認罪認罰從寬視域下值班律師制度的完善

陸 旭，徐 睿

（1. 天津市人民檢察院，天津 300350；2. 蘇州大學 王健法學院 ，江蘇 蘇州 215100）

近年來，隨著刑事速裁程序和認罪認罰從寬制度的試點實踐，值班律師制度也逐步走進司法領域，作為一項新興制度，對于促進司法活動公正、提高訴訟效率和保障犯罪嫌疑人、被告人合法權益發揮著積極作用。修改后《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）適時對改革試點中值班律師制度的成熟經驗加以確認，在基本法層面正式構建了值班律師制度，因此，對該制度進行實踐考察和學理探討便具有極大必要性，也將對該制度今后系統構建和不斷完善有所裨益。

一、我國值班律師制度的起源與發展

（一）我國值班律師制度的創設過程

“值班律師制度起源于英國，指由政府提供財政支持，在警察局或法院值班的律師[1]，”隨后該制度被我國在內的世界多個國家吸收借鑒。筆者認為，我國值班律師制度從無到有的發展可以分為以下幾個階段：第一，試點探索期。我國值班律師制度肇始于2006年商務部、司法部與聯合國開發計劃署合作在河南省修武縣進行的值班律師試點。隨后，杭州、廈門、重慶等地區也先后成為試點地區。2008年3月，河南省將試點成果擴展到20個市縣。第二，實踐推廣階段。2014年8月，最高法、最高檢、公安部和司法部聯合出臺的《關于在部分地區開展刑事案件速裁程序試點的工作辦法》中，第一次提出了建立值班律師制度，并全面啟動向公安機關和法院等場所派駐值班律師。2016年10月，最高法出臺《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，將建立值班律師制度作為推動司法改革的重要舉措。同年11月，最高法、最高檢、公安部、國安部、司法部（以下簡稱“兩高三部”）聯合出臺《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》（以下簡稱《試點辦法》），具體規定了值班律師制度適用的情形及方式。第三，基本確立階段。2017年8月，“兩高三部”發布《關于開展法律援助值班律師工作的意見》（以下簡稱《值班律師意見》），進一步明確了值班律師的職責定位、履職保障、工作模式和管理機制，這是我國第一部較為系統、完整地規定值班律師制度的規范性文件，標志著我國值班律師制度基本確立。第四，正式確立階段。2018年10月26日，修改后的《刑事訴訟法》明確規定了值班律師制度，標志著值班律師工作進入了全面發展、完善的新階段。

（二）我國值班律師制度建立的特點

第一，制度設計體現了中國特色。一方面，值班律師制度雖然是一種舶來品，但是其在我國設立具有深厚的社會根源。隨著民主法治進程的推進，公民法治意識不斷提高，通過法律維護自身利益的訴求不斷增加，但是社會民眾貧瘠的法律知識與我國刑事辯護率只有30%的現實是需要解決的當務之急，因此通過值班律師制度為有需要的犯罪嫌疑人、被告人提供幫助便是一個較好的解決辦法。另一方面，我國職業律師相比西方發達國家遠遠不夠、律師行業的整體發展水平也有待提高，我國雖然確立了法律援助制度，但是援助范圍有限、數量有限、質量不高的局面短期內還難以解決，因此，值班律師制度目前也僅僅定位于“法律幫助”，值班律師擔當著“緊急援助者”的角色，其目的在于首先解決我國刑事案件辯護率低、犯罪嫌疑人、被告人在關鍵訴訟環節無專業律師幫助的問題，這完全是基于我國司法現狀進行的制度設計，充分反映了我國國情，體現了中國特色。

第二，制度推行依靠司法機關保障。首先，值班律師提供法律幫助的前提是獲得司法行政機構的指派。值班律師介入刑事案件的前提與傳統的法律援助律師一樣，都需要來自于法律援助機構的指派，其履行職責也同樣需要法院和監管場所等提供服務和保障。其次，值班律師有效開展工作需要司法機關的配合。如需要司法機關提供訴訟過程中的案件、提供派駐場所和必要的工作條件，是否允許值班律師閱卷會見等。再次，值班律師的工作效果與司法機關執法辦案規范性直接相關。如司法機關在辦案期間是否及時準確告知犯罪嫌疑人、被告人有申請值班律師的權利，并釋明法律幫助的目的與范圍；又如辦案的司法機關是否尊重值班律師的訴訟權利，是否有效聽取值班律師意見等，都將直接影響值班律師法律幫助的效果和作用發揮。

第三，制度發展取決于司法改革的內生動力。司法改革是我國司法實踐的最重要主題之一，值班律師制度便在此宏觀背景下應運而生。首先，值班律師制度是“以審判為中心”的訴訟制度改革的必然產物，“以審判為中心”最終落腳于庭審實質化，要求強化控辯對抗，而對于犯罪嫌疑人、被告人一方來說，其無論在法律知識掌握還是對證據材料了解等方面上都處于弱勢地位，因此，為有效構建控辯兩造之間的平衡關系，便亟需由職業律師提供法律幫助的制度設計，值班律師制度便成為解決此類困境的重要舉措。其次，近年來我國刑事司法一直面臨著案多人少的壓力，隨著刑法處罰范圍的不斷擴張以及庭審實質化的附帶效果，這種人案矛盾進一步加劇，構建和創新繁簡分流的訴訟機制、不斷提高訴訟效率成為當前司法改革的當務之急，認罪認罰從寬是經過試點實踐后能夠較好解決這一問題的制度，其不僅為探索值班律師制度提供了充分的實踐土壤，也成為值班律師制度最終確立的直接動因。再次，防范和糾正冤假錯案是近年來司法實踐的重要內容，也將是今后貫穿于司法辦案的重要價值理念，其要求犯罪嫌疑人、被告人不能被迫自證其罪，而值班律師的介入可以有效規范司法活動，防止出現刑訊逼供、暴力取證等嚴重危害司法權威的現象，特別是在認罪認罰案件中通過值班律師的在場見證保證認罪認罰的自愿性。[2]最后，司法改革的重要價值是以人為本，貫徹落實人權保障的司法理念，因此，包含值班律師制度在內的一系列以保障犯罪嫌疑人、被告人訴訟權益為價值取向和主要內容的司法制度獲得了發展的正當性依據和內生動力。當然，通過上述分析也可以看到，我國值班律師制度應在司法改革的宏觀背景下來考察和設計。

（三）我國值班律師制度的定位

作為一項新興制度，其立法初衷與法律定位極其重要，關系到該制度今后的發展方向和功能發揮，可以說，值班律師制度在我國開辟了律師介入刑事案件的第三種渠道，即除了經訴訟當事人委托和法律援助機構指派外，可以以值班律師名義參與到刑事訴訟中去。但是對于值班律師的定位，目前還沒有明確權威的結論，“學術界存在著特殊法律援助律師、準辯護人及辯護人等不同觀點?！盵3]從司法實踐來看，由于值班律師所具有的“官方性”“公益性”特點，一般傾向于其屬于一種特殊的法律援助律師，解決了犯罪嫌疑人、被告人對應急性、高效率、初步性法律幫助的需求，其特殊性在于：不是當事人委托或法律援助機構指定，采用的是長期坐班制；針對的不是單一當事人；承接案件的數量、類型均不確定；也沒有固定的時間、模式限制。從某種程度上講，該制度也是吸收了域外的司法經驗，“如在加拿大的司法實踐中，警察對被逮捕或者被拘留的犯罪嫌疑人必須詳細告知其具有獲得律師幫助的權利（又稱Brydges權利），此項權利包括三方面內容，即：一是聘請律師提供法律幫助的權利；二是在經濟狀況較差的情況下，其可以無償申請政府提供免費的法律援助；三是無論其經濟狀況如何，都可以暫時性地獲得值班律師的法律幫助?！盵4]211

就我國刑事訴訟法規定來看，值班律師制度與法律援助制度之間存在諸多不同，在內涵和實務操作上存在顯著區別：第一，工作模式不同。值班律師是通過向法院、看守所等機關派駐并提供法律幫助方式進行工作，而法律援助律師是應法律援助機構指派擔任犯罪嫌疑人、被告人的辯護人從而參與訴訟。第二，適用范圍不同。在我國刑事訴訟法中，法律援助機構僅僅針對具有可能被判處無期徒刑、死刑或者屬于未成年人等幾種情形的犯罪嫌疑人、被告人指派辯護律師進行法律援助，而值班律師制度前期雖然只適用于適用速裁程序和認罪認罰的案件，但其對可能判處的刑罰輕重和犯罪嫌疑人、被告人年齡等自然狀況沒有任何限制。需要注意的是，修改后的《刑事訴訟法》已經進一步將值班律師可以提供法律幫助的范圍擴大到所有的刑事案件。[5]第三，法律職責不同。目前法律上對值班律師職責的規定主要包括現場見證和法律幫助兩個方面，前者是指在簽訂認罪認罰具結書時，值班律師在場見證，保證犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰的自愿性、真實性；后者是指值班律師以專業知識為犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢、程序選擇建議、申請變更強制措施、對案件處理提出意見等法律幫助。由此可見，值班律師與傳統法律援助律師相比職責較少，相關法律并沒有賦予其相同的能夠提供所有辯護服務的職權。第四，享有的訴訟權利不同。既然值班律師未被作為辯護律師加以規定，其當然不享有法律規定的辯護人的全部訴訟權利，其閱卷權、會見權、調查取證權以及出席法庭進行辯護等權利均受到嚴格限制，從某種意義上講，這也是當前嚴重制約值班律師制度持續發展的根本原因。

二、我國值班律師制度的運行困境

經過兩年的試點探索，認罪認罰從寬的“制度紅利”已經顯現，而能否獲得律師的實質幫助是影響該制度運行的重要因素。但事實上，我國公民的法律知識匱乏——犯罪嫌疑人、被告人也不例外——在刑事訴訟中往往需要律師提供法律幫助；我國尚未實行證據開示制度，導致控辯雙方信息極不對稱，自行辯護無法有效開展；法律援助的種類和范圍十分局限，多數法律援助律師庭審辯護流于形式，法律援助的質量效果有待提高，這些現實問題將嚴重制約認罪認罰從寬制度的開展。而值班律師是搭建在檢察機關與犯罪嫌疑人、被告人之間有效溝通的橋梁，積極促進了雙方的有效協商，通過提供法律幫助保證了犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰的真實性和自愿性，通過對簽署具結書司法活動進行見證又保證了認罪認罰的合法性，切實提高了認罪認罰案件的數量和質量。

但是值班律師制度作為一項新的訴訟制度在我國司法實踐中還存在一些明顯的不足，究其原因，既有法律規定上的缺失，也有制度設計方面的缺陷；既有來自于實踐操作上的困擾，也有行政管理上的滯后與失范，主要存在以下幾方面的問題：

第一，值班律師法定權限不清，導致其在司法實踐中作用發揮不夠充分。我國值班律師職責權限存在一個細微變化的過程：2017年8月，《值班律師意見》首次比較系統地規定了值班律師的職責，其中除了修改后《刑事訴訟法》第三十六條規定的職權外，還規定了值班律師可以代理申訴、控告。①《值班律師意見》第二條規定的值班律師的職權包括：“（一）解答法律咨詢。（二）引導和幫助犯罪嫌疑人、刑事被告人及其近親屬申請法律援助，轉交申請材料。（三）在認罪認罰從寬制度改革試點中，為自愿認罪認罰的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律咨詢、程序選擇、申請變更強制措施等法律幫助，對檢察機關定罪量刑建議提出意見，犯罪嫌疑人簽署認罪認罰具結書應當有值班律師在場。（四）對刑訊逼供、非法取證情形代理申訴、控告。（五）承辦法律援助機構交辦的其他任務?！眳⒁婎櫽乐遥骸蹲犯菰?再論值班律師的應然定位》，載《法學雜志》2018年第9期，第21頁。而《刑事訴訟法（修正草案）》二審稿則將值班律師提供“辯護”修改為提供“法律幫助”，并刪去“代理申訴、控告”的內容。最終，《刑事訴訟法》便僅規定了值班律師可以提供法律咨詢、程序選擇建議、申請變更強制措施、對案件處理提出意見等幾項法律幫助活動，并沒有賦予其享有閱卷權等辯護人的法定權利。這導致在司法實踐中，值班律師所謂的“法律幫助”呈現出形式大于實質、法律幫助功能弱于見證功能等尷尬情況。如，值班律師很少閱卷，對案件事實、證據情況知之甚少，大部分值班律師僅僅將自己的職責和工作內容定位于見證訊問過程是否合法、認罪認罰是否自愿，而不對事實認定、法律適用、證據采信等與定罪量刑有關的實質內容提供幫助。司法實踐中，部分值班律師只是在被追訴人簽署認罪認罰具結書時到場見證簽署過程，對被追訴人的“法律幫助”落實為配合辦案機關“完成法律程序”。[6]又如，值班律師會見非常有限，未能深入了解犯罪嫌疑人、被告人的真實想法和心理預期，因此較少參與也較難勝任與辦案檢察官的量刑協商。

第二，針對值班律師的管理機制不健全，客觀上制約該制度的長足發展。一是資金不到位，補貼比較低，導致值班律師缺乏積極性。二是值班律師工作比較受一些年輕律師青睞，但是很多值班律師專業不對口，不擅長刑事業務，缺乏刑事辯護經驗或者職業年限較短，不能較好發揮專業優勢。三是值班律師人數有限，屬于流水作業性質，對同一犯罪嫌疑人、被告人來說，每次提供法律幫助的值班律師可能不同，不必然具有同一性和持續性，因此，在司法實踐中，單純為犯罪嫌疑人、被告人進行答疑解惑成為多數值班律師通常的選擇，其中也存在著上述制度設計造成的無奈。

第三，值班律師與委托律師、法律援助律師相對分離、銜接不暢，能夠行使的訴訟權利受限。律師目前介入認罪認罰案件訴訟程序主要通過受委托代理、法律援助機構指派和擔當值班律師三種途徑，而值班律師是對前兩種情況的補充，也就是說只有不具備前兩種情形時值班律師才可能介入案件提供法律幫助，顯然值班律師的地位要弱于前兩者，即便提供法律幫助也不一定能夠當然接受委托成為辯護人，而其能否與犯罪嫌疑人、被告人形成法定的委托關系，不僅是制約值班律師積極性的關鍵，也是影響其行使訴訟權利受阻的主要原因，如未形成委托關系的值班律師往往無法入所會見。

三、我國值班律師制度構建思路與完善路徑

我國值班律師制度還處于初步建立與進一步探索完善階段，針對司法實踐中出現的上述困境，應著力從以下幾個方面來完善：

（一）鞏固認罪認罰從寬試點成果，保持值班律師隊伍相對穩定

認罪認罰從寬制度試點兩年以來，多數試點城市在檢察機關、法院和看守所設置了值班律師工作站或派駐值班律師，但是修改后的《刑事訴訟法》第三十六條規定：“法律援助機構可以在人民法院、看守所等場所派駐值班律師?！庇腥藫速|疑是否可以在檢察機關派駐值班律師并提出否定意見。筆者認為，該意見不可取，理由如下：一是否定觀點忽視了試點以來98.4%的認罪認罰案件是檢察機關建議適用的客觀事實，“檢察機關的主體作用日益明顯”[7]，同時當前檢察機關的不捕率逐年上升，在檢察機關派駐值班律師將顯著促進認罪認罰從寬制度的適用。二是上述觀點是對法律規定的誤讀?！缎淌略V訟法》只是沿用了“兩高三部”《試點辦法》的表述，條文中的“等場所”能夠包含檢察機關，并不妨礙各地檢察機關根據實際工作需要聯合法律援助機構在本單位派駐或者設立值班律師。[8]因此，在認罪認罰從寬制度在全國推行的背景下，應當進一步鞏固值班律師的試點成果，加大力度向檢察院、法院和看守所派駐值班律師，提供高效、便捷的法律幫助。

當然，明確上述問題并不是僅僅為了解決檢察機關設置值班律師工作站的問題，而是為了明確保障值班律師更好地履行職責的責任主體，即公檢法等辦案機關均承擔著全面保障值班律師依法履行職責的責任與義務。如上述機關應當在辦案中依法嚴格履行告知義務，保障犯罪嫌疑人、被告人充分知曉其具有獲得值班律師幫助的權利，特別是在認罪認罰案件中應當保障其獲得律師的實質幫助，力所能及地為值班律師閱卷、會見提供便利，吸納值班律師參與到量刑協商中，充分聽取值班律師意見，對于值班律師提出的調取新的證據、排除非法證據等要求要予以調查核實、進行答復。

（二）深化值班律師運行制度設計，整合認罪認罰案件律師介入機制

首先，要逐步擴大值班律師的訴訟權利。筆者認為，應賦予值班律師以下幾方面權利：一是閱卷的權利，律師只有進行閱卷才能準確了解案件事實和證據，才能夠及時、專業地為犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助。二是會見的權利，司法實踐中值班律師會見比較難、也比較少，甚至只是在簽訂認罪認罰具結書時值班律師與犯罪嫌疑人才第一次見面，此種情形下值班律師便完全演變為程序的見證人角色。三是參與量刑協商的權利，在認罪認罰案件中應當允許犯罪嫌疑人、被告人與檢察機關進行量刑協商，引入協商程序并通過制度設計來保障值班律師充分參與、提供專業的法律幫助。[9]

其次，探索完善值班律師轉任指定辯護人機制，實現值班律師辯護人化。值班律師在當前的制度框架下只是為犯罪嫌疑人、辯護人提供法律幫助，其處于輔助人地位，對于其能否獨立進行辯護，學術界和實務界尚未明確，在域外司法實踐中也存在不同情況?！叭缭谟?，值班律師制度區分為法院值班律師計劃和警署值班律師計劃，值班律師的主要職責就是提供法律咨詢和法律協助，而不包括出庭辯護服務，尤其是在刑事法院?！盵10]但在加拿大則分為兩種情況：“在被告人認罪的情況下，值班律師便會繼續代理被告人，對其定罪量刑及罰金數額向法庭提出意見；在被告人不認罪的情況下，值班律師則無權代理被告人參加法庭審判，需要由其他律師參與審判活動為被告人進行辯護?！盵11]對此，筆者認為，在我國對于沒有委托辯護律師的犯罪嫌疑人、被告人，值班律師征得法律援助機構許可確認后，可以轉任為法律援助律師，可以具體開展提供法律咨詢、參與簽署具結書、協商確認量刑建議、查閱卷宗、會見、出席法庭等工作，提供全程法律幫助，充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權利。轉任后的值班律師便具有了完全的辯護律師的各項權能，突出體現在行使出席法庭進行獨立辯護的權利上。值班律師一旦轉任為辯護律師，便具有了獨立于被告人的辯護地位，在庭審中不僅可以證明認罪認罰具結書的自愿性、真實性，在被告人翻供、提出新的證據或不同意已進行的程序時，還可以為其進行罪輕或者無罪辯護，維護被告人的合法權益。[12]

最后，完善值班律師的工作銜接機制，實現法律幫助的持續性。一是要加強不同值班律師之間的銜接配合。實行值班律師法律幫助工作記錄制度，針對犯罪嫌疑人、被告人意見、案件的事實、證據、認罪協商等情況制作記錄，以便于后續提供法律幫助的值班律師迅速且有效參與到訴訟中，保持工作的連續性，保障程序的有序進行。二是要加強值班律師與指定辯護律師及委托辯護律師之間的銜接配合，發揮值班律師較早接觸案件、了解案情的優勢，通過建立值班律師工作記錄制度、向派出機構定期匯報制度、從符合條件的值班律師中優先選拔指派法律援助律師制度以及法律援助律師聽取值班律師意見等制度，實現兩種律師援助制度的有效銜接，形成提供法律幫助的有效合力。

（三）逐步構建“強制辯護型”辯護模式，落實刑事案件辯護律師全覆蓋

為全面提升認罪認罰程序中律師有效辯護效果，保證其能夠全方位地提供法律服務，今后可以建立認罪認罰的重罪案件強制辯護制度，挑選優秀值班律師全程提供法律幫助，將律師從消極的“程序見證人”逐步轉型為積極的“實體參與人”，還應探索值班律師預約制度，提高工作效率，探索相對固定的法律幫助人制度，為建立委托辯護關系創造制度條件。特別是，從2017年10月起，最高人民法院、司法部聯合發布文件要求在全國試點地區進行刑事辯護全覆蓋。2018年11月底再次發文要求擴大試點范圍，在全國較發達地區實現刑事辯護全覆蓋，該項措施將進一步保障認罪認罰案件中律師的實質介入與法律幫助。筆者認為，目前刑事辯護全覆蓋僅指在審判程序，今后應逐步擴展到審前程序，即偵查階段和審查起訴階段[13]，特別是在審查起訴中如果通過值班律師的幫助獲得不起訴將要比案件進入到審判階段更有利于保障犯罪嫌疑人、被告人的利益。

（四）加強對值班律師的規范管理與履職保障

一是將為認罪認罰的犯罪嫌疑人提供法律幫助納入法律援助工作中，為值班律師開展工作提供法律保障，進一步明確值班律師的法律定位、工作職責與內容[14]，增撥經費投入或者通過政府購買法律援助服務工作機制，解決經費保障問題，在值班律師制度發展進入較高水平之后，可以探索實行由受幫助的犯罪嫌疑人、被告人分擔部分費用的制度，由各省級司法行政機關結合當地經濟發展水平、居民收入狀況、辦案補貼標準等因素確定分擔法律援助費用的條件、程序、標準等。[15]二是要進一步提高值班律師的準入條件，包括執業年限、刑辯經歷、職業道德等方面，保障值班律師提供專業的法律幫助。如明確規定首次擔任值班律師必須具備三年以上獨立的刑辯經驗，并經專業水平評定合格，考慮到地方之間的不均衡，具體標準可以授權省級司法行政主管部門制定。三是司法行政部門要加強對值班律師的監督管理，制定規章制度，完善監督、獎懲和責任追究機制，司法行政部門要將做好值班律師相關工作納入目標責任和工作績效考核體系，同時加強針對性業務培訓，提高值班律師執業技能，保證值班律師制度在正確軌道上良性發展。