城市群環境治理中的區域協同立法

王玉明

（廣東行政學院 行政學教學部， 廣東 廣州 510050）

城市群府際環境治理合作是一種制度化的合作，需要構建一套制度化的合作規則來推動。法律治理是現代政府治理最為重要的一種方式，城市群環境治理只有通過區域法治才能建立起長效機制。對于法律治理而言，立法是一切法律治理的前提基礎。[1]區域協同立法是城市群環境治理合作的基石，是引領和約束政府合作的關鍵，直接決定區域環境執法的實施效果。我國尚未建立起區域環境保護的法律體系，沒有相應的區域環境法，要促進城市群環境治理合作，首先要實現區域立法合作，通過區域協同立法途徑，消彌區域環境治理中的法制缺位和法制沖突。城市群環境治理的區域協同立法是指成員方政府為了保護區域生態環境，聯合制定、修改或廢止環境領域的法律規范性文件，為城市群環境治理合作提供統一的行為規則和一致性法制保障。

一、跨行政區協同立法的實踐探索

從國家層面來看，我國針對跨行政區環境治理的規定，主要散見于《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律法規中。如《環境保護法》規定國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施?！端廴痉乐畏ā芬幎ǚ乐嗡廴緫敯戳饔蚧蛘甙磪^域進行統一規劃和治理，強調共同對跨行政區江河的水質監測和糾紛處理?！洞髿馕廴痉乐畏ā吩O立專章對重點區域大氣污染聯合防治進行規定，提出建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，開展聯合執法、跨區域執法、交叉執法。從國家層面的立法來看，這些法律法規主要是對跨行政區環境治理的指導思想、基本原則的規定，對具體問題尚無明確可操作性的規范，對跨行政區協同立法沒有明確條款。[2]總體上講，這些法律法規為跨行政區環境合作提供了依據，對區域環境的協同治理給出了方向性的指引，提供法律的支持。[3]而跨行政區協同立法是在地方層面進行的大膽探索，近幾年來，地方政府間在區域協同立法方面進行了有益探索，發揮了立法的引領和保障作用，推動了跨行政區的環境治理合作。

（一）行政立法合作

2006年7月，遼寧、吉林、黑龍江三省政府法制辦就東北三省區域立法協作進行交流和探討，制定簽署了《東北三省政府立法協作框架協議》，向區域立法協作邁出了重要一步。按照框架協議，東北三省政府立法合作針對不同的事項分為三種方式：一是緊密型協作，三省成立聯合工作組進行立法協作，主要是針對政府關注、群眾關心的熱點、難點、重點立法項目；二是半緊密型協作，采取的由一省牽頭組織起草，其他兩省予以配合的立法協作方式，主要是針對共性的立法項目；三是分散型協作，采取的各省獨自立法，結果三省共享的立法協作方式，主要是針對三省有共識的其他項目，在具體的工作方式上，日常溝通采取互發通報的形式進行。每年年底三省政府法制辦召開主任聯席會議，對立法協作項目進行研究確定，對立法協作的重大事項予以協調。[4]2009年12月，為了加強環渤海區域政府法制工作的合作，由北京市政府法制辦發起，北京、天津、遼寧、河北、山東五地政府共同簽署《環渤海區域政府法制工作交流協作框架協議》，初步建立環渤海區域政府法制工作協作機制，促進了區域內政府立法和行政執法等方面的交流與協作。2014年4月，河北省政府向京、津兩市政府發出《關于加強京津冀協同立法的幾點建議》，三地政府探索在行政立法信息溝通、聯合開展重大行政立法項目協作、相互交流借鑒立法技術等方面加強協調對接。2015年8月三地召開京津冀政府立法協作會議，政府法制工作部門對《京津冀政府法制工作區域合作協議(征求意見稿)》進行研究，確定在大氣污染防治、水污染防治、交通、物流、防疫、公共安全等六大領域加強政府立法區域協作。[4]

（二）人大協同立法

以我國京津冀、長三角城市群為代表，地方人大在環境立法工作上取得了較大進展，人大協同立法初步形成了制度性成果。2014年4月河北省人大常委會向京津兩地人大常委會提出關于加強京津冀城市群協同立法的建議，得到京津兩地的積極響應。京津冀三地人大法制工作機構通過交流、討論和研究，2015年3月通過了《關于加強京津冀協同立法工作協同若干意見》，討論通過了《京津冀人大法制工作機構聯系辦法》，這為三地奠定了區域協同立法的制度基礎。該《意見》要求三地在制定事關區域協同發展等重要地方性法規時，主動向其他兩地人大征求意見，其他兩地積極回應并提出意見建議。2016年1月河北省人大在制定《河北省大氣污染防治條例》過程中充分征求了京津兩地人大的意見，該條例第五章“重點區域聯合防治”通篇是對大氣污染京津冀協同防治問題的規定。[5]天津市在制定《天津市水污染防治條例》《天津市大氣污染防治條例》《天津市關于農作物秸稈綜合利用和露天禁燒的決定》等法規時，都通過相互征求意見的方式進行立法協作。其中京冀兩地人大對《天津市水污染防治條例》提出了五十三條修改和完善意見。[6]另外，京津冀三地人大在地下水管理、水土保持、國土保護與治理等重點立法項目上也進行了協調合作。2017年2月京津冀人大立法工作聯席會研究討論并通過《京津冀人大立法項目協同辦法》，該《辦法》從宗旨、適用范圍、協同原則、協同內容、協同項目、協同方式等方面作了規定。初步搭建起協同立法基本制度框架。[7]同時，京津冀三地人大建立了立法工作聯席會議制度，通過聯席會議討論研究協同立法機制，交流年度立法工作計劃和重要法規的立法工作；討論研究區域協同發展有關立法的專門問題。長三角城市群也在環境協同立法上進行了初步探索，2014年5月，由上海市發起召開滬江浙皖法制工作機制聯席會議，共同探討區域立法工作協同的機制、模式、原則、重要領域等問題。2018年6月，滬江浙皖人大召開座談會，會議提出加強在發展規劃、生態環境、市場秩序、產業發展、公共服務等領域的立法合作。會議討論了長三角如何加強立法規劃、年度立法計劃和具體立法項目工作上的協同，共同探討長三角區域內示范性的立法文本，制定大氣污染防治的示范條例，以示范性的立法文本為基礎，考慮到個性化差異的不同版本的立法文件，由各地人大常委會分別審議通過，在本行政區域內施行。[8]目前，這些協同立法的探索，為區域一體化發展和區域環境法治提供了制度支持。但地方政府間的立法合作是在一種相對松散、彼此約束力不強的條件下進行的，其實際效能不僅需要依賴政府間較強的信任關系和真誠合作的精神，而且還需要在協作模式、協作機制層面予以創新，使協同運作規范更加制度化。[9]

二、城市群區域環境協同立法面臨的困境

（一）跨行政區環境治理的法律不完善

我國憲法、地方組織法、立法法對區域合作或府際合作的規定還是空白，更沒有規定通過區域立法或者其他方式來規范區域合作或府際合作。雖然修訂后的《環境保護法》和《水污染防治法》《大氣污染防治法》對區域聯防聯控做出了規定，但規定過于原則化，操作性不強，對跨區域污染治理的權力行使、責任分擔等沒有明確規定，因此，跨行政區污染治理合作缺乏法制基礎，導致區域環境污染治理的程序性法律規范缺失，區域聯防聯控的具體工作遭遇阻礙。[10]只有對淮河流域和太湖流域的污染治理，國務院制定了《淮河流域水污染防治暫行條例》《太湖流域管理條例》，但其性質屬于行政法規，缺乏應有的權威性，難以被很好地執行和遵守。[11]從地方層面看，對跨行政區環境治理的立法規定來看，由于缺少了上位法的支撐，難以對跨行政區域環境治理的體制機制進行明確的法律規定。例如，《廣東省跨行政區域河流交接斷面水質保護管理條例》《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》中，對跨行政區域河流交接斷面水質保護和珠三角大氣污染水治理作了相關規定，但這些法規對設區市政府間橫向合作、流域生態補償的進行規定，對跨界環境糾紛或環境事件的協調，強調上級政府機關在跨域事務的角色，對于橫向府際合作問題少有涉及，沒有處理方式方法的具體規定。

（二）區域環境立法的合法性不足

在我國區域環境治理中，地方政府共同參與的區域立法是現有立法領域的一種制度創新，但法律依據存在不足。區域協同立法在憲法、地方組織法、立法法中沒有明確規定，因而城市群區域環境立法的合法性不足。盡管《環境保護法》和《水污染防治法》《大氣污染防治法》對區域環境合作做出了相關法律規定，但對于地方立法機關如何開展立法協作沒有涉及，使得區域環境立法在現有法規體系中找不到相應的法律依據，面臨合法性不足的尷尬境地。[12]地方立法的主體需由法律作出明確規定，有了立法權限，才能從事立法活動，否則，將導致無效的立法。[13]從法律淵源方面看，城市群區域協同立法不同于地方政府單獨制定的地方性法規和地方規章，具有較為特殊的性質。根據我國憲法和相關法律的規定，地方立法規范只能在自己的轄區之內發揮作用，對其他的行政區則沒有效力。立法權是一種國家權力，需要憲法、地方組織法的一般性授權，或者法律規范的專門性授權。[14]另外，《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》和《京津冀人大立法項目協同辦法》屬于區域性地方法規，主要是對協同立法工作的指導性規范，并不具有一般法律規范的邏輯結構。當它與地方性法規、國務院部門規章以及地方規章之間發生沖突時，該如何解決就成了問題。

（三）現有環境立法之間缺乏協調

我國區域治理中法律規則的沖突主要表現為法律實體的沖突、法律程序的沖突及法律執行的沖突；從總體上則體現為縱向的法律沖突和橫向的法律沖突。[15]238從國家層面看，水資源、水環境、大氣環境的相關法律包括《環境保護法》《水法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等十多部，它們之間存在協調不足、部門利益沖突的問題。例如，環境主管部門與水利主管部門在水環境管理職責上存在一些交叉問題，其對污染狀況的發布、標準等也存在差異，導致水環境保護和污染防治工作協調性差，管理有效性不足。[16]水利主管部門、環境保護部門、流域管理機構以及地方政府之間在排污總量的確定、頒發排污許可證的管理等方面都存在一定的沖突和矛盾。[17]從地方層面看，城市群地區特別是跨省城市群的環境立法主體多元復雜，存在地方性法規、地方行政規章和規范性文件多種形式。不同地方政府的發展水平不同，立法理念、立法權限、立法技術的差異，以及立法中缺乏必要的協調溝通，特別是地方利益驅動，這就造成了各地方的環境立法在形式上存在差異，在內容上存在矛盾和沖突。

1.立法主體不明確

城市群區域內政府間對同一環境項目的立法主體不一致，有的由人大制定地方性法規，有的由政府制定規章。以京津冀三地清潔生產管理的法律文件為例，《北京市清潔生產管理辦法》由北京市發展和改革委員會、財政局、環保局聯合發布，屬于省級地方規范性文件，《河北省加快推進清潔生產的實施意見》由河北省政府辦公廳發布，也屬于省級地方規范性文件，而《天津市清潔生產促進條例》由天津市人大常委會發布，屬于省級地方性法規。由于立法主體不同，立法效力層級也不同，位階也難以確定。在長三角城市群，關于機動車排氣污染防治的立法，江蘇省與浙江省是以地方性法規的形式，由省人大常委會頒布通過，而安徽省是以政府規章的形式由政府常務會議通過。另外，根據我國《立法法》的規定，全國人大及其常委會授權國務院及省級人大及其常委會作為區域立法合作的主體。作為區域立法合作重要參與主體的市級人大及其常委會是否可以作為被授權主體，《立法法》并未作出規定。目前城市群協同立法主要在省級層面展開，《立法法》修訂后，賦予設區市地方立法權，設區市可以圍繞環境保護等事項制定地方法規，立法主體實現了大幅擴圍。那么，省級政府與設區市政府能否開展協同立法?由此帶來的位階、效力等問題如何確定？與地方性法規、地方政府規章關系如何，若發生沖突怎樣解決？

2.立法內容不統一

在立法內容上，不同地方對同一環境事項的規制內容存在較大差異，甚至矛盾與沖突。在長三角城市群，對區域大氣污染防治協作的規定，上海市的規定較為全面，而江蘇省與安徽省則規定的較為籠統。在區域大氣污染防治的責任條款方面，《上海市大氣污染防治條例》對于政府責任的情形進行列舉了四種情形，《江蘇省大氣污染防治條例》則列舉了八種情形，《安徽省大氣污染防治條例》列舉了政府責任的九種情形，加上兜底條款，總共是十項內容。[18]在京津冀城市群，三地在污染物排放總量控制的指標、種類、標準和方式等方面都存在差異，企業準入標準、生活垃圾治理標準、機動車輛排放標準和油品標準上也不一致?！短旖蚴写髿馕廴痉乐螚l例》《河北省大氣污染防治條例》均規定可以制定嚴于國家標準的地方標準，而《北京市大氣污染防治條例》則未作規定?！短旖蚴兴廴痉乐螚l例》專門設置了“區域水污染防治協作”一章，而北京市、河北省的水污染防治條例未見此規定。河北省明確規定參加強制性清潔生產審核企業名單確定的具體程序，而京津兩地只是籠統規定由清潔生產主管部門以及環保部門依法確定，沒有涉及具體的程序。[19]由于對同一環境事項立法內容存在較大差異，這在客觀上阻礙了城市群環境合作治理工作的開展，影響了統一的區域防治體系的建立。

3.違法責任差異大

現有立法對于相同的環境違法事項，規定的法律責任差距明顯，處罰標準的不同，導致執法上的沖突。在長三角城市群，各省市在大氣污染的處罰標準方面，上海市規定“最高不超過50萬元”罰款，江蘇省與安徽省則將處罰的最高額提高到100萬元。浙江和上海兩地規定對于違反排放許可證規定處罰的下限是1萬元，而江蘇和安徽的下限則分別是10萬元和20萬元；對違規排放主要大氣污染物罰款的上限，浙江和上海是10萬元，而江蘇和安徽規定的上限是100萬元。[20]在京津冀城市群，對超標排放大氣污染物，三地的大氣污染防治條例中對于同一事項、同一違法行為的處罰標準不一，天津市處10萬元以上100萬元以下罰款，北京市處5萬元以上50萬元以下罰款，河北省處10萬元以上30萬元以下罰款。[4]在珠三角城市群，《珠海市環境保護條例》規定，在市政府劃定的高污染燃料禁燃區內生產或者燃用煤（含以煤為主要原料的煤制品）、重油等國家或者省確定的其他高污染燃料的，由環境保護主管部門責令限期改正，并處2萬元以上10萬元以下的罰款，而《廣州市大氣污染防治規定》規定，使用煤、木材、煤油、柴油、重油等污染大氣環境的燃料的，由環境保護行政主管部門責令拆除或者沒收燃用污染大氣環境燃料的設施。由于對同一違法行為的規定不同的法律責任，增大了環境監管的難度，在一定程度上誘致污染企業在區域內轉移。

4.協調機制不健全

我國在區域環境協同立法方面尚未形成完善的協調機制。在區域環境立法上存在步調不一致，協同立法的動力不足的問題。區域協同立法缺乏統一制定機構，目前是通過地方政府間聯席會議、座談會的方式進行區域立法，但聯席會議、座談會形式并不是制度化與規范化的組織機構，現有的聯席會議制度規定不具體，諸如究競由哪些人員參與聯席會議未明確指出，缺乏對于聯席會議工作機制的具體規定。也沒有明確具體的參與部門，這可能會造成各地方實施上的差異性，同時影響聯席會議機制效力的發揮。[21]座談會所達成的共識并沒有形成規范性文件，因此對于與會各方并不具有強制約束力。政府間簽訂的立法協議也存在內容不完善和約束力不強的問題。

三、城市群區域環境協同立法的模式選擇

城市群環境治理的協同立法應采取哪種模式，學術界存在不同觀點。葉必豐教授在分析長三角環境保護法制一體化時提出三種途徑：一是通過國家立法機關自上而下制定環境保護相關法律法規，徹底實現環境立法的統一；二是在長三角設置統一立法機構，通過聯系區域內各地方立法機構，共同制定長三角環境法律規范；三是采用軟性的地方法制協調途徑。[22]233姚尚建教授認為，區域內相互承認的法律有兩種：一種是制定的單一性區域性法律；一種是區域性法律的統一。[23]131李牧將區域立法模式概括為區域專門立法、區域協作立法、區域上級主導立法三種模式。[24]從實踐案例來看，主要采用分立式協同立法模式。如東北三省政府法制辦公室簽訂的《東北三省政府立法協作框架協議》規定協作立法采取緊密型協作、半緊密型協作和分散型協作三種形式?！毒┙蚣饺舜罅⒎椖繀f同辦法》規定，立法項目協同起草可以采取三種方式：一方起草，其他兩方密切配合；聯合起草、協同修改；三方商定基本原則，分別起草?；诶碚摵蛯嵺`基礎，本文認為，我國城市群區域環境協同立法存在以下幾種模式。每種模式都有自己的特點和實施的條件。

（一）中央授權立法模式

中央授權模式是由全國人大及其常委會采用特別授權的方式，直接賦予區域治理機構——城市群環境治理聯合會的區域立法權，由區域治理機構制定“區域共同規章”。這種模式是在不改變現行立法體制的前提下，由區域治理機構開展立法工作。城市群環境治理聯合會是為了共同解決區域環境問題而建立的府際議事協調機構。這種區域性的議事協調機構由全國人大及常務委員會授權，獲得協作立法的權力。城市群環境治理聯合會由成員方政府選派人員組成，聯合會的主席在區域內地方政府的行政首長中推選產生，省域內城市群環境治理聯合會的主席由省會城市的市長擔任，設立聯合辦公室做為常設機構負責日常事務。區域共同規章的法律效力只適用于城市群區域內。區域共同規章是城市群各地方政府共同意志的體現，在效力上，應將區域共同規章的位階置于地方規章之上，即當區域共同規章與地方規章發生沖突時，以區域共同規章為準，并且地方規章要按照區域共同規章的規定去修改和完善。[14]中央授權立法雖在形式上不明確高于一般性地方立法的效力，但可從授權立法的性質和特別法優于一般法的位階沖突規則推導出其效力，與其他地方性立法同級，也應優先適用，即等級相同，效力優先，從實質上高于一般性地方立法的效力。[25]

（二）區域專門立法模式

區域專門立法是指在城市群內成立專門的立法機關負責城市群內立法事宜的一種模式。[26]城市群設立專門的協同立法機構——區域立法委員會，由城市群各成員方政府的人大常委會負責人組成，享有立法權，成為城市群的立法主體，由其制定適合城市群區域環境治理的地方規范性法律文件。國家機構的設置由受憲法框架和法律體系的制約，因此建立專門立法機構需要相關法律依據。這種模式需要對現行的立法體制進行適當調整，涉及《憲法》《地方組織法》《立法法》的修改，通過修法賦予該專門機構的立法權限。這種模式實際上突破了現行的政府體制和立法體制，設立區域專門立法機構將引起國家行政區劃分的變更。使城市群成為一個相對獨立的行政區域——區域政府，這需要在憲法中對這種區域立法機構進行界定。因此，“在《地方組織法》中明確區域政府的性質，明確區域治理協同立法機構的地位。因此，在《地方組織法》中明確區域政府的性質，明確區域治理協同并在《立法法》中賦予其區域立法專門機構的協同立法權，效力界于中央立法與一般性地方立法之間?！盵27]從法律效力的等級上看，當協同立法與其他一般性地方立法規則發生沖突時，以協同立法確立的法律文本為準。這種模式改革力度大，現實中還難以實施。

（三）區域合作立法模式

區域合作立法是指在現行政府體制和立法體制下，區域內橫向政府通過協作的方式，制定統一的法規或規章，為區域治理提供統一的法制保障。在該模式下，立法主體實質上仍是城市群成員方的人大或政府，在區域內具有立法權的若干地方政府進行環境立法時所做的橫向立法協調，這種立法協調不必一定由區域內政府共同組成一個統一的立法機構，其更多的是依賴區域內地方政府間在環境治理立法環節上的溝通與合作。[28]這是一種靈活性、適應性的地方立法協作模式，是解決城市群區域立法沖突較為有效的途徑。

1.上級指導立法

這種方式是由城市群成員方政府或相關部門共同參與，國務院或環境主管部門提供立法指導的協同立法方式。這主要是跨省域城市群采取的方式，就省域范圍內城市群而言，其立法主體即為省級人大及其常委會和人民政府，統一立法相對容易。由于跨省城市群各成員方政府的經濟發展水平、產業結構、地理區位及領導政績觀的差異，參與環境治理的動力、目標等存在差異，所以區域環境立法需要國務院或環境主管部門的介入，協調各省級政府間利益關系，指導制定環境治理的相關法規或規章。國務院或環境主管部門在區域環境立法中的作用是：一是可以起到召集和牽頭作用。二是協調成員方政府在環境合作中的利益沖突，促使達成合作共識。三是監督各成員方政府執行區域協同立法中的規定。[29]國務院或環境主管部門的介入，可以增強區域環境協同立法的公平性、科學性、權威性，提高協同立法的質量和效率。

2.區域自主立法

這種方式是城市群成員方成立常設的區域立法協調機構，通過對共同立法項目進行溝通、會商、協調，就區域環境立法規劃、立法精神、立法規則、法律責任、文本結構等達成共識或者締結立法協議，聯合起草法律文本或分頭起草法律文本，實現立法協作。目前，這種方式廣泛應用于實踐。1）簽訂立法合作協議，分頭起草。這是指城市群地方立法主體簽訂立法合作協議，然后分頭進入立法程序，各自立法，也就是由各地法制工作部門各自負責組織起草，然后統一對各自起草的法律文本的內容進行協調和審議，形成區域內統一的立法草案，最后由各自人大審議通過。這種方式通過簽訂立法協議指導并督促各自的立法主體將相關議定內容轉化為各自的地方性法規或規章，其實質是一種協議立法。區域協議立法包括地方立法機關之間的協議立法和地方行政機關之間的協議立法。前者是城市群區域內的地方人大及其常務委員會根據立法協議制定地方性法規。后者是區域內的地方政府根據立法協議制定地方規章。這種立法模式使區域立法更加靈活，各區域可以根據各自實際情況有針對性的進行區域立法，更能發揮地方立法的積極性、主動性。[30]2）設置立法協調機構，共同起草。這是由城市群共同成立一個立法協調機構——立法協調委員會或聯合立法工作小組，負責區域立法協調工作。該機構由人大法工委、政府法制辦負責同志組成，輔以相關工作人員，并吸收學者、專家參加。這種立法協調機構不具有立法審議權，它只是為區域環境立法合作提供組織支持，由協調機構確立立法原則、規則和統一標準，主要是在立法規劃、立法調研、文本起草、信息交流、協調沖突等方面發揮組織協調作用。由協調機構召開會議討論環境立法項目，共同起草法律文本，共同論證，待草案成熟后，分別提交各自立法機關審議通過，最后各自公布。立法項目起草工作也可委托給第三方機構完成。[9]這種區域合作立法的方式打破了相對封閉的立法運行體系，使立法觀念相互影響，各自利益相互兼顧，區域立法運行更開放、更科學，實施起來動用的行政資源較少，簡單易行?？梢源龠M區域法制統一。[4]

四、城市群區域環境協同立法的促進機制

目前，我國城市群區域協同立法的機制沒有真正建立起來，直接影響到協同立法的進展和效果。區域立法不同于中央立法和單純的地方立法，所以區域立法必須通過協調機制來理順各地方主體之間的關系，協調區域立法合作，保證可持續的合作模式。[30]因此，建立制度化、規范化的協同立法促進機制是城市群區域協同立法順利進行的基礎條件和保障。區域立法幾乎每個環節都需要借助相應的協調促進機制。從提出法案、審議法案、表決和通過法案都需要立法協調，需要建立和完善立法組織機制、立法會商機制、立法草案論證制度、相互征求意見制度、備案與審查制度、立法解釋機制、修法與清理機制等制度安排。在城市群環境協同立法實踐中，需要突出以下主要制度安排。

（一）完善協同立法的組織機構

實踐中，聯合立法工作小組、負責人聯席會議是區域協同立法可以采取的組織機構，其中聯席會議是政府合作中最常見的一種協調方式，聯席會議不是正式的協同立法機構，不會涉及組織法意義上的依據問題。[31]

1.完善協同立法聯席會議

城市群立法聯席會議由成員方政府的人大常委會、政府及環境主管部門的相關負責人組成。在區域環境立法的準備、論證、起草、修改、審議等各個階段都可以通過聯席會議的方式來實施。如區域立法合作中任何一方都可以提出議案，提交聯席會議討論，聯席會議通過的法律議案，交由聯席會議辦公室或聯合立法工作小組起草法律文本。草案完成后，提交聯席會議審議，合作各方通過聯席會議充分討論、修改草案，最終表決通過法律案。城市群協同立法聯席會議的主要功能是討論區域環境協同立法的重大問題，如討論研究區域環境治理法案和協同立法機制文件；討論制定重要立法規劃和年度立法工作計劃；協調協同立法中的專門問題；修改或審議立法草案。[32]32-33為了對聯席會議進行規范，借鑒泛珠三角區域合作的做法，城市群成員方政府共同制定的《城市群環境協同立法聯席會議章程》，明確首長聯系會議的的設置、職權、功能、責任和工作機制，如其中規定聯席會議的性質、各成員的權利和義務、年會制度、會議紀要制度和經費保障等。[33]

2.設立聯合立法工作小組

借鑒美國的經驗，設置類似于美國統一州法全國委員會和建議性州立法委員會的機構來負責城市群區域立法的協調。從各成員方政府的人大常委會法制工作委員會、政府法制辦公室、生態環境主管部門抽調相關工作人員組成聯合立法工作小組，同時可以吸納環保領域、法學領域的專家學者參與。聯合立法工作小組的基本職能是協調區域立法或從事與區域立法協調有關的工作。立法工作小組通過對各地規章的收集、整理，建立區域立法信息資料庫，對各地規章進行全面清理，提出廢止或修改的建議；起草示范性的法律文本，作為區域內制定規章的參考；審查各地規章草案；提出修改建議。[34]

（二）完善協同立法的府際協議

區域協同立法的突出特征是協議式立法或契約式立法。區域協同立法是通過府際協議的方式對區域立法達成合意，這種區域府際協議作已成為最為廣泛的政府合作工具。府際協議是開展區域立法協作和協調區域法制統一的有效方式。城市群區域環境立法協議是成員方政府之間平等協商的結果，是同一個區域內各個地方政府機關或者人大的共同意志的體現。[2]政府間利用立法協議來協調立法，既不影響地方立法權的獨立行使，又能夠促進區域立法的協調統一。府際立法協議推動區域協同立法體現在三個方面：一是通過協議的方式確立協同立法的基本框架，如東三省簽訂的《東北三省政府立法協作框架協議》，各地政府在協議中達成立法協作的意向，明確協作的方式、內容、主題，為具體的協作行為提供了依據。二是通過協議的方式對立法沖突進行協調，達成處理意見，作為以后處理爭議的依據。三是借鑒美國州際協定的經驗，利用行政協議進行地方政府聯合立法。[34]政府間的立法協議雖然對締約方政府行為具有一定的約束作用，但它沒有法律規范應有的法律效力。我國憲法、地方組織法沒有賦予跨行政區管理的職權，也沒有專門的“府際協議條款”。因此，完善府際協議首先要賦予其法律效力。

1.立法協議的法制化

所謂法制化是指通過立法方式將政府協議的主體、程序、條件、備案、審查、修改等進行法律化，并明確其效力等級，為政府協議的制定、執行以及法律責任提供法律依據和法律保障。[35]對政府間環境立法協議也是如此，賦予城市群府際環境立法協議的法律效力，最重要的是保證約束簽約方政府遵守立法協議中的規定，讓立法協議成為城市群政府間協調環境立法工作的有效工具。

2.完善立法協議的主體和內容

目前，實踐中府際立法協議簽訂主體主要是省級政府、省級人大，除了湖北省恩施自治州與湘西自治州政府關于酉水河治理的非正式協議外，國務院批準較大市的政府、設區市政府之間尚沒有簽訂過環境立法協議。修改后的《立法法》賦予了設區市在環境保護方面的立法權，設區市政府和人大也就具備了立法協議的主體資格。嚴格意義上，城市群成員方政府是設區市政府，而不是省級政府，因此，政府間的立法協議不僅僅局限于省級政府之間，應該擴大到設區市或較大市之間，有必要將設區市納入政府立法協議的主體范圍內，明確設區市政府間簽訂的立法協議和協同立法制定的法規和規章的法律效力。另外，對政府間環境立法協議的內容進行規范，參考借鑒《東北三省政府立法協作框架協議》《武漢城市圈政府法制合作框架協議》《環渤海區域政府法制工作交流協作框架協議》，對府際立法協議的指導思想、基本目標、主要內容、違約責任、協議體例等進行規范。

（三）建立協同立法的工作機制

城市群環境協同立法是一項復雜的政府合作，需要建立一套有效的工作機制來推動。這種工作機制主要包括區域立法會商制度、立法起草論證制度、相互征求意見制度、備案與審查制度。

1.立法會商制度

城市群政府間在立法規劃制定、立法文本起草、立法難點突破、立法協議簽訂等各個方面都需要交換意見，溝通磋商，以解決協同立法過程中的具體問題。一是會議會商。由某個或幾個成員方政府牽頭通過座談會、聯席會議的方式溝通立法情況，研究區域立法中遇到的問題；或者由全體成員方政府召開首長聯席會議，對區域環境立法沖突進行會商，做出研究決定或簽訂聯合立法協議。二是互訪會商。地方政府之間互派人員，到對方就環境立法中的問題進行溝通，對相互間已經存在或可能存在的規章沖突進行溝通和協商，相互交換解決意見。[34]區域立法會商仍然是一種非制度性的對話與磋商，因此，需要對立法會商的主體、內容、程序等進行規范。

2.立法起草論證制度

立法起草論證是提高立法質量的技術性制度安排。區域立法過程中的許多環節，如規劃、起草、修改等都需要論證，而起草論證尤其重要。立法起草論證是影響整個立法質量高低，直接關系到法律文件的科學性、公正性，直接關系到區域立法的實施效果。立法起草論證主要是回答區域立法起草的必要性、可行性、合法性、合理性等基本問題?！皡^域立法起草論證可以由區域立法協調委員會或立法工作小組來負責”，由城市群內各地方法制機關選派專門從事立法工作或具備法律知識的代表和相關法律專家組成一個工作小組，召開立法例會就立法草案進行專題研討，這樣保證區域立法草案的公正性、專業性，以提高協同立法的針對性、科學性。

3.相互征求意見制度

在城市群環境立法規劃、立法起草，以及解釋、修改與廢止等環節都要在成員方政府間相互征求意見，既有利于區域環境信息公開，互相了解各地立法動態，也有利于區域環境立法的協調。特別是各成員方年度立法計劃的制定中，在分頭起草法案的情形中，在年度立法計劃實施前和立法草案基本成熟提交審議前，需要將計劃和草案在所有成員方政府間征求意見，其他地方應該積極提出意見建議，避免其與區域環境立法規劃和區域環境立法協議相沖突。具體可以通過書面征求意見和線上征求意見兩種方式，主動讓其他地方征求修改意見。

4.立法備案與審查制度

在城市群環境立法中，各成員方立法主體的立法除了按照《立法法》規定進行備案外，還要在成員方政府之間進行交叉備案，即向其他成員方的人大進行備案。[9]在城市群眾多成員方政府擁有立法權的背景下，交叉備案制度非常必要。任何一方關于對區域公共環境事務的相關立法，均應向城市群其他成員方政府的人大備案，其他成員方對立法文本進行協同性審查，若發現其立法違反上位法，不利于區域綠色發展或有損本地利益時，可以提出修改要求或協同請求。立法審查是立法活動一個非常關鍵的環節，根據《立法法》的規定，規范性法文件在進入最后表決之前，要經過審議或審查，主要審議其是否符合《立法法》規定的基本原則和技術要求；是否與有關法律法規協調與銜接，就區域立法文本中某些特定的內容提出審查意見和修改建議，然后確定正式的草案文本。

（四）國家層面對區域協同立法的引領

從國家層面對區域發展立法發揮著基礎性、引領性作用。全國人大及其常委會、國務院制定相關法律法規引領和推動城市群環境治理的協同立法。在國家層面制定區域協同發展的基本法律規范，城市群成員方政府在基本法律規范指導下對區域公共環境進行合作治理。首先，全國人大通過完善《地方組織法》、《立法法》等有關法律，增加區域立法的有關規定，明確對區域立法地位、目的和功能，為區域協同立法提供法治保障，從國家層面為城市群環境協同立法提供法律依據和效力來源。對區域內橫政府合作立法的主體資格、權限范圍、法律效力、立法和審批程序等方面做出實體上和程序上的明確規定，為推進區域協同立法開辟道路、掃除制度障礙。其次，“制定專門法律對區域環境立法的主體、客體、方式、程序、保障措施等內容作出細化規定，從而以立法的形式將區域環境立法機制固定下來?！盵12]

由全國人大制定《區域協同發展促進法》，為區域協同發展制定統一的具有普遍約束力的法案，對區域合作特別是城市群區域合作提供制度基礎，其中設立區域環境合作治理的具體條款?；蛘咧苯又贫ā冻鞘腥壕G色發展促進法》或《城市群協同發展促進法》等法律法規，為城市群協同發展專項立法和綜合立法工作進行探索?；谝陨狭⒎?，城市群政府間協同制定區域環境治理的地方法規或規章，就城市群公共環境事項協同立法，引領和保障實現城市群綠色協同發展。

國務院可以先行制定行政法規，由于全國人大及其常委會制定法律的周期相對較長，“國務院先對城市群區域環境污染防治方面進行立法，把區域環境一體化的目標、原則、方法、組織和責任以法律的形式固定下來，給區域內主體活動規定一個基本框架和必須遵守的行為規則?！盵36]比如制定《城市群生態環境協同保護條例》《重點區域流域環境合作治理條例》《城市群綠色發展促進條例》《城市群區域生態補償條例》《城市群交通一體化促進條例》《城市群大氣污染治理條例》等法規，為城市群環境合作治理和協同立法提供法律依據。另外，為了有效推動和指導城市群區域協同立法，國務院統一制定《加強城市群立法工作協同的若干意見》《城市群立法項目協同辦法》等文件，為城市群區域立法工作協同和立法項目協同提供統一的制度和技術保障。