼于文本意義而沒有解釋“社會”這一核心詞的現實意義。還有學者在區分“社會”與“政府”的基礎上進行了闡釋：“所謂食品安全的社會共治就是指政府和社會協同治理食品安全，問題的本質是，通過政府權力主體與社會權利主體的有機結合，特別是運用公民權利、社會權利的方法來保障食品安全，實現由單一的政府監管模式轉向由政府與社會共同治理食品安全?！盵3]該概括通過解讀社會共治的本質與機理，對社會共治進行了比較深入的闡釋。特別是，其明確將社會的獨立地位和價值凸顯了出來。稍嫌不足的是，其將共治與協同治理相等同，而沒有指出二者的差別①有學者指出，食品安全共治，究其實質，在于借“共”而達“治”，非“共”則無以為“治”。在“共”的治理體系中，講求的是多元力量信任互助、同心勠力，是各方主體圍繞“治”的共識性目標而形成和諧均衡格局，其間他們以積極能動的自覺性加入治理的行列，在協力共進的治理實踐中最大程度地展現主人翁的立場。吳元元. 食品安全共治中的信任斷裂與制度因應. 現代法學[J]. 2016, (7). 更有學者指出，社會共治與合作治理（collaborative governance）、協同治理（cooperative governance）或（synergy governance）、共享治理（share governance）等現今正在流行的各種治理理論語義相近，但又存在差別。后者強調在國家公共事業管理上建立一種通過多方參與、協同解決的方式去維護現有的社會基本秩序的管理機制。這些觀點似乎突破了將政府看作社會治理唯一主體的觀念，呼吁社會各方共同參與、共同管理的訴求。其實，它們過多地把視線放在了政府身上，依然是強調以政府為中心的參與治理，與對多元主體平等條件下的社會共治的構想有著本質區別。王名, 李健. 社會共治制度初探[J]. 行政論壇, 2014, (5).；其揭示了公權力與社會權利的結合，但沒有使用“社會權力”的表述。對于為何應是“社會權力”而非“社會權利”，郭道暉先生進行過詳細闡明：“英語中的power一詞，既譯為‘力量’，也譯為‘權力’。那么，筆者為什么把這種社會組織和個人所具有的社會影響力、支配力歸入權力范疇，而不只是社會權利或一般的社會力量呢？權力同權利的區別是，權力‘能夠’（有資格與能力）以自己的‘強制力’作為或不作為；權利則只是‘可以’（有資格）作為或不作為，權利主體自身沒有或不容許直接對他人實施強制力以實現其權益，而國家權力有此能力。社會權力則不同于個人私權利，它不只是有資格可以作為或不作為，而且在一定條件下能夠通過集合有共同意志和利益與價值觀的群體，共同行使其權利，從而形成一股社會勢力（社會強制力）去影響和支配其對象，使之順從于他們的意志而作為或不作為。這就是權力的本質和本能?！薄皺嗔χ挥性谝欢ǖ纳鐣P系中才存在。權力固然要具有一定的力量或能量，但力量或能量不等于權力。單是力量、能量只能算做一種資源，或只是一種潛在的權力。如舉重運動員很有力氣和技能，但只是一種能量或資源，他有權利成為運動員，而沒有權力指揮他人；只有當他被聘為教練員時，他的舉重知識與技能（資源）才轉化為指導和指揮運動員的權力。所以，力量作為一種資源，只有當它在一定的社會關系中被運用去對他人施加影響和強制力時，才成為權力。又如貨幣和物資只是客觀存在的經濟資源，只有當它變為資本（即一種社會關系）時，它才成為‘支配他人勞動的權力’，即構成一種社會權力?！盵4]從我國目前的制度運行看，由于采取公權主導的社會治理模式，社會權力的體現并不明顯，主要強調公權機構和行政權力的作用，而對社會權力重視不夠，由此導致社會治理中社會權力缺失，不能有效調動社會資源以實現良好的社會治理，也不能對行政權力形成有效制衡。[5]

綜合現有的研究成果，我們可以從不同的角度理解“社會”。

一是從詞源上考察“社會”概念?！吧鐣币辉~沿革至今，也是中西文化洗禮的過程。我國古代雖然有“社”與“會”這兩個字，個別古籍中也曾出現過“社會”這兩個字的連用，但其涵義與今日的社會是不一樣的。我們今天講的社會，是近代日本學者在翻譯西語“society”時，將其譯為“社會”兩個漢字，后來近代留日的中國學者將此概念引入到漢語之中而來的?？梢?，今天漢語里的社會概念是在中西文化的交流中形成的，而并非我國古代所說的社會。[6]“社會”這個詞大約在1895年之后開始出現在中文政治文獻之中，這反映了清末民初隨著民族資本主義的成長，商會、行業工會、教育公會、同鄉會等自主社會組織活動相應活躍起來了，但因為參加這些組織的個人主要限于作為家族代表的紳士，這時的社會空間只意味著“紳士公共空間”的繁榮，還沒有形成近現代意義上的社會空間。[7]在中國古代皇權不下縣的情況下，依然還存在著一些社會“自治”，而我們今天強調法治社會，在一定程度上也是借鑒中國古代的經驗。只是古代自治依據的不是法律而是習慣和鄉規民約。今天，中國的政治、經濟、社會等都發生了重大變化。政黨所控制的國家權力、政府所控制的公共權力以及社會組織所掌握的自治權力，都需要運用法律來統攝，并且所有的國家權力也都不能侵犯憲法和法律賦予公民的權利，權力只能在法律授權的范圍內進行。所以，傳統的依據習慣來治理的社會也必須由包含著現代法治精神的法律制度替代。[8]

有學者認為，人們正是在分析社會主義之“社會”時，發現了國家主義與社會主義兩種理論；而在推進國家和社會治理現代化，或者說社會管理體系創新的時候，發現了國家與社會的區分。根據澳大利亞學者安德魯·文森特的研究，“社會主義”一詞的詞根，源自拉丁語so-ciare（社會），意指聯合或共享。在羅馬和后來的中世紀法律中與之相關的較為專業的術語是 so-cietas。這個詞既有同伴關系和友誼關系的意味，也意指自由人之間基于一致同意而訂立契約的一種法律觀念。由此，“社會”（socil）一詞有兩種清楚分明的含義，既可以指自由的公民之間的一種較為正式的法律上的契約關系，也可以指同伴之間的情感關系。因此，從法律上的用法和契約上的用法而言，社會一詞意味著不同于國家事務通過法律和契約的自治，而國家主要是基于權力的管理或治理；但從理論上看，社會與民主以及人民主權聯系更加緊密。[8]

當前，我們在使用“社會”一詞時指涉范圍并不一致，總體上可區分為“小社會”“中社會”和“大社會”，必須結合具體語境分析領會?！靶∩鐣睂儆讵M義的社會，即與經濟、政治等相區別的社會?！靶∩鐣备拍畹倪\用，在我國各級政府部門中曾經非常普遍。傳統上，當我國有關政府部門尤其是統計部門提到“社會事業”的時候，對象是十分明確的。那就是指，科學技術、教育、文化、衛生、體育。始自1981年的國家第六個“五年計劃”，也是將科、教、文、衛、體計劃視為“社會發展計劃”的內容。國家統計局曾經成立社會統計司，所負責的統計指標和數據也是指科教文衛體等方面。經歷改革開放30年的變遷之后，“小社會”概念的運用已經不那么流行了?！按笊鐣?，即《現代漢語詞典》中的解釋：“社會指由一定的經濟基礎和上層建筑構成的整體?！彼巧鐣P系的總體概念，包括人類社會的一切關系在內。這個社會是與自然相區別的，是與沒有人類社會以前的世界相區分的。而“中社會”實際上是擴大了的“小社會”概念，比較適用于今天所說的“社會建設”的內容。在概念范疇上，“中社會”也屬于狹義的社會。當前，我們所說的“社會建設”中比較突出的內容，是與民生相關的各個社會因素。在我國，社會這一概念的涵義在不斷發生變化，特別是我國改革開放的實踐，不斷賦予社會和社會建設以新的內容。這個變化，顯示了我國社會的發展與進步，也顯示出我國的發展觀念更為全面了。經濟發展很重要，而社會的發展、社會的建設也變得越來越重要了。[6]

二是在社會與國家二分框架中分析“社會”。社會與國家是人類創造并生存于其中的兩類相互區別又密切聯系的組織體、共同體與行動體，“代表了兩種不同的集體整合方式”。社會是各個財產所有者的權益的集合體或利益的共同體，國家則是對個人及其群體的權益做出政治性安排的權力系統。我們把作為利益共同體的社會與作為權力系統的國家，簡要地概括為“社會喻于利，國家喻于權”。在社會互構論的視野中，社會與國家是兩種相互關聯、又互有區別的人類生存共同體，兩種具有自主意志的行動體，代表了兩種不同的集體整合方式，體現了兩種不同的社會資源和社會機會配置的方式。在此框架中，“社會”的外延既不是那種與自然界相對，包括經濟、政治、思想文化、社會生活各個子系統的廣義的“大社會”，也不是那種在政府組織、市場組織、社會組織的“三分框架”中的狹義的“小社會”，而是與國家相對而言，既包括市場又包括狹義社會的“中社會”。這里，市場和狹義社會兩者都是權益的集合體或利益的共同體。市場作為毫無疑問是利益的共同體，社會組織盡管是非營利組織，但同樣有自己權益，同樣可以經營，不過它的經營目的不是為了利潤，而是為了使做好事的本錢保值增值。這二者同樣是在國家這一權力系統的政治安排下進行合法活動的。[9]

對此，馬克思主義的唯物論進行了更好地闡釋。馬克思恩格斯認為，人的本質是一切社會關系的總和，社會是人的社會關系，國家是社會發展到一定的時候的產物。社會與國家關系反映的是人的存在和發展狀態。國家是從社會中產生、自居于社會之上、同社會相異化的力量。馬克思認為，人的解放要經過宗教解放、政治解放和經濟解放、社會解放等形式。與這些階段和形式相對應的是不同類型的社會與國家關系。唯物史觀告訴我們：社會與國家的關系是否需要重構，怎樣重構，取決于生產方式和交換方式。1978年以來，我國社會發生了空前未有的變革，市場化、工業化、科技化、國際化、城市化、社會化、階級階層分化、民主化、法治化、思想文化多樣化、價值觀人性化全面推進，前現代的農業社會、村落社會、政治國家控制一切的社會向工業社會、都市社會和現代民主社會轉型。我國經濟結構和經濟基礎已經發生了前所未有的變化，就要相應地調整社會與國家的關系。馬克思說：“隨著經濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或快或慢地發生變革?！盵10]

根據俞可平的研究，國家與社會的關系，是理解唯物史觀的鑰匙。不研究國家與社會的關系，就無法正確理解馬克思的唯物史觀。馬克思所說的國家，既不是領土意義上的“國家”（country），也不是民族意義上的“國家”（nation），而是政權意義上的“國家”（state）。因此，馬克思主義語境中的“國家消亡”過程，實際上是一個國家還政于民的過程。作為人類生存的基本組織方式，社會與人類共存，只要人類存在，社會便存在，而國家只是人類社會中的一個過客。國家最終要回歸社會，國家的消亡過程，就是回歸社會的過程?，F代政治的重心開始從統治向治理的轉型，是國家消亡的邏輯結果；而“少一些統治，多一些治理”的政治發展趨勢，則符合馬克思主義關于國家將逐漸消亡的歷史性預言。[11]

需要進一步說明的是，不僅從理論邏輯上分析，國家-社會二元結構的存在情形與運作狀態具有很大差別，而且從現代國家的運行來看，國家-社會關系至少也可以概括為四種組合狀態：一是國家與社會疏離，二是國家吞噬社會，三是社會銷蝕國家，四是國家與社會的積極互動。前三者都是國家-社會關系的消極結構狀態，尤其是第二、第三兩種狀態，是國家-社會發生互動時的扭曲情形。唯有第四種情形，才是值得期望的國家-社會關系結構。國家與社會的積極互動狀態，是一種國家公權與社會自治之間各自發揮其功能，同時又對對方發揮積極影響的狀態。形成這樣的互動局面，首先需要將國家權力有效加以規范和控制，解決公民認同國家的前提條件——國家必須被建構成維護公民權益的權力運行機制，絕對不能被建構成某種組織意志的副產品。這樣，國家就具有了促使所有成員認同的深厚基礎。與此同時，社會應當成為大大小小的共同體既滿足其成員利益要求，又超越小共同體狹隘利益訴求，真正關注社會成員間團結、友愛、互助的空間。在此基礎上，國家為社會的健康機制供給相關制度條件，而社會為國家輸送秩序力量。國家權力與社會組織之間形成富有成效的審議民主秩序，從而對國家和社會的有序運作提供雄厚的支持力量。[12]

三是從黨和國家的政策、政治理論變遷中感知社會。新中國成立以來，我們的國家與社會長期處于高度合一的狀態。后來，在改革開放和社會主義市場經濟的推動下，國家與社會逐漸發生分離，一個相對獨立的社會生活領域不斷顯現。[13]改革開放以后，隨著市場經濟的不斷發展推動，國家-社會由一體化逐步轉型為二元化，三元化，四元化乃至多元化。即國家、社會；國家、政府、社會；國家、政府、政黨、社會。如今，“社會”不僅有了獨立的理論指向，而且已經明白無誤地體現在治國理政的現實中?！胺▽W理論界有三種觀點：一是從十八大提出的‘五位一體’中國特色社會主義總布局中的‘社會建設’去把握，即法治社會是相對法治經濟、法治政治、法治文化、法治生態而存在的領域。此觀點也稱為‘五分法’。二是‘四分法’，即法治社會是相對于法治國家、法治政府、法治政黨而存在的領域。這主要是基于十八屆四中全會決定的建設社會主義法治體系中包括黨內法規體系而提出的。全會強調堅持依法執政、依憲執政?！婪▓陶?，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨?！绻压珯嗔π惺沟闹黧w分為國家、政府、政黨、社會四個層面，那么與其相對應則有法治國家、法治政府、法治政黨、法治社會四個概念。這里的法治社會不含政黨法治。三是‘三分法’，即法治社會是相對于國家、政府而存在的領域。不管哪種分法，在此語境下，社會都呈現出狹義的、應然的狀態特征，有獨立于國家、政府而存在的范疇和特質?！盵14]

在改革開放初期，社會方面的建設受到關注。在制定我國第六個“五年計劃”（即“中華人民共和國1981-1985年的國民經濟和社會發展計劃”）時，第一次提出“社會發展”的概念。此后的“五年計劃”皆改為“國民經濟與社會發展計劃”（在此之前的“五年計劃”都稱作“國民經濟發展計劃”，自“十一五”開始稱為“國民經濟與社會發展規劃”）。在鄧小平首先提出物質文明、精神文明“兩個文明”建設基礎上，黨的十二屆六中全會（1986年）提出經濟、政治、文化建設的“三位一體”總體布局。此后黨的十三大、十四大、十五大、十六大都延續了經濟建設、政治建設、文化建設“三位一體”的中國特色社會主義事業的總體布局。黨的十六大報告在闡述 2020 年實現更高水平小康社會目標時，提出了“社會更加和諧”的目標。黨的十六屆六中全會（2006年）通過《構建社會主義和諧社會重大問題決定》，把和諧社會建設作為中國特色社會主義事業總體布局的一項重要內容確立下來。黨的十七大（2007年）將經濟、政治、文化、社會建設“四位一體”的中國特色社會主義事業總體布局，寫入黨的章程。黨的十八大（2012）報告將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設并列，從而形成“五位一體”的中國特色社會主義事業總體布局。2013年2月23日，習近平同志在主持十八屆中央政治局第四次集體學習時提出：“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，此后，這一提法也被寫入黨的十八屆四中全會決定中。至此，社會已經不僅與國家相并列，而且與政府相提并論，從而實現了從“國家社會一體不分”到“國家社會二分”、到“國家、政府、社會三分”、到“經濟、政治、文化、社會”四分，再到“經濟、政治、文化、社會、生態文明五分”的轉換。從中，我們可以清晰地感受到，最近十年以來，“社會”得到了突出地體現，具有重要的獨立價值。在這樣的時代背景下解讀“社會共治”，如果再將其中的社會理解為“國家-社會”一體化中的大社會，就顯得不合時宜了。

綜上所述，本文認為，社會共治中的“社會”不是國家社會一體化的“大社會”，而是從“國家”中分離出來并相對于黨委、政府、公眾而存在的獨立領域，是既包括市場又包括狹義社會的“中社會”。社會共治中“社會”的重要價值體現為“社會權力”，而不是“社會權利”。從此意義上，“社會共治”實際上應該理解為一個省略句，即“社會與之共治”。惟有如此理解，才能突顯“社會”的獨特價值。

二、“治”之時代真義

此處之治，自然是“治理”之治，而非“統治”之治。就“治理”的概念而言，我國早已有之。比如，荀子的“明分職，序事業，材技官能，莫不治理”，孔子的“吾欲使官府治理，為之奈何”，大概就是我國“治理”概念的起源。但古時的“治理”顯然指的是官方的管理、統治，與今日之治理并非同義。而英語中具有“治理”含義的“governance”一詞則源自希臘語中的“κυβερνω[kubernáo]”（意為“掌舵”）。在20世紀五十年代至六十年代，這個用法尚不多見。在1979年，著名經濟學家威廉姆森撰寫了名著《交易成本經濟學：契約關系的治理》之后，針對公司治理，法律經濟學研究者開始關注治理。[15]根據學者臧雷振的研究，治理理念越來越廣泛地運用到政治學、經濟學、社會學等各個領域，并通過在其前加上修飾限定性詞語而搖身一變的新術語亦應運而生，如“好的治理”“全球治理”“社會治理”“地方治理”“社區治理”“多層次治理”“多中心治理”乃至新興的“網絡治理”等，伴隨著諸多與“治理”關聯詞匯的誕生，“治理”一詞的運用及相關研究范圍進一步拓展?！爸卫怼备拍畋灰愿鞣N方式使用，被賦予各種解釋。就治理詞源而言，當首次被柏拉圖在比喻意義上使用后才傳播到拉丁美洲及其他各種語言。[16]

“治理”（governance）與“統治”（government）從詞面上看似乎差別并不大，但其實際含義卻有很大的不同。在不少學者眼中，區分治理與統治兩個概念甚至是正確理解治理的前提條件。治理作為一種政治管理過程，也像政府統治一樣需要權威和權力，最終目的也是為了維持正常的社會秩序，這是兩者的共同之處。但兩者至少有四個基本的區別。首先，治理與統治最基本、甚至可以說是本質性的區別就是，治理雖然需要權威，但這個權威并非一定是政府機關；而統治的權威則必定是政府。治理是一個比政府更寬泛的概念，從現代的公司到大學以及基層的社區，如果要高效而有序地運行，可以沒有政府的統治，但卻不能沒有治理。其次，管理過程中權力運行的向度不一樣。政府統治的權力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。再次，管理的范圍不同。政府統治所涉及的范圍就是以領土為界的民族國家。治理的范圍既可以是特定領土界限內的民族國家，也可以是超越國家領土界限的國際領域。最后，權威的基礎和性質不同。統治的權威主要源于政府的法規命令，治理的權威則主要源于公民的認同和共識。前者以強制為主，后者以自愿為主。治理可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足，但治理也不是萬能的，它也內在地存在著許多局限，它不能代替國家而享有政治強制力，它也不可能代替市場而自發地對大多數資源進行有效的配置。事實上，有效的治理必須建立在國家和市場的基礎之上，它是對國家和市場手段的補充。在社會資源配置中不僅存在國家的失效和市場的失效，也存在著治理失效的可能。既然存在著治理失效的可能性，那么，如何克服治理的失效、如何使治理更加有效等問題便自然而然地擺到了學者面前。不少學者和國際組織紛紛提出了“元治理”（meta-governance）、“健全的治理”“有效的治理”和“善治”等概念，作為對上述問題的回答。其中“良好的治理”或“善治”的理論最有影響。[17]

治理意味著變化，意味著政府涵義的變化，它指向新的治理過程、新的治理規則、治理社會的新方式。[15]根據俞可平的研究，90年代以來，在西方學術界，特別是在經濟學、政治學和管理學領域，“治理”一詞十分流行。正如研究治理問題的專家鮑勃·杰索普（Bob Jessop）所說的那樣：“過去15年來，它在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的‘時髦詞語’”。[17]“治理”概念之所以引起學者的廣泛關注，主要是因為在許多學者看來，隨著全球化時代的來臨，人類的政治生活在發生重大的變革，其中最引人注目的變化之一，便是人類政治過程的重心正在從統治（government）走向治理（governance），從善政（good government）走向善治（good governance），從政府的統治走向沒有政府的治理（governance without government），從民族國家的政府統治走向全球治理（global governance）。因而，治理、善治和全球治理不僅引起了學者的關注，也為政治家和政治組織所關注。而一些重要的國際組織也紛紛發表正式報告，專門闡述治理、善治和全球治理問題。例如，世界銀行1992年年度報告的標題就是《治理與發展》（Governance and Development）；經濟合作與發展組織（OECD）在1996年發布了《促進參與式發展和善治的項目評估》（Evaluation of Programmes Promoting Participatory Development and Good Governance）；聯合國開發署（UNDP）1996年的一份年度報告的題目是《人類可持續發展的治理、管理的發展和治理的分工》（Governance for Sustainable Human Development，Management Development and Governance Division）；聯合國教科文組織（UNESCO）在1997年也提出了一份名為《治理與聯合國教科文組織》（Governance and UNESCO）的文件；《國際社會科學雜志》1998年第3期出了一個名為“治理”（Governance）的專號。在前社會民主黨國際主席、德國前總理勃蘭特的倡議下，瑞典前首相卡爾森（Ingvar Carlsson）等28位國際知名人土鑒于聯合國在1990-1991年海灣戰爭中所樹立的威望，在1992年發起成立了“全球治理委員會”（Commission on Global Governance），并且在1995年聯合國成立50周年之際發表了題為《我們的全球之家》（Our Global Neighborhood）的行動綱領。該委員會在《我們的全球之家》中對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，或包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。

自上世紀90年代以來，西方學者，特別是政治學家和政治社會學家，對治理作出了許多新的界定。從各種關于治理的定義中我們可以看到，治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。所以，治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權威、管理規則、治理機制和治理方式。[17]“值得重視的是，當今跨國合作機制另一重要類型即‘政府間合作網絡’已經初露端倪。由美國國家情報委員會（NIC）和歐盟安全問題研究所（EUISS）聯合提交的報告《全球治理2025：關鍵的轉折點》指出：‘當今，全球治理創新的一個顯著特點就在于峰會級別的會晤頻繁出現，并不局限于全球或者區域機制。以八國集團和20國集團為代表的非正式組織已深入地影響了全球治理的運作方式，它們尤其關注國家在制定政策方面的網絡化協調及其產生的結果?！盵18]

國內關于治理的研究始于上世紀90年代中期，初步發展于2000年初，迅速發展于2008年以后。2013年，黨的十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，“國家治理能力現代化”首次進入官方話語并成為國家治理研究的新方向。[19]在論述國家治理能力現代化的必要性時，有學者區分了“國家統治”“國家管理”“國家治理”概念。從統治、管理到治理，言辭微變之下涌動的，是一場國家、社會、公民從著眼于對立對抗到側重于交互聯動再到致力于合作共贏善治的思想革命；是一次政府、市場、社會從配置的結構性變化引發現實的功能性變化再到最終的主體性變化的國家實驗；是一個改革、發展、穩定從避免兩敗俱傷的負和博弈、嚴格限縮此消彼長的零和博弈再到追求和諧互惠的正和博弈的偉大嘗試。管理與治理雖非截然對立，但至少有如下顯著區別：一是主體不同。管理的主體只是政府，而治理的主體還包括社會組織乃至個人。黨的十八大以來，中央多次強調要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，實際上已經體現了多元共治的理念。這一變化意味著，政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。二是權源不同。政府的管理權來自于權力機關的授權。盡管權力機關授權從根本上說是人民授權，但人民授權畢竟是間接的。而治理權當中的相當一部分由人民直接行使，這便是所謂的自治、共治。三是運作不同。管理的運作模式是單向的、強制的、剛性的，因而管理行為的合法性常受質疑，其有效性常難保證。治理的運作模式是復合的、合作的、包容的，治理行為的合理性受到更多重視，其有效性大大增加。從一元單向治理向多元交互共治的結構性變化，意味著我們不僅于思想觀念上不再走人治的老路，而且于政治生態上鏟除了人治隱形存在的可能，最終使那種僅停留在口頭上的法治無所依憑。國家治理、政府治理、社會治理的基本方式必然是法治，國家治理、政府治理、社會治理的現代化有賴于各個領域的法治化。要以法治的可預期性、可操作性、可救濟性等優勢來凝聚轉型時期的社會共識，使不同利益主體求同存異，依法追求和實現自身利益最大化。[20]事實上，傳統政府規制轉向治理已經是世界上多數現代化國家的現實選擇與大勢所趨?！耙幹浦卫碜鳛橐环N思想理念，其思想傳播和擴散的范圍已橫亙于大西洋兩岸?！盵21]治理包括治理結構、治理過程、治理機制。治理結構是指正式和非正式的制度，是由規則組成的體系，是多層次、非科層、一系列的規制制度。[22]治理過程則是指動態的政策制定與政策實施過程，治理并非完全靜態的法律制度，而是一個不斷演化的過程。治理機制則包括不同的治理手段，如事前規制方式和事后規制方式，如命令—控制型方式與激勵型規制方式。[23]

以上關于治理的理論表明，盡管“治理”本身是一個極其復雜、莫衷一是的概念，但是，不同層次、不同類型的治理所揭露出來的一個共同理念是，治理不同于傳統的“統治”“管理”，不再是簡單的自上而下（UP-DOWN）式，而是強調多元主體協調互動、相得益彰，體現著多元共治。正如習近平總書記所指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！盵24]224

三、“共”之主體與權利（力）

“共”字的甲骨文即意味著一起承擔重擔或災難?；凇爸卫怼北旧砭桶硕嘣仓蔚囊馓N，加之“共”字所具有的本義，我們也更加有理由將“社會共治”理解成一個省略句，即“社會與之共治”。在此語境中，“社會”是多元主體中被突出、被強調的一元，而“之”所代指的則既包括政府及其監管部門在內的公權力主體，也包括食品生產經營者與消費者等私權利主體。

有學者還特別區分了食品安全社會共治中的公民權利與消費者權利，認為食品安全社會共治中公民權利絕不等于消費者權利，而是具有自身獨特的內涵與外延。公民權利是公民面向食品安全其他治理主體的權利，是貫穿于整個食品安全工作全過程的權利，是以“公權利”為主的具有雙重屬性的權利：當公民面向國家食品安全監管機關提出某種主張時，公民權利的屬性屬于以公權利為主，私權利為輔；當公民面向食品生產經營者、第三方檢驗機構、新聞媒體等主體提出某種主張時，公民權利的屬性屬于以私權利為主，公權利為輔。食品安全社會共治中的公民權利可以分為行動權利和接受權利，前者主要包括評論權、了解權、申請權，以及動議權等；后者主要包括獲得通知權、獲得理由權、不受妨礙權，以及獲得獎勵權等。[25]其實，這里所謂公民的公權利實際上也是社會權力的具體體現。

如前所述，“社會”具有廣泛的外延。但如果考慮到“社會權力”這一特質，在食品安全治理領域，“社會”應該是由行使“社會權力”的主體構成，至少包括了行業協會、消費者協會、新聞媒體、各類技術機構等主體。而食品生產經營者、消費者是行使私權利為主的主體，公民則是行使社會權力與私權利的特殊主體。食品安全的傳統管理（規制）主要以公權力運用為主，輔之以食品生產經營者和消費者個人的私權利運用。而在社會共治的語境下，除了保留這兩類權力（利）外，還特別強調“社會權力”的加入和運用，這也正社會共治的價值所在。這既體現了社會與國家、政府（及其監管部門）等公權力主體一起承擔的意味，也凸顯了“社會”的獨特價值。此外，“共”字還意味著要改變過去監管與被監管的關系，而要體現參與主體之間互相尊重、齊心協力、平等對待的意味。比如，對于備受爭議的職業索賠現象，如果將職業索賠人作為行使社會權力的主體而非“麻煩制造者”看待，揚其長避其短，就很有可能使之成為社會共治的有生力量。

顯而易見，食品安全共治在于借“共”而達“治”，非“共”則無以為“治”。在“共”的治理體系中，講求的是多元力量信任互助、勠力同心，是各方主體圍繞“治”的共識性目標而形成和諧均衡格局，其間他們以積極能動的自覺性加入治理的行列，在協力共進的治理實踐中最大程度地展現主人翁的立場。[26]對此，全國人大常委會法工委行政法室副主任黃薇答記者問時指出：“社會共治是食品安全治理中的一個新的原則、新的理念。它表明加強食品安全管理不能僅依靠政府，也不能僅依靠監管部門單打獨斗，應該調動社會方方面面的積極性，大家有序參與到這項工作中來?！?/p>

結語

綜上所述，我們可以借用一句話來闡釋社會共治格局，就是：“各美其美，美人之美，美美與共，社會共治?！雹?014年6月28日，習近平主席在和平共處五項原則發表60周年紀念大會上說：“我們應該把本國利益同各國共同利益結合起來，努力擴大各方共同利益的匯合點，不能這邊搭臺、那邊拆臺，要相互補臺、好戲連臺。要積極樹立雙贏、多贏、共贏的新理念，摒棄你輸我贏、贏者通吃的舊思維，‘各美其美，美人之美，美美與共，天下大同’?！绷暯街飨v話中引用的這句話，是社會學家費孝通先生提出的不同文明之間的共處原則，被稱作是處理不同文化關系的“十六字箴言”。所謂“各美其美”，是指各類主體要發揮自身優勢；所謂“美人之美”，是指各類主體要承認他方的優勢，比如，處于主導地位的政府及其監管部門要注重發揮社會的優勢；所謂“美美與共”，是指各類主體不僅要發揮各自優勢，還要有意識地形成合力，從而形成共同治理的良好局面。當然，以上解讀主要側重于社會共治的應然層面。事實上，社會共治是非常高遠的要求，是值得追求的價值目標，是檢驗食品安全治理能力的重要標尺。在我國《食品安全法》中引入社會共治原則絕非立法者的即興之作，而是在科學理解我國食品安全工作基本矛盾后作出的重要部署。食品安全共同體的各方主體，特別是作為公方主體的監管機關應當特別注意立法者的意圖，切忌以庸俗化的方式來理解社會共治，也就是說，要避免認為確保食品安全的義務主要由私私利主體，特別是食品生產經營者來承擔；也要避免認為以形式化的方式讓私方主體參與自身的監管工作就是所謂的“共治”。[2]

黨的十九大報告在“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理”部分提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，明確指出“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平?！訌娚鐓^治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動?！边@在黨的十八屆五中全會提出的關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議提出“構建全民共建共享的社會治理格局”基礎上明確增加了“共治”的要求。至此，共治的理念已經在社會治理領域全面體現、明確表達。結合十九大確立的兩個百年奮斗目標，根據我國現實國情，結合兩個“百年目標”，筆者按照將食品安全社會共治實現的不同程度及所處的不同歷史階段區分為兩種形態：社會協同的共治（協同治理）、平等合作的共治。首先是社會協同的共治（協同治理）。根據黨的十九大對從2020年到本世紀中葉分兩個階段安排的奮斗目標看，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現社會主義現代化。與之相適應，食品安全社會共治在2035年以前將主要呈現協同治理的特征。其次是平等合作的共治（共同治理）。從2035年到本世紀中葉，在現代化強國目標逐步實現的情況下，法治國家、法治政府、法治社會不斷建成，國家治理體系和治理能力現代化終將實現，共建共治共享的格局也終會順理成章地形成。