粵港澳大灣區立法協同研究

易 楠，李仕軒，易 凌

（1.浙江理工大學，浙江 杭州 311121； 2.浙江萬里學院 ，浙江 寧波 315100）

引言

粵港澳大灣區作為國家發展戰略中最重要的一環，是中國開放程度最高，經濟發展最具有活力的地區之一，推動大灣區建設，也是以習近平為核心的黨中央領導集體的重大決策，由習近平總書記親自部署，親自推動的重大國家級戰略規劃，2017年7月1日，在習近平總書記的倡導下簽署了《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》[1]，2019年2月，中共中央、國務院發布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，粵港澳大灣區規劃從此上升為國家級戰略規劃，不再是區域的自我經濟合作，同年3月，李克強總理在兩會政府工作報告中指出，要落實粵港澳大灣區的建設規劃，從國家層面推動發展，讓粵港澳大灣區成為中國改革開放新的領航區，“一帶一路”建設的重要支撐，使之在“一國兩制”基礎上，成為內地與港澳深度合作的探索示范區。[2]

在“一國兩制”的前提下，粵港澳大灣區的建設必然是粵港澳一體化的過程，一體化的過程涉及到兩種不同社會制度與不同法律體系的融合，區域協調難度較大，要順利推進粵港澳大灣區一體化建設，區域立法協調成為不可忽缺的重要環節。

然而，現有的粵港澳合作既不同于跨國界的區域合作，也不同于在同一政治體制下內陸地區的區域合作，而是在“一國兩制”的前提下，面對不同法律制度與社會文化而形成的特殊區域合作。區域全面整合，必須有良好的法律規制才能實現，沒有法律的統一規制，面對法律沖突，會明顯增加三地金融、人才、物流等生產要素交易的成本，面對市場經濟規律的影響，會導致經濟融合過慢，從而影響整個大灣區的整體協調發展。因此，只有解決好區域立法沖突才能從根本上解決粵港澳法治協同的瓶頸問題，為粵港澳大灣區的協調發展奠定良好的法治基礎。

一、粵港澳大灣區立法協同建設難點

《中華人民共和國憲法》中沒有具體規定地方政府間的合作協議與立法協定，對如何簽訂協議，簽訂的方式，立法協作方式等均未規定，《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱《香港基本法》與《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）中也沒有相關的規定，缺少特別行政區與內地其他地區政府簽訂協議與聯合立法的規定，僅僅有《香港基本法》第九十五條和《澳門基本法》第九十三條規定了特區司法機關與我國其他地區的司法機關進行司法協助與司法聯系的原則性規定。[3]雙方都缺乏統籌與統一規制，面對多種利益沖突，阻礙了粵港澳協同立法的有效實現。概括起來存在以下突出問題：

（一）粵港澳存在一個國家，兩種社會制度，三種法域的獨特政法現狀

此狀況阻礙了貨幣、海關、物流等各要素的自由流通與融合發展。香港的經濟制度是資本主義制度，發行官方貨幣，即港幣，并且有香港獨立的海關，香港法律制度承自英國的判例法，保留判例法的傳統。澳門的經濟制度也是資本主義制度，發行澳元，擁有獨立自主的關稅系統，其法律制度則承自葡萄牙，為典型的歐洲大陸法系。內地則為社會主義制度，人民幣為官方貨幣，海關則是國家統一的海關系統，均為中國特色社會主義法律體系。即粵港澳三地三種不同的法律制度，在這種一國內獨特的法治結構下，粵港澳三地擁有各自的法律體系與法律管轄權，使得粵港澳三地協同發展遇到天然的歷史屏障，獨特的法律制度與不同的法律管轄權使得三地直接面臨著法治的“割據”。法律是一種利益調節工具，在這種獨特的法治結構下，粵港澳三地的法律沖突將被直接放大，不同的立法機構與立法理念，不同的司法體系與不同的執法模式，而且法律淵源與法律空間也不盡相同，存在著巨大差異，一旦三地融合發展，這種差異將在利益的沖突下更加明顯和突出。

（二）粵港澳三地法治建設不均衡，立法協調難度大

三地的法治建設各有千秋，港澳在長期的發展中，逐步完善并形成了一套自身的法治體系，并不斷地完善與發展，特別是香港，其法治體系的完善與法治水平已經得到世界各國的公認，名列世界前列。廣東近幾年因為經濟發展迅速，其法治水平也走在中國前列，是中國法治領頭省份之一，但是與香港和澳門還是存在一定差距，而且廣東九市各個市的法治水平也參差不齊，深圳、廣州遙遙領先，其余城市則在其后尾隨，在中央的決策中，廣東將起到帶頭模范作用，但與香港的法律制度相比還有不小的差距，在大灣區法治協同中，廣東能否起到引領作用也是對廣東省的考驗。

（三）行政級別與主體權限不同，協商缺少統一的法律規范

香港和澳門為中央人民政府直接管轄的特別行政區，擁有高度的自治權，享有行政管理權與立法權力，且司法權與終審權可以獨立行使，不受制約。而廣東九市經濟管理權限與立法權限不一，廣州屬于副省級城市，深圳為計劃單列市，擁有獨特的經濟管理權限，深圳與珠海則為經濟特區，其經濟管理權限與其他城市也不盡相同，各個市的獨特地位也影響到立法權不盡相同。而簽訂的協議多為自愿履行協議，沒有強制力的保障，在法律責任的劃分與義務的承擔中都沒有明確的規定，香港、澳門與內地之間缺乏統一的法律規范去協調和規制。

二、粵港澳大灣區立法協同原則

粵港澳大灣區的建設是“一國兩制”帶來的制度紅利，雖然在某些方面還存在一定的法律沖突與制度上的阻礙，但是只要解決融合難題，就會成為世界上區域協調發展新的増長點，甚至成為世界經濟引擎示范區之一，成為各國效仿的對象。雖然粵港澳大灣區各地區法律法規對權利或利益保護的角度、側重點、方式有所不同，但共同遵循一些基本原則和基本規則則是必須的，特別是在粵港澳大灣區法律法規發生沖突的情況下，確立處理沖突應當遵循的共同的、基本的準則尤為必要。因此，結合國內外區域立法的協調經驗，以下一些原則應成為處理和協調粵港澳大灣區法律法規沖突適用的基本原則：

（一）“一國兩制”原則

首先，“一國兩制”原則是粵港澳聯合協同發展的政治基石，維護國家統一與主權完整是最為核心的國家利益?；浉郯娜仉m然擁有不同的社會制度與法律制度，但是統一的國家主權是建設的最基礎邏輯起點，我國憲法與基本法明確規定，中央人民政府為我國最高行政機關，所有地方政府必須在國務院的領導下開展工作，我們設計的一切制度都必須在統一主權的框架內實施。

其次，“一國兩制”原則已經被實踐證明是解決香港澳門不同社會制度、經濟模式等問題最成功的探索，對于以后臺灣的回歸也提供了可復制、可借鑒的寶貴經驗。因此，我們解決粵港澳融合發展問題，要給予兩地平等與尊重，通過在“一國兩制”的框架下用法律協調來解決，依據憲法與港澳基本法的規定來協調兩地的法律關系。

在大灣區的建設初期，粵港澳三地已經開始探索三地政府合作，如CAPE等通過WTO貿易規則進行合作，但是在CAPE框架下的合作是一種國際合作，即政治上繼續保持一國，但經濟發展中視對方為他國，合作仍然有局限性，面對大灣區的整體戰略，粵港澳要建設成為高度融合的世界級大灣區，就必須從根本上融合，從各方面超越原有的CAPE，如果還是適用經濟上的兩國模式發展，適用國際規則來建設，則不能達到預期的目標。所以在“一國兩制”的基礎上就不能原封不動地照搬國際規則，而要使粵港澳成為國內法框架內兩種制度的區域合作關系。[4]

（二）以經濟發展為核心的原則

大灣區設立之初就是一個經濟發展為導向的戰略規劃，促使粵港澳三地的人才、資源、資金、物流等全方位的加速流通實現預期目標，我們所有的立法制度設計都應為經濟發展服務，要兼顧各方面的利益訴求，探索新型的優勢互補發展模式，讓合作持續下去，為三地經濟交往提供穩定而現實的制度保障，尤其是利用制度優勢來降低區域經濟的合作成本，實現高效便民。調整好政府參與協調經濟發展運行的位置與角色，通過兩種不同社會制度的碰撞找到結合點，突出服務型政府職能，深化行政體制改革，深化改革開放，用制度創新為經濟創新驅動發展保駕護航。因此，粵港澳大灣區應堅持以經濟協同發展為主導的高度一體化建設，推動中國特色社會主義經濟建設的迅猛發展。

（三）“求同存特”原則

“求同存特”原則，是指在區域地方立法中對具有共性的立法內容強調法制統一的同時，還須在具體情況和實際需要方面體現地方適用性，是法制同本行政區客觀實際的有機結合?！扒笸嫣亍币蠓ㄖ票３纸y一性的條件下考慮地方特殊性，不光要考慮在立法協調中針對共性問題的立法統一，還應當對各自區域的具體問題具體分析，在實際情況中考慮獨特的適用性，這是粵港澳三地協調立法與各自區域不同的客觀實際的有機結合，既要突顯粵港澳的獨特性，也要保持三地立法協調的統一性。整體而言，這里的區域法治要區別現有的國家整體法治與其他地區的法治，要保留區域獨特性，對本地與突出問題要有針對性對策，通過具體問題具體分析，因地制宜的方式解決區域發展中的實際問題。[5]

在法制建設方面，粵港澳大灣區立法主體可從以下幾方面體現“求同存特”的法制要求：一是體現區域資源稟賦優勢。通過合理的資源優化分布去主導三地發展，如廣東連接各大資源產地，制造業的資源優勢可以推動整體產業園和制造業的法制建設。二是人文資源發展。通過獨有的優勢與特色去帶動周邊發展，比如澳門旅游以博彩業為支柱產業，就可依托澳門大力發展粵港澳大灣區旅游業的法制建設。三是利用地理區位優勢。如香港的大型港口，可圍繞香港進行國際貿易及金融法治的協同發展，充分發揮區域優勢，以特色產業帶動區域法制發展，在法治的協調中充分體現“求同存特”的立法協同原則。

三、國內外區域立法協調模式及啟示

國內外區域立法協調較具代表性的模式主要有以下三種：

（一）國與國之間的立法協調模式——歐盟一體化經驗

歐盟一體化的過程，是各國代表各自的國家利益與他國利益相互沖突、協調、磨合，最后整合優化，達成一致協議的立法協調過程。從一開始的法德煤礦的合采到“鋼煤聯營”，再到經濟政治一體化的歐洲15國聯盟。他們通過協調來進行發展，才從幾個國家發展成為人口5.7億、438萬平方公里、生產總值超16.22萬億美元的世界級超國家性質的政治、經濟一體化的“歐洲聯盟”。

歐盟實際上屬于國家間的法制協作，對于粵港澳大灣區的立法協同有很強的借鑒意義，但在機制的具體設計中也有所區別，我國屬于單一制國家，在國家的全面統管下進行區域統一協調立法，屬于典型的權力下放，即國家權力讓渡給地方權力，但歐盟屬于各國進行權力讓渡，是一種不同國家的“立法聯盟”及國家間開展的區域立法協調。

（二）美國舊金山大灣區立法模式

在20世紀初期，美國著手建立舊金山大灣區，但剛提出大灣區建設概念時，就遭到多種聲音的反對，遇到各種阻力。一方面，舊金山灣區的各個州都有其自主制定的發展方案，他們的發展規劃中，都有著不同的法規與政策配套，法律、目標、計劃都存在不同程度的沖突。另一方面，土地的使用及資源的利用，環境保護都沒有一個統一的管理規劃，導致沖突與爭議不斷。但是，經過數十年的探索與發展，舊金山各地與政府聯合建立了“灣區政府協會”（ABAG）。通過這個政府間自愿聯合組成的“組織”來負責大灣區中資源分配、環境協調、經濟發展、社會保障等方面的協調治理，雖然這個“組織”是一個有限組織，但仍然為舊金山大灣區的法治建設作出了不可磨滅的貢獻，具有歷史性的里程碑式意義。

相對于粵港澳大灣區，有全面管制權理論的支撐，就可以避免舊金山大灣區的彎路，直接由中央統一領導，粵港澳三地聯合機制可以直接運行，而且由國家牽頭組織，如粵港澳大灣區領導小組辦公室，避免了權限阻力問題，可以更直接，更快速高效的運行，所以我國可以借鑒舊金山灣區的經驗，設立區域立法協調機構，通過立法協調機構的協調，實現區域法治協同的目標。

（三）國內區域協同立法的有益探索——長三角區域協作立法模式

2014年1月7日，長三角三省一市和國家八部委共同構建的長三角區域大氣污染防治協作機制在上海正式宣告啟動。長三角區域大氣污染防治協作小組第一次工作會議審議通過了《長三角區域大氣污染防治協作小組工作章程》，研究討論了《長三角區域落實大氣污染防治行動計劃實施細則》等文件，將“協商統籌、責任共擔、信息共享、聯防聯控”的協作原則確立為區域立法協作的總基調，標志著長三角大氣污染防治區域協作機制的框架已初步形成，為開啟長三角區域立法協作實踐奠定了重要基礎。

2014年5月8日，蘇浙皖滬長三角三省一市大氣污染防治區域協作立法論證會在上海召開。長三角區域協作立法論證會的啟動，在全國地方人大立法實踐中屬于首次。[6]在論證會上，四地人大共同認為，根據大氣污染防治的立法特點及當前區域立法協作的工作基礎，應該采取協調互補的立法協作模式進行立法操作，即經過三省一市共同協商確定一個示范性的條款文本，在具體到本地立法的表述時則可有個性化差異，最終形成若干個不同版本的立法文件，由各地人大常委會分別審議通過，在本行政區域內施行。經過各地的共同努力，長三角區域立法協作機制獲得重大成果，四地共同確定將以下內容列入區域立法協作的范圍：一是推動長三角區域大氣污染防治協作機制在地方立法層面的制度化；二是推進三省一市在節能減排、污染排放、產業準入和淘汰等方面環境標準的逐步對接；三是強化大氣環境信息共享及污染預警聯動、信息通報和應急協調；四是采取有效措施推進秸稈禁燒；五是推動建立和完善以流動源為重點的區域協同監管；六是推動建立可能對相鄰省、市大氣環境產生影響的重大項目的信息通報機制；七是推進大氣污染防治方面的信息共享和科研合作。

2014年7月，上海市十四屆人大常委會十四次會議審議通過了《上海市大氣污染防治條例》，該條例第六章為“長三角區域大氣污染防治協作”，共9個條文，涵蓋大氣污染防治區域協調合作機制、產業目錄調整、機動車污染防治、船舶污染防治、重污染天氣應急聯動和環境信息共享等內容，率先以專章的方式規定了長三角區域大氣污染防治協作的主要內容。隨后，2015年1月，安徽省十二屆人大四次會議又通過了《安徽省大氣污染防治條例》；2015年2月，江蘇省十二屆人大三次會議也通過了《江蘇省大氣污染防治條例》；2016年5月，浙江省十二屆人大常委會二十九次會議通過了《浙江省大氣污染防治條例》。長三角三省一市的地方性法規都分別就區域大氣污染防治協作設置了專門章節，長三角大氣污染防治區域立法協作形成的系列成果，不僅有效推動了長三角地區大氣污染聯合防治工作的開展，而且標志著長三角區域立法協作實現了從理論構想到立法實踐的實質性突破，積累了在國內省級人大層面成功開展區域協作立法的寶貴經驗，對粵港澳、京津冀等地的區域協同立法也具有啟發與借鑒意義。

四、粵港澳大灣區立法協同機制構想

針對粵港澳大灣區法治協調中存在的問題，借鑒國內外區域立法協調的成功經驗，結合我國國情，提出以下協調對策和構想：

（一）設立區域立法協調機構

為了協調粵港澳大灣區的立法沖突，我們建議設立粵港澳大灣區立法協調機構，可將其命名為“粵港澳大灣區法治工作協調委員會”。對該機構的設立，提出以下構想：(1)粵港澳三地立法機構聯合成立立法協調機構，內部人員由粵港澳三地立法機關人員參與，吸收法律、經濟、管理類專家加入，定期召開會議，討論常設機關提交討論的提案或立法項目，形成大會決議，來指導各地的立法工作，協調各地的法治沖突，降低不同社會制度與法律體系產生的壁壘。(2)為了緩解執法沖突，解決“執法難”與提高執法效率，政府執法部門也應當通過各種方式參與其中，讓處于執法一線的執法者來參與討論立法，充分考慮執法者意見，便于解決執法難、執行難的問題。立法協調機構不僅是立法協調者，也是執法監督者，監督各地法律法規的執行，調研實際執行情況并發現存在的問題，向各級政府或人大提供相應的對策建議。

（二）通過制定“示范法”來統一和協調法律法規沖突

建議粵港澳大灣區可嘗試制定“示范法”，即通過全國人大、中國法學會立法學研究會等官方或非官方的組織來擬定不具有法律效力的“示范法”，供大灣區各地立法機關采用，或者對粵港澳三地的商會、行業協會等社會組織擬定的“示范法”予以認可，形成粵港澳大灣區區域性規則的統一規范，從而有效減少大灣區區域性法律法規的差異和沖突。

（三）在立法協調的同時不斷完善仲裁聯盟，使仲裁聯盟成為世界級區域仲裁的典范

粵港澳大灣區仲裁聯盟于2019年成立，秘書處設立在中國南沙國際仲裁中心，我們要充分發揮仲裁作用，將仲裁變為粵港澳大灣區商事糾紛解決的重要途徑之一，同時與立法協調相互配合，為大灣區協調立法，制定統一的區域法律規范提供緩沖期與借鑒經驗，通過仲裁的裁決、執行來為將來的立法與執法提供經驗，讓粵港澳三地的法治協同更具完整性與說服力。2019年4月2日，最高人民法院與香港律政司在香港特區簽署了《關于內地與香港特別行政區法院就仲裁程序相互協作保全的安排》，將香港與內地的仲裁程序中的保全措施作相似對待，其中對保全的范圍及香港仲裁程序的界定，還有申請保全措施與申請保全處理等都進行了全面規定，使得兩地法院可以通過預防性的救濟措施，來保護當事人的合法權益，面對粵港兩地不同的仲裁制度和仲裁庭在保全措施方面的權能不同、類型不同等差異，雙方求同存異，彼此尊重，探索出一條切實可行的創新且務實的道路。三地仲裁的聯合建設是區域司法協助的具體體現，是仲裁聯盟成為世界級區域仲裁中心的第一步，要發揮仲裁在化解糾紛中的重要作用，加強三地在仲裁領域的密切合作，健全司法對三地聯合仲裁的支持和監督，要以三地經濟發展與人民福祉為中心，在“一國兩制”的前提下，完善兩地司法協助體系，使仲裁成為三地法治協同的重要組成部分，為三地經濟社會繁榮發展、粵港澳大灣區立法協同的有效推進作出貢獻。

（四）針對重點領域開展協同立法

建議粵港澳大灣區在重點領域開展協同立法。一是在生態與資源保護領域中，注重區域生態環境的保護與治理的立法協同，面對三地環境與資源保護，既要協同立法也要建立執法聯動機制，推進環保治理模式的新發展。二是在市場經濟秩序與營商環境方面，要促進三地生產要素的合理流通，突破流通壁壘，促使資源、人才、資金的有效利用，優化營商環境。三是在公共服務與社會保障方面，要在社會保障與人力資源信息服務優化等方面進行立法協作，協調區域勞動人事爭議，促進大灣區勞動人事關系的和諧發展。四是在文化建設與旅游發展方面，要建立粵港澳旅游聯合執法與綜合管理機制，推動三地旅游業的協同發展。通過以上各重點領域的立法協同，為粵港澳大灣區重點領域的協同發展提供高效務實的立法保障與制度供給。

（五）推進區域技術協同立法

建議大灣區各地政府與行業協會，聯合對技術的研發與標準進行協同立法。一是在協商的基礎上建立行業統一技術標準。針對不同行業，三地可以協商負擔技術研發投入，無障礙進行技術的交流與資源共享，從而制定統一的行業技術標準。二是在各地的生產經營活動中，使用三地聯合制定標準或者三地現有技術標準中最高的標準與最完善的標準。三是各地在改變行業技術標準時要盡可能在同一時間段內一致行動或者在立法協調機構的領導與監督下統一進行。如三地可以制定共同的環境技術標準，為環境產品的生產、檢驗、銷售等環節減少壁壘，奠定進入統一市場的基礎。

（六）應用沖突規范選擇來解決粵港澳大灣區法律法規沖突

借鑒沖突法理論，粵港澳大灣區的法律法規沖突可適用以下沖突規范選擇來予以解決：

1.行為地法規則

“場所支配行為”理論表明，粵港澳大灣區在涉及有關交通運輸、商業貿易等跨區域法律行為時，可適用合同簽訂地、合同履行地或主要行為地的法律規范。此時適用行為地法顯然是比較合理的做法。

2.相對人戶籍或住所地規則

在涉及行為人的身份、能力、資格等方面，粵港澳大灣區各地有不同規定時，應適用行為人的戶籍所在地、住所地、法人或其他組織的注冊登記地法。之所以排除屬地法而適用屬人法，其主要原因在于有利于對當事人合法權益的保護。

3.法院所在地法

粵港澳大灣區在涉及本行政區的經濟秩序、市政管理等方面的社會關系時，適用法院所在地法最能體現地方立法特色。

4.不動產所在地法

在涉及房屋買賣、土地使用權的有償轉讓等問題，粵港澳大灣區各地如果規定不一致而發生沖突時，適用不動產所在地法是不言而喻的。

上述沖突協調規則不僅可以在立法機關立法時作為參考，而且在法律規則缺失時也可以為法院、仲裁機構或行政機關提供判案及參考的依據。

五、結語

粵港澳大灣區的建設是我國改革開放邁入新階段的實踐，也是新時代國家發展戰略的重要組成部分。[7]我們需要與時俱進，用時代發展的眼光去考量全局，雖然粵港澳三地的聯合發展多年一直從未停歇，但面臨的立法困境已逐步顯現，粵港澳大灣區將面臨前所未有的立法挑戰，經濟的互補優勢減弱，地方保護主義的衍生，都將影響粵港澳大灣區的法治協調發展。

作為“一國兩制”背景下粵港澳大灣區的第一塊法治試驗田，應勇于迎接挑戰，面對世界級新問題，用創新之路重啟輝煌，通過現有的國家體制，結合大灣區發展規劃，堅持“一國兩制”的基本原則不動搖，以經濟發展為核心，通過改革開放、創新驅動來建設，擺清楚各自地位，發揮我國中央集權制度的優越性，利用中央的統一指導，通過三地立法機關的協調統一，完善大灣區法制建設，讓立法協同成為大灣區法治之路的護航者與推動者。讓三地在遵守憲法與基本法的前提下真正實現融合，為我國區域法治一體化和臺灣回歸問題的解決提供可借鑒的經驗?？傊?，粵港澳大灣區協同立法是國家走向全面現代化的綜合改革法治試驗，是對中國實現區域可持續發展的新的法治治理工具的探索，其大灣區協同立法實踐也必將推動法治中國的建設，成為法治中國新的增長點。[8]