基層社會治理視角下的網格化治理： 創新、挑戰與對策

冉昊

摘 要：在當前我國基層社會治理中，網格化治理創新成為破解基層社會治理發展瓶頸的重要突破口。網格化治理的興起，是落實中央關于加強和創新社會治理的重要實現路徑，是社會管理向社會治理轉變、實現共建共治共享的多元社會治理格局的重要體現，其創新之處集中表現為協同治理的形成與內部監督機制的健全。然而，當前我國網格化治理仍然面臨一些挑戰，包括應對社會活力與治理目標的偏離、網格化治理的形式化與官僚化，以及基層“條塊”體制機制不順等。對此，有必要通過網格化的系統治理與綜合施策，完善內部監督機制，以及理順“條塊”關系等對策，進一步提升網格化治理的效力，為我國的基層社會治理創新拓展新的發展思路。

關鍵詞：基層社會治理；網格化治理；“條塊”體制機制

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2019）01-0074-06

當國家的經濟持續高速發展時，社會問題往往會集中出現。因此，社會治理尤其是基層社會治理，成為國家治理體系中的重要環節。在這樣的背景下，中央對改進和創新社會治理方式越來越重視。黨的十八屆三中全會提出，要創新社會治理和改進社會治理方式。黨的十八屆五中全會進一步提出，要“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化”。[1]黨的十九大報告首次提出，打造共建共治共享的社會治理格局，加強“社會治理制度建設”[2]（P49），即要把分散的社會治理創新經驗加以歸納，提煉制度化和常態化的、具有可復制性的一般社會治理經驗。

然而，就近年來社會治理的發展狀況而言，仍面臨著諸多瓶頸。

一是從“管理”到“治理”的轉變。過去，中央對社會治理的提法為“社會管理”。黨的十八屆三中全會首次提出了“社會治理”。按照習近平的闡釋，“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。[3]（P116）所謂系統治理，就是要“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”；所謂依法治理，就是要“加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”；所謂源頭治理，就是要“標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求”；所謂綜合施策，就是要“強化道德約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題”。[4]黨中央對管理和治理差別的解釋固然簡明了然，但在內在邏輯上仍面臨難題，諸如加強政府主導和居民自治之間可能會有潛在沖突；強調一元性的網格化管理和認同多元性的社會參與之間可能會有潛在矛盾——邏輯上的問題投射到現實，就有可能成為管理到治理轉變的瓶頸。

二是城鄉社會治理的差異。這是由我國城鄉二元的特殊體制決定的。城市基層治理的特點是利益矛盾相對較少，但是缺乏生機活力。尤其是隨著現代城市化的建設，城市治理在當前更多地體現為街區或小區制，以致物業管委會日益取代了傳統居委會的部分職能。對于一個小區而言，并不涉及太多的利益和資源，但往往會因為城市的原子化導致鄰里之間的生疏，導致缺乏活力，甚至死氣沉沉。與此不同，農村社會治理的特點是不乏生機但利益矛盾相對較多。雖然城市化導致當前我國農村普遍出現“空心化”現象，但飯后串串門、打打牌，以及同村血緣體系和村規民約的保留使得村民的生活不乏生機。但是，由于城市化的擴張，導致農村尤其是城市周邊的農村土地具有很高的潛在價值，因而這些待征的集體土地資產形成了一張無形的利益之網。在此基礎上，作為村民自治組織的村委會如果不能代表民意來處理集體資產，甚至從中牟利的話，很多矛盾就會激化。

如何破解我國當前基層社會治理發展的瓶頸？近年來，在全國多數省市推開的基層網格化治理，成為基層社會治理的一個重要突破口和創新點。

一、網格化治理興起：基層社會治理的一種實現路徑

網格化治理，就是把基層自治組織的治理界域進一步細化為便于復制和考核的網格模式，通過信息化平臺實現基層社會治理的精準化。網格化治理的好處在于，能形成“專群（專業力量與社區群眾）結合、條塊（職能部門與屬地）結合、社群（社會力量與社區群眾）結合”的全新的工作格局。[5]

首先，網格化治理體現了國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。黨的十八屆三中全會把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為我國全面深化改革的總目標。如果說“國家治理體系和治理能力現代化”體現了社會治理改革與創新的頂層設計，那么網格化治理則體現了社會治理改革與創新的基層實踐，具體體現在兩個方面：

一方面是信息化手段的應用。就傳統的基層治理媒介而言，新中國成立前靠鄉紳，新中國成立后靠族長和后來的生產大隊隊長，以及鄰里之間互通有無。而現在的網格化治理中，信息化手段的使用則體現了基層治理的現代化。比如通過手機軟件及聯網，可以使各類事件迅速上報和流轉?？梢哉f，信息化在很大程度上改變了基層治理的媒介手段；另一方面是精細化手段的使用。治理層級的精確化和治理內容的精準化，是體現基層社會治理是否現代化的重要指標。通過網格化治理，基層治理層級更加細化、治理內容更加精準化，從而無形之中提升了基層治理的質量與效率。

其次，網格化治理是實現全民共建共治共享社會治理格局的重要途徑。黨的十八屆五中全會提出了加強和創新社會治理、推進社會治理精細化的重要目標。而網格化治理恰恰體現了基層社會治理的方式創新和社會治理內容的精細化，并且將為構建全民共建共治共享的社會治理格局發揮重要作用。全民共建共治共享的實質是要從過去的一元管理轉變為現代化的多元治理，要充分發揮社會力量、市場力量和百姓力量等不同主體的能動性。而網格化治理的綜合性與系統性，恰恰體現了這種轉變。

第三，網格化治理體現了“社會管理”向“社會治理”的轉變。2013年，在黨的十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，“網格化管理”首次出現：“堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求?！盵4]此后，隨著社會治理理念的轉化發展，“網格化管理”的提法逐漸轉變為“網格化治理”。通過系統治理與綜合施策，網格化治理也順利地完成了從“管理”到“治理”的轉型。

二、網格化治理的創新：協同治理與內部監督

在基層社會治理中，網格化治理的各種模式本身是可以復制的。相關研究統計，在我國332個地級行政建制中，已知采用“網格化治理”的數量至少為168個。[6]然而，治理效果卻千差萬別。有的成效顯著，并被總結為一種模式予以進一步推廣；有的卻流于形式，成效甚微。什么原因導致了這種差別？關鍵在于落實。保障落實和執行，已經成為網格化治理的重要任務和基層社會治理創新的重點。

浙江省在基層社會治理創新方面走在全國前列，而網格化治理創新是其代表。東吳鎮，地處寧波市東部，屬于寧波市鄞州區所管。東吳鎮屬典型的半山區鄉鎮，全鎮區域面積80平方公里，轄12個行政村、1個居委會，約3萬人口，2015年工業總產值超過百億大關，財政收入達到6.68億元，人均GDP位居全區第一。

從2014年起，東吳鎮正式開始通過網格化治理來提升基層社會治理的效能。它所采用的網格化治理模式，大體上屬于“自然地域網格模式”。因為東吳鎮劃分網格的基本依據，就是根據各村所轄范圍、分布特點、人口數量、居住集散程度和群眾生產生活習慣等情況，以自然村大約100-150戶家庭為一個單元網格，總共劃分為47個網格?？傮w上，網格治理隊伍按照“1+1+X”的格局建立，即每個網格配備一名網格督導員、配齊一名網格長、配備若干名網格員和若干名專職或輔助網格力量。在此基礎上，配備網格長47名，網格信息管理員13名和網格專干員23名。網格長按每個網格1人配備；網格信息管理員按信息平臺數量，鎮級社會服務管理綜合指揮室1名，村級信息平臺12名；網格專干員按對口重要職能部門配備23人。1

雖然采用了浙江省較為通用的“自然地域網格模式”，但東吳鎮的網格化治理又有所不同——可以說是在“自然地域網格模式”基礎上又有所創新，主要體現在以下兩個方面。

一是通過縱向扁平化與橫向綜合化結合，實現網格化的協同治理創新。2015年，東吳鎮在浙江省的網格化治理中第一個建立了社會服務管理綜合指揮室（站）。這一舉措體現了網格化的協同治理創新。綜合指揮室基本人員構成是：指揮長由鎮鄉長擔任，副指揮長由黨委副書記和分管政法班子領導擔任，其他班子領導和相關職能部門負責人擔任指揮室成員。日常工作由黨政辦、綜治辦（網格辦）承擔，統籌協調處置區域內各類社會問題與網格信息事務。通過設置社會服務管理綜合指揮室（站），東吳鎮的網格化治理效率有所提高。一方面，不同層級之間的對接更高效，從而實現縱向應急管理的扁平化；另一方面，同一層級之間事件處理化繁為簡，從而實現橫向突發事件協調的綜合化。

二是通過加強垂直管理，實現網格化治理的內部監督機制創新。網格化治理，關鍵在于落實。如何保證網格化治理的各種舉措都能夠執行？這才是重中之重的問題。東吳鎮通過網格化的內部監督機制創新，以考核確保網格化治理的落實。毫無疑問，現有體制下，主要領導尤其是一把手的態度，往往能夠對一個項目的推動起到決定性作用。在東吳鎮網格化治理的落實過程中，鎮黨委鎮政府主要領導對此非常重視，這也確保了網格化治理的各項舉措以及一些創新措施能夠得到落實。例如，作為落實東吳鎮網格化治理樞紐和網格化治理創新關鍵的鎮社會服務管理綜合指揮室（站），其各個領導職務的安排，對全鎮政府工作人員來說，產生了不言自明的效果，即鎮領導對網格化治理的推進高度重視。這無形當中對全鎮的政府工作人員包括網格化治理的直接參與人員產生了一種壓力，使他們會更盡力地去完成網格化治理在東吳鎮的推進和落實。

三、當前網格化治理面臨的挑戰

作為基層社會治理創新的重要實現途徑，當前我國的網格化治理取得了一些成效。但不可否認，在其發展過程中，仍然面臨一些挑戰，主要集中在以下幾個方面。

（一）網格化治理應對社會活力與治理目標的挑戰

一是如何處理網格化治理與社會活力之間的關系。一種觀點認為，當前的網格化治理在某種程度上成為新“保甲”制度的變種?！氨＜住敝贫仍谖覈鴼v史悠久，最早可以追溯到北宋王安石改革時期建立的“保馬法”和“保甲法”，其初衷為通過基層細胞單元式的劃分建立起軍事化管理，解決北宋長期以來的軍隊“冗兵冗員”問題。到了明朝中期，王陽明進一步發揮，建立了“十家牌法”，即以每十家為一個單位，出現問題“十家”連坐。當前的網格化治理，的確在某種程度上具有一些“保甲”的特征，比如單元劃分方式，容易讓人聯想到過去的“保甲”制度。盡管就治理內容與治理目標而言，網格化治理與歷史上的“保甲”制度具有本質區別，但它仍不免帶來一種困惑：在形式上與“保甲”制度具有相似性的網格化治理，是否會壓縮社會生長的空間，客觀上給社會發展的多元性造成消極影響？

社會生長空間受到網格化治理潛在壓縮的可能性體現在：（1）網格化治理可能帶來社會資本流動性的不暢。社會資本天然具有流動性、開放性，以及資本自身所具有的擴張性等特征，這和網格化治理所具有的整齊劃一、嚴絲合縫的特征具有內在不一致性。這種不一致不僅會影響社會資本的流動，反過來也會對網格化治理的效果產生不利影響。（2）網格化治理可能阻礙社會組織質量的進一步提升。近年來，我國社會組織的數量迅速增加，從改革開放前社會組織幾乎為零增加到2017年將近70萬個。然而，社會組織質量不高是不爭的事實，尤其表現在社會組織受行政干預力度較大，獨立性較弱等方面。而以加強管控為目標的網格化治理，有可能進一步弱化社會組織的獨立性，增強其被行政干預的可能性，從而與現有社會組織發展目標相背離。

二是網格化治理是否會導致基層社會治理目標的偏離。網格化治理最早由政法部門提出，所以網格化治理的最原始目的是“維穩”。而此后網格化治理的實施也都由各地政府的政法部門牽頭來做。這無形中造成了一個結果：“維穩”成為網格化治理的頭等大事。這也是網格化治理考核的內容大部分和維穩相關的原因所在。但從社會發展的長遠趨勢來說，提供更好的公共服務，實現共建共治共享的社會治理格局，才是基層社會治理更為重要的目標，這也是黨的十九大明確提出來的。所以，重“維穩”而輕社會共建共治共享的服務，根本目標的偏離有可能為網格化治理的長遠發展及創新埋下隱患。

（二）網格化治理形式化和官僚化的挑戰

一是關于網格化治理的形式化是由于經濟發展水平提高導致的質疑。當前的基層網格化治理，往往出現形式化的問題，即網格的填報流于形式。如上海市楊浦區基層網格化的治理，在部分網格長或網格員看來，這只是一項兼職工作，只是填報一張流程圖以應付上級督查而已。[7]

有人認為，基層網格化治理之所以流于形式，在于當地經濟發展水平已經比較高，社會問題和矛盾相對較少，從而使當地基層政府對網格化本身的重視程度降低。對于這樣一種說法，有必要通過比較加以澄清。比如，浙江省網格化治理的代表地區寧波市鄞州區，其城鎮常住居民人均可支配收入約4.6萬元，農村常住居民人均可支配收入2.7萬元，與出現了部分網格化治理形式化的北京市海淀區相比，后者2014年城鎮居民人均可支配收入約5.0萬元，農村居民人均純收入約2.7萬元。1如果以居民人均收入作為基層網格化治理中衡量經濟發展水平的指標，那么兩者之間在經濟發展水平上并無太大差別。換言之，經濟發展水平并不是導致網格化治理差異的主要原因。

二是關于網格化治理官僚化是由于它提供了新的“隱性福利”的質疑。一種說法認為，基層政府公務員或社區工作者通過網格化治理獲取的補貼成為其新的“隱性福利”，這會使網格化治理淪為政府提高其工作人員待遇的一種途徑，從而使網格化治理日益“官僚化”。而實際情況是，基層網格長或網格員的補貼，的確在很多地方是“按勞分配”——多報多得，少報少得，但由于這項補貼通常由各級政府財政全額償付，因此都有“封頂蓋帽”，即或出現少數多填錯填現象，也絕不可能通過額外補貼獲得巨額尋租。

（三）網格化治理過程中理順“條塊”體制機制的挑戰

一是網格化治理過程中橫向部門間協調的體制機制有待進一步理順，即“塊”的問題。在網格化治理過程中，往往牽頭部門不具有調動權限，導致上報事件的流轉和處理效率下降。以東吳鎮為例，網格化治理的樞紐是鎮社會服務管理綜合指揮室（站），但其上級牽頭部門是鎮綜治辦。而綜治辦在東吳鎮屬于政法口的職能部門，因此，一旦上報事件涉及多個職能部門的時候，作為職能相對單一的部門，綜治辦只能盡力協調別的部門參與，不像鎮黨辦或政府辦這樣的綜合行政部門那樣具有更大的權力。由此，雖然網格化治理本身涉及基層社會治理的方方面面，但網格化治理的樞紐及其牽頭部門只能作為眾多鎮政府職能部門之一出現，造成一定程度上的權責不匹配。

二是網格化治理過程中縱向部門間流通的體制機制有待進一步理順，即“條”的問題。其中，基層網格化治理隊伍建設是關鍵?，F實中，網格化治理人員流失大量出現。如浙江省寧波市鎮海區的很多網格員是本市戶籍的大學畢業生，但只有約一半的大學畢業生網格員會保持這個工作的穩定性，而只有四分之一的大學畢業生網格員會工作四年以上。[8]基層網格化治理人員隊伍流失的重要原因是，現行體制上升渠道狹窄，“條”的路徑常常被封死。很多基層網格化治理人員都屬于社會志愿者，并非基層政府在編人員，因此無論是職業發展前景還是基本保障，都與在編公務員有著巨大差別，另謀出路也是人之常情。

四、改善當前網格化治理的對策

對于上述挑戰，可以通過有針對性的辦法對當前的網格化治理加以調整和完善，主要可以通過以下三個方面。

（一）通過網格化的系統治理和綜合施策，釋放社會活力，實現目標糾偏

從管理到治理的一字之差，體現的是系統治理和綜合施策。如果經過一段時間的網格化治理，社會的活力被抑制、共建共治共享的社會治理格局不能夠形成，那么一定是我們搞社會治理尤其是網格化治理的人員的思維需要轉變過來。

一是運用系統治理的思路來釋放社會活力。黨的十八屆三中全會指出，系統治理涉及“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。[4]政府管理與社會建設之間并不互斥。當前政府管理較為普遍存在的問題是政府的越位，但這恰恰容易導致對政府缺位問題的忽視——特別是涉及公共產品的供給和二次分配的領域，政府缺位的問題普遍存在，這就需要政府進一步加強其功能和對社會與市場的統籌協調力度，從而更有效地保障社會釋放活力。

二是運用綜合施策的手段來實現目標糾偏。黨的十八屆三中全會指出，綜合施策涉及“強化道德約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題”。[4]基于此，黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。對于網格化治理而言，就是要運用綜合施策的手段，一方面確保社會基本穩定；另一方面通過網格化治理加強其公共服務和社會服務職能，從而充分發動群眾參與到網格化治理過程中來，而不僅僅是“被治理”的對象。

（二）完善網格化治理的內部監督機制：考核與領導監督并重

網格化治理能否實現，其實并不在于選擇什么樣的模式，而是在于能否真正確保其實現。關鍵要做到考核與領導監督并重。二者之間，不僅不矛盾，恰恰相互關聯。一方面，完善網格化治理的考核機制，使網格化治理能夠更有效運轉，從而主動贏得當地主要領導的“青眼相加”；另一方面，只有通過主要領導的強化監督，考核機制才能更有保障，網格化運轉過程才能夠真正避免形式化和官僚化。故而考核與領導監督，兩者之間是相輔相成的關系。

（三）理順網格化治理的“條塊”體制機制

一是理順網格化治理過程中橫向部門間協調的體制機制，即“塊”之間的關系。說到底，其本質還是加強網格化治理的綜合性。前文提及的寧波市東吳鎮所成立的鎮社會服務管理綜合指揮室（站），之所以成為其社會治理的創新性代表，就在于它作為一個基層網格化治理的綜合性平臺建立起來，有效緩解了原來網格化治理過程中多部門之間由于互不統屬造成的相互“扯皮”“打架”現象，提升了基層網格化治理的效率。

二是理順網格化治理過程中縱向部門間流通的體制機制，即“條”之間的關系。正如前文所述，當前基層網格化治理隊伍人員流失較為嚴重，對此，有必要建立有效的內部流通渠道，使優秀的基層網格工作人員在工作一定年限后轉為在編公務員，或者通過公務員考試加分等形式對其進行鼓勵。此外，在建立社區的農村1，嘗試聘用本村有責任心、口碑好的村民擔任網格長或網格員，或者在城市社區，聘用長期生活在本社區的常住居民擔任網格長或網格員，從而避免由大學生村官擔任網格長或網格員造成的人員流動性大等問題，有助于夯實網格化治理的人力基礎與穩定性。

參考文獻：

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