大灣區水污染防治的立法協同機制探究

丘川穎，易 清

（惠州學院 地方立法研究院，廣東 惠州 516007）

一、引言

粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”）的規劃與全面推進是落實國家“一帶一路”戰略的重大舉措，數據顯示，2018年大灣區的經濟總量（GDP）已經突破10萬億元人民幣，約為10.87萬億元，折合美元超過1.64萬億，其經濟總量在世界四大灣區中暫居第二位，其人口、土地面積、港口和機場吞吐量則排在四大灣區之首。然而，大灣區的經濟繁榮也附帶了水污染的負面結果，經檢測，大灣區流淌的西江、北江、東江水系均在不同程度遭受有機污染物、細菌的威脅，大灣區水域普遍存在水溶解氧氣含量低以及磷、氮、氨、氮等元素嚴重超標的情形，比如，廣東省公布的2018年大灣區近岸海水質量監測信息，全年近岸海水均為劣四類水質，而影響水質的因素在數據上集中表現為無機氮、活性磷酸鹽、汞、鉻等元素超標。這都反映了大灣區水域已遭受嚴重污染的事實，由于大灣區水域干流與支流呈現網狀交叉縱橫分布，水文條件復雜，再加上該水域沿岸城鎮、工廠、企業密集，生活污水和工農業廢水持續不斷排入該水域，水域屬地管轄機制尚未理順，因此，大灣區各地方政府雖然一直在水環境治理領域傾注力量，但依然無法迅速扭轉該水域遭受污染的被動局面?？梢?，全面推進大灣區（包括生態文明）的建設對于落實黨的十九大的戰略構想和實現民族偉大復興均有重大意義。

經過梳理文獻，筆者認識到大灣區水污染防治工作是一個復雜系統，不僅要從生態防治技術角度處理大灣區水域跨界、復合污染的問題，還要從水域管理體制、地方立法協同機制等方面開拓創新。其中，地方立法協同機制則完全契合了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《大灣區綱要》）所強調的協同原則，也體現了國家決策層為了全面推進大灣區跨界綜合發展問題（包括生態保護）所創設的一種協同解題思路，應當成為開解大灣區水污染防治問題的一種指導性路徑。

有鑒于此，大灣區水污染防治應當及時調整原有生態保護模式，靈活運用《大灣區綱要》創設的協同原則，嘗試探索一種立法協同機制，尋求在中國特色社會主義立法體系框架內構想一種紓解大灣區水污染防治問題的可行路徑，使立法協同機制成為大灣區水域生態保護的重要手段，并為逐步解決大灣區水污染防治問題提供一種可行路徑。

二、大灣區水污染防治立法協同機制的內涵與功能

（一）大灣區水污染防治立法協同機制的內涵

大灣區水污染防治立法協同機制，實質上是把黨的十九大報告中所強調的生態保護和創建生態文明，以及大灣區水污染防治、生態環境綜合治理納入國家立法體系的一種協同機制；具體來講，它是大灣區“9+2”地區①大灣區“9+2”地區，即粵港澳大灣區包括香港特別行政區、澳門特別行政區和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市。的政府在協同推進大灣區水污染防治過程中，倚重立法手段規制、引導有關生態保護的各地政府職能部門、執法管理者、市場經濟主體、企業事業等社會組織和公民共同參與水污染防治，將跨流域、跨行政管理部門的權力、職能、資源和優勢重新進行功能整合，以實現頂層設計的水環境與生態文明建設戰略目標的一系列生態保護的協同治理機制。具體包含以下內涵：

首先，大灣區水污染防治的立法協同機制是建立在國家立法體系基礎上，以地方立法落實、推進大灣區流域的水環境保護與生態文明建設為目標。立法具有導引、保障、塑造環境保護規則的基礎功能，有助于形成一國生態保護的法治秩序。大灣區水污染防治正是建立在國家生態文明觀理念基礎上，促進不同職能部門在水污染防治領域達成立法協同共識，在此共識基礎上，同步推進大灣區有關水污染防治的地方立法規劃。

其次，大灣區水污染防治的立法協同機制是一種新型的立法協同治理方式，通過統籌協調跨流域、跨組織、跨部門的協同機制，在立法框架內整合水污染防治的優質資源，強化水污染防治工作牽涉的不同部門、組織、主體間的交流，使其增進了解，協調差異，優勢互補，實現整體大于局部簡單相加的水環境保護效果，實現立法協同效應。

最后，大灣區水污染防治的立法協同機制是適應新時代法治理念的立法機制創新，它通過地方立法制定可操作規則，從而確保大灣區的水污染防治形成一體化治理系統，通過立法手段分配區域權益、厘清部門責任，使得大灣區所有參與水污染防治的利益主體樂于參與、主動推進立法協同，達到一種既共享優質水環境紅利，又依法承擔相應責任的良好狀態。

（二）大灣區水污染防治立法協同機制的功能

筆者認為，大灣區水污染防治的立法協同機制應當具有以下功能：

首先，它以立法手段合理分配大灣區水污染防治牽涉的管理部門、組織和利益主體的職權與職責，并以地方立法規則統籌協調大灣區水污染防治的相關資源、要素，理順該區域橫向與縱向利益關系，協同解決大灣區水污染防治和生態文明建設的問題。

其次，地方立法規則的權威性和穩定性為協同解決大灣區水污染防治問題提供了便利。大灣區水污染防治工作牽扯很多職能部門、利益主體，不同主體的訴求只能在地方立法規則的框架內獲得協調，因此，地方立法協同的一項重要功能就是統籌大灣區各地市立法資源，通過立法渠道求同存異，共同應對水污染防治問題，最終實現整體運作優于局部個體簡單疊加的共贏的大灣區水環境保護效果。

最后，地方立法協同機制通過法律規則的剛性規定確保合法主體的可預期利益，通過法律規則調整、平衡大灣區范圍公與私、局部與整體的利益，從而協調不同管理部門、組織和利益主體的訴求，減少沖突與摩擦實現公私利益的兼容性和一致性，以法律強制力保障大灣區水污染防治協同機制的建構。

三、大灣區水污染防治的立法協同機制面臨的問題

大灣區水污染防治沿用我國“一元、兩級、多層次”的立法體制，取得了一定成效，但在立法協同方面依然存在以下三方面問題：

（一）中央立法層級的協同機制問題

圍繞著水污染防治主題，中央立法層級已經頒行了《中華人民共和國環境保護法（2014修訂）》（以下簡稱《環保法》）《中華人民共和國水法（2016修正）》（以下簡稱《水法》）《中華人民共和國水污染防治法（2017修正）》（以下簡稱《水污染防治法》）等法律，但從大灣區水污染協同治理的角度考察，在宏觀立法規劃上，中央立法層級還缺乏統一規制大灣區跨界水污染防治協同的法律，現有單行法律之間銜接不夠緊密，法律布局疏漏，規制范圍和對象不能互為補充，從而出現法律約束空白的情形。[1]因此，中央層級的立法難免存在法律條文沖突：

首先，三部法律都籠統規定了涉水污染防治的內容，但都只停留在原則性規定，沒有給出具體操作條款。比如，《環保法》把水污染概括到防治污染和其他公害的大類中，沒有專門條款規制涉及水污染的情形；又比如，《水法》則把水污染和“防治水害”作了籠統的規定，既沒有適用情形也缺乏防治水污染的罰則；再比如，《水污染防治法》雖然明確了水污染防治的歸口單位和不同類型的水污染防治措施，但是面臨大灣區跨水域的水污染行為和事實，依然缺乏直接適用的條款。

其次，中央層級的三部法律在立法目的上也難以滿足大灣區水污染防治的立法協同的現實訴求。比如，《環保法》雖然明確了政府的生態環境部門的職責，但對大灣區跨水域的水污染行為和事件缺乏協同機制條款；又比如，《水法》在立法目的的設置上更傾向水資源的開發利用，對跨水域的水污染防治則不作為重點考察；再比如，《水污染防治法》的立法目的就是“防治水污染”，但其防治的管轄范圍固定為行政條塊體制的生態環境部門職責，這種剛性體制并不利于大灣區水污染防治的跨水域協同。

最后，考察具體調整大灣區水污染防治的《水法》和《水污染防治法》，也存在水污染的流域管理與行政主管部門屬地管轄脫節的機制問題。比如，《水法》第十二條與第十三條關于大灣區水污染防治工作涉及的水域管理和行政主管部門職權的規定，存在難以協調的機制問題。根據《水法》，大灣區水域的流域管理牽涉到的部門包括廣東省流域管理委員會和廣東省珠江綜合整治工作聯席會議辦公室以及珠江水利委員會，其中管理整條珠江流域的珠江水利委員會的職權重點在于保障珠江水資源的合理開發、利用、管理、監督、保護的工作，還涉及調解處理該流域發生的跨省水事糾紛，以及該流域內中央水利工程的供水價格協調與國有資產的監督管理等事務，但它對于廣東省界內的西江、北江、東江水系的水污染防治工作則很少參與，這不利于大灣區水污染防治工作的統一協調；此外，廣東省水利廳下設的廣東省流域管理委員會（非常設機構）的主要職責是協調該流域在廣東省界內的流域管理與行政區域管理，也負責該流域內的蓄水、防洪以及下泄工作的統一管理，但該管理委員會一般不介入市際之間的河流實務糾紛，這也不利于大灣區水污染防治工作的順利推進；還有依據《關于加強珠江綜合整治工作的決定》成立的廣東省珠江綜合整治工作聯席會議辦公室，它負責廣東省界內該流域綜合整治工作，也兼有召開聯席會議領導和協調廣東省內推進治污保潔工程中遇到的重大問題，但也不是以防治大灣區水污染為主要職責。因此，大灣區水污染防治工作在實踐中，中央立法層級的《水法》和《水污染防治法》不能有效協調解決大灣區水域管理職能和行政主管部門職權之間的矛盾，對大灣區水域上游和下游之間、跨省和跨市之間的水污染防治問題缺乏協同機制，應對問題時顯得捉襟見肘。

（二）地方立法層級的協同機制問題

具體考察大灣區水域有關水污染防治的地方性法規、規章，廣東已頒行的比如《廣東省珠江三角洲水質保護條例（2014修正）》《廣東省飲用水源水質保護條例（2010修正）》以及《廣東省跨行政區域河流交接斷面水質保護管理條例》等，對大灣區跨界水污染合作事務雖然作了原則性規定，但缺乏有效的協調和規范機制，實踐中依然存在較大的局限性，表現在：

首先，以上列舉的三部地方性法規都涉及大灣區水污染防治的事務，但它們的側重點放在“水質”保護而不是“水污染防治”，這反映了大灣區在水污染防治領域還缺乏地方立法實踐。此外，三部關涉水質保護的地方性法規調整、保護對象雖有競合但缺乏協同水污染防治工作的明確規定，因此，也不具備形成大灣區水污染防治立法協同機制的客觀條件。

其次，上述三部地方性法規更強調水資源的屬地行政管轄，對覆蓋大灣區的西江、北江、東江水系面臨的不可避免的跨界水污染防治問題，只是籠統規定了水源地的政府首長負責制和共性的處置原則，但卻缺乏如何協調跨界水污染防治糾紛的操作規則，對跨界水污染個案的處置，只停留在政府互相通報、周知的階段，沒有進一步明確協同防治大灣區跨界水污染事件的部門和機制。

最后，大灣區“9+2”地區有一些城市適用市場經濟管理手段，比如罰款、收排污費等措施，來管控大灣區跨界水污染防問題。但大多數城市沒有明確規定收繳排污費（或罰款）的部門和數額，更缺乏協同跨界水污染防治機制方面的具體規則。因此，實踐中大灣區“9+2”地區流動性、整體性的跨界水污染防治問題依然無法得到有效解決，這亟待研究處理。

（三）地方立法與政府決策的協同機制問題

大灣區水污染防治工作的一個重要制約因素就是尚未建立法律和政策之間的協同機制，導致大灣區水污染防治難以實現制度化、規范化。盡管中央和地方立法層級給大灣區水污染防治提供了不少參照的法律規范性文件，但在法律與政策之間缺乏有效協同機制的情況下，大灣區水污染防治工作的成效依然有待進一步觀察。造成這種被動局面的原因如下：

首先，大灣區水污染防治尚未組建權威的政府協同機構。水污染防治工作在業務上牽涉環境生態保護、水利、航運、衛生、公安、海事、漁業等行政職能部門，在水域屬地管理上覆蓋大灣區“9+2”地區，這種大范圍跨界的水域管理對于我國條塊結合的行政科層體制是一種挑戰，比如對西江水系的水污染防治就需要協調廣東省和云南、廣西的流域主管部門，同時還要協調廣東界內的西江水流經的云浮、肇慶、佛山、廣州等市級政府主管部門，此外，大灣區水污染防治并非單純的治理工作，還需要兼顧經濟發展、生態保護、公共應急合作以及沿水域基礎設施建設等日常事務，因此，組建統一、權威的大灣區水污染防治協同機構勢在必行。

其次，大灣區水域范圍內的生態防治區和行政區劃無法統一，地方政府之間的利益博弈也缺乏有效的協同機制。大灣區的水域空間在行政區劃中，是處于分割的狀態的，地方政府更關心的是在現有行政區劃體制下，大灣區的水域歸哪個行政區域管理，而該區域的水污染防治問題則歸屬到所在地政府的職權行使范疇，也就是說，地方政府優位考慮的是本行政區的利益，然后才考慮跨區域的水污染防治、生態保護、水資源綜合利用開發等問題。但也正是這種生態保護區和行政區分裂的體制，大灣區水污染防治工作難免出現各自為政、地方保護的現象。大灣區水域污染防治在地方政府的利益權衡下，跨水域的污染防治就會出現各掃門前雪的情形，或者水污染防治工作就以行政區劃為界，上游地區的污染防治就推到下游區域，而下游區域政府則把水污染擴散到沿海，或者為本區域的水污染找到一個借口——水污染都是上游地區轉移給下游的?？梢?，如果不建立一種協同機制，大灣區各地方政府都謀求本地利益最大化，大灣區水污染防治工作是很難實現協同治理的。

最后，大灣區水污染防治工作在《中華人民共和國憲法（2018修正）》（以下簡稱《憲法》）《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（2015修正）》（以下簡稱《地方組織法》）《水污染防治法》等上位法原則性劃分了政府主管部門的職權，但卻沒有明確職能部門之間的協同合作，更缺乏各級主管部門在大灣區水污染防治工作中的職權與責任分擔的規定，因此，在大灣區水污染防治工作中，流域內各地方政府就有可能出于局部利益的考量而遴選適用法律還是政策，這會影響大灣區水污染防治工作的協同推進，甚至有可能出現地方政府為了局部利益而擱置協同合作的情形。比如，有的地方政府在處理大灣區水污染防治工作時，更青睞“上層路線”而罔顧法律、法規的剛性規則，只遵從上級主管部門的指揮而無視各地政府之間的協同合作；又比如，有的地方政府從本地訴求出發，在處理大灣區水污染防治事務過程中，以本地利益為軸心，一旦各地政府間出現合作阻礙，則互相推諉責任，不愿擔當。

四、大灣區水污染防治的立法協同機制之構想

大灣區水污染防治的立法協同機制的構想可以分解如下：

（一）中央立法層級的協同機制的構想

中央立法層級存在的協同機制問題，很大程度上是因為法律解釋機制沒有啟動，因而《環保法》《水法》《水污染防治法》等法律的原則性、概括性條款沒有權威法定解釋，這就難免會影響大灣區水污染防治工作的相關職能部門的法律適用。一旦法律條款出現模棱兩可的情形，大灣區水域范圍內的地方政府通常會先確保本地的訴求得到滿足，然后才考慮大灣區跨界的協同合作問題。因此，筆者認為啟動法律解釋機制既有利于厘清法律條款的內涵和外延，也有助于推進大灣區地方政府的行政管理目標的實現。

據此，我們的想法是——依據《憲法》第六十七條和《立法法》第四十五、九十五條啟動法律解釋并形成長效機制。法律解釋機制有助于厘清關涉水污染防治的《環保法》《水法》《水污染防治法》等法律條款，尤其是界定水污染防治工作涉及的地方政府職能部門和立法機關之間的權限，以助于協同彼此在防治水污染工作中的角色扮演。此外，在法律解釋機制的框架內，大灣區水污染防治工作中一旦遇到法律條款之間出現爭議亟需厘清具體含義的時候，或者法律在施行過程需要界分涉事主管部門權限的情形，法律解釋機制就可以啟動，法定釋法機關遵循法定程序，運用法律解釋技術和價值評判，對涉事的法律規范爭議進行合憲性與合法性審查，并給出權威法律釋義，這就為中央立法層級建構立法協同機制奠定了區域一體化基礎。[2]

此外，中央立法層級的立法協同機制還應當包含兩個要點：一是啟動和運行法律解釋機制，明確、細化大灣區水污染防治的主管部門及其法律職責，并由該主管部門協同其他相關單位。二是大灣區水污染防治工作的立法協同機制的建構應當體現一體化的思維。大灣區水污染防治工作應當由最高行政首長統一調度，協同大灣區立法規劃，并從水污染防治的整體性角度出發，實現大灣區立法、行政、司法職能協同推進。

（二）地方立法層級的協同機制的構想

地方立法層級協同機制主要有以下內容：

首先，創設大灣區立法協同常設機構。大灣區立法協同常設機構負責統籌大灣區的生態環境保護（包括水污染防治）的地方立法規劃，對已經頒行的地方性法規、規章進行梳理、協調，以紓解三種法系語境下的法律沖突。該大灣區立法協同常設機構針對大灣區水污染防治工作可以考慮組成專門委員會，召集各地方政府分管水污染防治的負責人和該領域的立法專家學者參加會議，集中研討大灣區水污染防治的實務。大灣區立法協同常設機構與現有的珠江水利委員會、廣東省珠江綜合整治工作聯席會議辦公室、廣東省流域管理委員會有很大區別，主要表現在：大灣區立法協同常設機構側重通過梳理地方立法，協調、理順大灣區“9+2”地區政府在水污染防治領域的立法合作關系，從而摒棄水污染防治立法領域的地方保護主義，實現大灣區水污染防治在各地方政府的立法協同中整體利益最大化目標。

其次，中央立法一元制框架內構建大灣區水污染防治立法協同機制。大灣區“一國、兩制、三法系”的立法語境迫使我們在面臨嚴峻的水污染防治形勢時，不得不考慮構建中央立法一元制框架內的大灣區水污染防治立法協同機制。大灣區在我國立法體系中還是屬于地方立法層級，盡管香港、澳門地區享有一定的立法自主權，但依然是在《憲法》之下的地方立法主體；此外，大灣區水域（西江、北江、東江水系）范圍內的水污染對每一位居民都會產生不良影響，因此，構建一種大灣區水污染防治的立法協同機制是很有必要性和可行性的。我們的設想是——大灣區“9+2”地區政府可以簽訂“大灣區水污染防治立法協同”協議[3]74，對尚未立法的水污染防治領域，可以統籌地方立法規劃，避免重復立法浪費資源；對已經頒行的地方性法規、規章則通過該協議進行清理，一旦發現有沖突的法律條款則應當及時訂正、解釋；對包括水污染防治在內的熱點、難點立法主題，則交由大灣區立法協同常設機構牽頭，組織學術專家、政府代表、居民代表共同商討地方立法事宜，并將商議結果公之于眾，一起分享成果并接受社會監督。

最后，大灣區水污染防治立法協同機制應當體現公眾參與、信息共享、立法協同的特色。首先，大灣區的水污染問題必然直接或間接地影響該區域的居民，居民的正當訴求是立法者啟動立法的起點和歸宿；人大主導的立法體系也應當反映大灣區居民的正當訴求，民意基礎是人大推進立法的原動力；主管防治水污染的政府部門在提出治理方案之前，也應當遵循公眾參與原則采集民意，并且應當主動給大灣區居民提供渠道和平臺參與到水污染防治立法工作中。其次，大灣區“9+2”地區立法信息應當實現即時共享。雖然已是新媒體時代，大灣區很多立法信息可以通過互聯網平臺實現共享，但“一國、兩制、三法系”的語境下大灣區的立法信息與資源依然處于半透明半封閉的狀態，那么，具體到水污染防治的地方立法領域，現存的法條之間的沖突和重復立法問題在很大程度上是大灣區各地政府立法信息封閉造成的，因此，大灣區水污染防治立法協同機制的構建必須推進立法信息共享，求同存異原則下盡量縮小大灣區“9+2”地區間的立法觀念、立法慣例的差異。最后，充分利用科技手段推進大灣區的立法協同。大灣區的立法協同機制也應當充分利用互聯網的傳播信息優勢，比如，可以在各地政府網站搭建立法信息共享平臺，這就便利了居民在線上實時掌握水污染防治方面的政務信息；居民也可以在網絡平臺以及線下瀏覽分享到大灣區各地政府關于水污染防治的立法會議、論證會、發布會的消息，從而實現政民立法信息、資源共享。此外，大灣區的立法協同機制還應當包括在大灣區各地政府之間建立和完善立法通報和立法交流制度，通過常態化的大灣區各地政府間的立法信息通報、交流機制，從而加深大灣區各地政府對彼此的立法文書、法律文件、立法程序、立法理念的熟悉程度，在規范化、制度化的立法交流過程中，也逐步提升大灣區各地政府的立法水平，從而實現大灣區各地政府在立法規劃、立法技術、立法標準、立法經驗、立法內容等領域順利對接。

（三）地方立法與政府決策的協同機制的構想

大灣區水污染防治工作屬于國家治理的命題，要想順利完成除了靠法治手段（立法、執法、司法）還要適時引入政府的行政管理和公共政策的內容。地方立法與政府決策的協同機制的構想，具體包括以下內容：

1.宏觀方面：協同大灣區水污染防治的立法規劃

在立法清理的基礎上，大灣區“9+2”地區可以對大灣區內的經濟、社會、生態保護等領域的事務進行總體規劃，以大灣區整體發展格局的視角，把水污染防治的工作嵌入大灣區經濟、社會、生態保護的總體目標，以立法與政策協同實現大灣區水環境優化目標。

具體措施包括：首先，在評估大灣區水環境狀況基礎上，協同各地政府制定大灣區水污染防治的整體性規劃。大灣區水污染防治工作規劃應當對標大灣區發展規劃綱要，在客觀評估大灣區內西江、北江、東江水系以及珠江入?？?、粵港澳交接海域的水環境狀況后，大灣區立法協同常設機構統籌規劃大灣區水污染的綜合治理、防治以及生態環境體系的建設等方面，協同大灣區各地政府在統一的生態保護標準下，對水污染防治進行法律與政策的銜接設計，實現大灣區水污染防治的立法與政策的協同發展。其次，協同加強大灣區各地政府職能部門的業務銜接。在大灣區生態文明建設總目標下，大灣區立法協同常設機構依據協同共贏的原則，在大灣區范圍內針對水污染防治工作實行跨界合作治理，通過業務的聯系打破行政區劃割裂狀態，從而加強大灣區各地政府職能部門的業務銜接。最后，協同與水污染防治相關行政主體在同一業務的規劃。大灣區水污染防治牽扯生態環境保護、水利、航運、國土、交通、林業等部門，但在水污染防治這項業務上就應當確立生態環境保護部門為主管單位，由它來統籌協同其他業務部門推進水污染防治工作。

2.中觀方面：協同發揮法律和政策各自優勢，建構激勵約束機制和監督約束機制以推進水污染防治工作

大灣區水污染防治工作在政府考核機制中所占比率的大小，很大程度上決定著地方政府的治理成本投入。筆者認為要構建大灣區水污染防治立法協同機制就必須在政府年度考核指標體系中加大生態環境保護（包括水污染防治）的權重，在地方政府行政首長的干部考核體系中，加重生態環境保護（包括水污染防治）的績效考核分量，把生態環境保護成效與地方官員晉升、提拔正向掛鉤，形成法律與政策協同引導水污染防治工作的激勵機制。

此外，大灣區“9+2”地區政府通過簽訂協同防治水污染的協議來分配各自的職權和職責，以法律文件的形式明確了大灣區各地政府在水污染防治工作中的應當扮演的角色，從而約束地方政府按照協議履行職責。在這種監督約束機制下，大灣區各地政府除了要遵守政府間簽約條款的約束，還要按照法定程序依法履行防治水污染的職責，同時，大灣區各地政府還要接受各種媒體和民眾的社會監督，并且在大灣區逐步開放的生態環境信息公開制度影響下，大灣區各地政府更加注重發揮法律的剛性和政策的靈活性，協同法律和政策的優勢推進水污染防治工作。

3.微觀方面：協同排污權交易、生態補償、水污染糾紛解決模式，推進大灣區水污染防治工作

在微觀方面，大灣區水污染防治工作需要協同、倚重某些具體的制度，比如排污權交易制度、生態補償制度以及糾紛解決模式，以此推進大灣區水污染防治工作。首先，排污權交易制度是流域沿岸地區政府根據排污的總量控制目標，利用市場交易手段調劑彼此享有的排污權[4]，這種制度的優勢在于政府主管部門控制排污總量，可以在政府監管的前提下精準地調劑河流沿岸城市的排污量，但這種制度也僅僅適用于市場經濟的初始分配階段，還是有可能帶來私下交易、排污量分攤不公平的負面影響。其次，生態補償制度也是市場總結了“誰受益，誰補償”的原則推出的經濟反哺生態保護的一種機制。從水環境保護來講，河流上游地區應當保持水質以供給下游地區的使用，而下游地區則應當向盡到保持一定水質的上游地區支付一定的維持水質費用，當然了，具體的補償標準、資金來源、補償形式是可以由大灣區水污染防治立法協同常設機構召集當事政府協商確定。此外，大灣區內的向河流排污的單位、企業、組織、個人也應當繳納一定的生態補償稅（費），用作防治水污染的專項資金，等等。最后，大灣區水污染防治立法協同機制必然包括糾紛解決機制。筆者認為，大灣區水污染防治糾紛的解決路徑包括行政調解、仲裁以及訴訟，但考察了我國實際，在處理跨界的水污染糾紛事件中更多是采用行政調解的方式，畢竟此類糾紛最終還是要落實到具體的行政主管部門來執行；相比之下，仲裁方式更多的適用于平等主體之間的商事糾紛，水污染事件通常牽涉的當事人就有地方政府及其職能部門，而訴訟模式則要先確定訴權歸屬，然后水污染事件涉及的訴訟主體也極有可能是不太確定的，因此，仲裁和訴訟兩種模式在水污染防治糾紛事件中并不多見。

五、余論

《大灣區發展綱要》的出臺引爆了大灣區如何全方面發展的命題，大灣區除了在國家經濟戰略上具有舉足輕重的地位，還深刻影響著決策層關于生態文明建設政策的貫徹落實。筆者注意到，大灣區水污染防治工作受到原有生態保護模式的束縛而進展緩慢，因此，必須建構一種大灣區“9+2”地區的立法協同機制，加強跨界水污染防治的立法合作，才能有效紓解大灣區水生態環境的問題。筆者以大灣區水污染防治作為切入點，從立法學和法律解釋學的視角，闡發了大灣區水污染防治立法協同機制的應有之義，并結合其面臨的問題嘗試建構立法協同機制的一種可行性路徑。