環境保護限停產的法治化： 適用情形、實施程序與監管措施

閆海 張馨予

摘 要：2014年《環境保護法》修訂，第60條規定環境保護限停產取代之前的限期治理，進而通過部門配套規章、環境保護單行法修改等初步形成環境保護限停產法律規范體系，但在適用情形、實施程序與監管措施方面存在較多問題。我國應當對環境保護限制生產和停產整治的適用情形予以區分，但各環境保護單行法應當予以統一，并且明確規定適用的例外情形。我國環境保護限停產應當建立前置程序、細化期限規定和完善決策程序，以完善實施程序規范。同時，環境行政主體對排污者實施環境保護限停產后的整改情況負有監管職責，應當加強責令后的督察、解除后的跟蹤檢查，以及健全與之并處的行政處罰。

關鍵詞：環境保護限停產；適用情形；實施程序；監管措施

中圖分類號：D912.6 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2019）01-0084-06

2014年《環境保護法》修訂，第60條規定“限制生產”和“停產整治”，即環境保護限停產，以替代1979年《環境保護法（試行）》第17條、第18條第2款，1989年《環境保護法》第18條、第29條和第39條所規定限期治理制度。同年，原環境保護部依據《環境保護法》第60條又制定《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》（以下簡稱《環境保護限停產辦法》）對環境保護限停產法律制度予以細化。2015年修訂的《大氣污染防治法》第99條、2016年修正的《海洋環境保護法》第73條及2017年修正的《水污染防治法》第83條又分別在大氣污染、海洋環境、水污染等領域確立以環境保護限停產替代限期治理。從環境基本法到環境保護部門配套規章再到各環境保護單行法，初步形成我國環境保護限停產的法律規范體系，但存在較多矛盾與問題，影響其法治建設。我們擬從環境保護限停產的適用情形、實施程序與監管措施三個角度對其予以分析探討，進而推進環境保護限停產的法治化。

一、環境保護限停產的適用情形

（一）環境保護限停產的適用情形區分

環境保護限停產包括限制生產和停產整治兩個方面，但《環境保護法》第60條對兩者的適用情形混為一體?！董h境保護限停產辦法》第5、6條則對限制生產和停產整治的適用情形予以分別規定，此種立法模式較為妥當，但層級過低，同時第6條停產整治適用情形還設置第6項法律、法規規定的其他情形為兜底，在實踐中往往被環境行政機關過多適用，以致相對人對處理結果的不滿，損害法律權威[1]。我們建議將其上升為法律規范，并且對適用情形予以更為詳細地列舉，以避免在環境行政實踐中對兩者的混淆，消除當事人對環境行政機關的誤解，樹立法律權威。

《環境保護法》第60條后段，在環境保護限停產適用的基礎上，明確規定對“情節嚴重的”，報經有批準權的人民政府批準，責令停業關閉。責令停業關閉屬于責令性行政處罰，嚴重影響相對人的財產權，《環境保護限停產辦法》第8條對情節嚴重予以明確，主要包括：（1）兩年內因排放含重金屬、持久性有機污染物等有毒物質超過污染物排放標準受過兩次以上行政處罰，又實施前列行為的；（2）被責令停產整治后拒不停產或者擅自恢復生產的；（3）停產整治決定解除后，跟蹤檢查發現又實施同一違法行為的；（4）法律法規規定的其他嚴重環境違法情節的。因此，適用情形的區別設定應當體現出限制生產、停產整治和責令停業關閉這三種行政行為呈嚴重程度遞進的關系，即限制生產主要是限制生產規模、產品數量，目的在于減少排污；停產整治是對排污者生產活動進行暫停，目的在于使排污者停止排污；責令停業關閉不僅使排污者停止排污，甚至直接剝奪了排污者生產經營的權利。換言之，按照比例原則的要求，基于適用情形的區別，限制生產是環境保護限停產的初級版，停產整治是限制生產的升級版，責令停業關閉則是環境保護限停產的終極版。

（二）環境保護單行法中環境保護限停產適用情形統一

承繼《環境保護法》第60條規定，環境保護限停產亦初步體現于各環境保護單行法的修改之中：2015年修訂的《大氣污染防治法》第99條具體列舉大氣污染領域適用環境保護限停產的3種情形；2016年修正的《海洋環境保護法》第73條具體列舉海洋環境保護領域適用環境保護限停產的4種情形；2017年修正的《水污染防治法》第83條具體列舉水污染領域適用環境保護限停產的4種情形。但是，《節約能源法》《固體廢物污染環境防治法》雖在2016年修正卻仍然繼續沿用限期治理規定。

大氣污染、水污染和海洋環境保護三個環境保護單行法，除與《環境保護法》一致將排污者超標或超總量排放污染時予以適用環境保護限停產外，均將未取得相應許可證和采取逃避監管的方式排污時列為環境保護限停產的適用情形，《環境保護限停產辦法》第5、6條雖對限制生產、停產整治的不同適用情形予以區分和細化，但對此卻缺乏規范。三部單行法關于環境保護限停產適用情形規定有所差異，《水污染防治法》第83條第4項規定了未按照工藝要求處理工業廢水的環境保護限停產適用情形，《海洋環境保護法》第73條第4項規定了在因事故或突發性事件造成海洋環境污染后未及時采取處理措施的環境保護限停產適用情形。

我國應當進一步完善《環境保護法》中環境保護限停產適用情形的規定，各環境保護單行法應當依此統一環境保護限停產適用的基本情形，針對各環境污染領域違法排污差異，在不同單行法中對環境保護限停產的適用情形予以稍加調整，實現環境保護限停產適用的統一與靈活相結合。

（三）環境保護停產整治適用的例外情形

依據《環境保護限停產辦法》第7條規定，即使符合環境保護停產整治的適用情形，但可以不予實施的3種例外：（1）城鎮污水處理、垃圾處理、危險廢物處置等公共設施的運營單位；（2）生產經營業務涉及基本民生、公共利益的；（3）實施停產整治可能影響生產安全的。上述3種例外情形雖然造成環境污染，一定程度上侵害公眾的環境權益，但與基本民生、生產安全等公共利益相關，一旦適用停產整治，不僅會對排污者的生產經營活動造成影響，更可能嚴重地損害公共安全和公眾利益。依據行政法上比例原則要求，在可以實現法律目的的諸多方式中，應當選擇對權利會造成最小損害的方式[2]（P533）。因此，針對三種例外情形，環境行政主體應當對實施停產整治所產生的法律效果與公共利益保護予以權衡，酌情不予實施停產整治，而是選擇經濟制裁等方式促進排污者完成整改任務、達標排污，實現環境保護與其他公共利益保障的平衡。但是，環境保護限停產例外情形僅見于《環境保護限停產辦法》第7條，法律位階較低，不具有廣泛的適用性。我們建議，充分考慮社會公共利益的最大化，在《環境保護法》及其他環境保護單行法中予以明確規定環境保護限停產適用的例外情形。

二、環境保護限停產的實施程序

程序是法治與人治的分界線，實體法上權利義務的落實需要依靠公正的程序規則，法治、法律正義觀基本價值的核心就是公正的程序規則[3]。公正的環境保護限停產程序規則，有助于規范環境行政主體的行為，節約行政執法的成本，提高行政執法的效率，減小公眾對環境行政主體的誤解，增強環境行政主體執法的公信力和權威性。我們認為應當從前置程序的建立、期限規定的細化和決策程序的完善三個方面對環境保護限停產程序予以規范，才能使環境保護限停產發揮最大的作用。

（一）環境保護限停產的前置程序

“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”，法律若不能貫徹實施，其立法目的難以實現。法律實施手段不外乎鼓勵和強制。法律實施的鼓勵手段是讓行政相對人主動遵守法律，有效緩解行政相對人與行政主體之間的矛盾與誤解，在協商、溝通的氛圍中解決問題，是服務型政府建設的重要內容。環境保護限停產作為一種特殊的行政命令，應當是柔性的行政管理手段，強調行政相對人的主動履行。但是，我國環境保護限停產偏向于強制，發現排污者違法排污后，在無溝通、無協商的情況下就采取限制生產或停產整治以影響行政相對人的生產經營活動，采用施壓的方式迫使其整改，缺少事先通知、警告等程序，沒有給予排污者主動改正的機會，不利于經濟發展與環境保護協調發展。同時，環境行政主體與違法排污者之間缺乏有效的協商機制，既不符合服務型政府建設的要求，也不利于企業事業單位的積極守法。

日本、美國均有與我國環境保護限停產類似的環境治理手段，但均設置前置程序。日本《水污染防治法》《大氣污染防治法》規定改善命令，并且將改善勸告作為改善命令實施的前提，只有企業接到改善勸告后仍未能實現合法排污的情況下才予以實施。美國環境行政執法將激勵違法者提高自覺守法意識為目的之一，分為正式制度和非正式制度，其中電話通知、視察、守法令和違法通知等非正式制度的共同特征是不具有制裁性，不能以此強制違法者執行，但在正式制度之前給予違法者自行改正的機會，使違法者在自愿的基礎上改正違法行為：（1）電話通知。聯邦環境保護署接到有關違法情況的舉報，即以電話方式告知違法者改正，具有實時性、高效性。（2）視察。違法者在視察人員的幫助下及時發現違法問題并予以解決，具有針對性、指導性。（3）守法令。環境行政守法令以磋商機制為核心，使愿意與政府合作的違法者和政府之間就有關污染企業的操作流程和工藝技術等問題如何改良進行磋商，最終形成雙方都滿意的解決方案，用有效的溝通代替直接處罰，從而實現執法目的，具有協商性、合作性。（4）違法通知。與上述三者相比較為正式，若是違法者在違法通知規定的期限內未采取改正措施將面臨不利的法律后果，具有強制性[4]。

我國許多企業受限于技術落后、缺少資金等原因難以實現達標排污，而不是故意非法排污，況且隨著公眾對環境問題的重視，企業本身環境保護責任也逐漸增強，愿意積極完成整改任務。若是對這些有意愿自行整改的排污者直接責令限制生產、停產整治將嚴重影響其正常生產活動，打擊其自愿整改的積極性。我們建議，設立具有中國特色的“環境行政守法令”，作為環境保護限停產的前置程序。我國應當進一步完善環境行政檢查制度，環境行政主體設立排污指標紅線，發現相對人的排污存在越過紅線的行為時，委派專職人員對相對人予以行政檢查。此外，環境行政主體也可以根據舉報對相對人予以行政檢查。環境行政檢查的重點是查找排污情況嚴重的原因，并就此對相對人予以一定建議與指導，視情況給予技術上的幫助。環境行政主體通過行政檢查的發現問題、給予指導等系列步驟，給違法排污者一個自行改正的機會。此種前置程序可以保證執法上的嚴肅性，又未給相對人造成實質性損失，可以使排污者更積極地自行排查整改。

（二）環境保護限停產的期限

時間的有限性是環境保護限停產期限的特征，期限設定直接影響到違法排污者完成整改任務的效果，期限規定的越具體、越規范對排污者就越能夠起到督促作用，即在規定期限內實現最大的效果?！董h境保護法》及各單行法均未對環境保護限停產的期限予以規定，《環境保護限停產辦法》第15條雖然有所規定，但存在限制生產期限過于籠統和停產整治期限過于開放兩項漏洞，以致違法排污者借此想方設法逃避法律責任，環境保護限停產的立法目的落空。

1.限制生產的期限?！董h境保護限停產辦法》第15條第1款規定，“限制生產一般不超過三個月；情況復雜的，經本級環境保護主管部門負責人批準，可以延長，但延長期限不得超過三個月?！薄扒闆r復雜”的具體情形缺乏明確列舉，以致實踐中難以判定。我們建議，“情況復雜”的具體情形應當包括但不限于：（1）自然災害等不可抗力導致無法按期完成整改任務；（2）實際整改情況與預期有所區別需要調整整改方案。上述情況均不是排污者自身不愿完成整改任務，只是排污者意志以外的原因造成整改任務不能如期完成，給予一次延長期限的機會可以避免打擊違法排污者完成整改任務的積極性。

2.停產整治的期限?！董h境保護限停產辦法》第15條第2款規定，“停產整治的期限，自責令停產整治決定書送達排污者之日起，至停產整治決定解除之日止?！奔ぐl排污者的自愿是環境保護限停產的重要目標，停產整治的期限規定體現對此目標的要求，即停產整治的期限取決于排污者的整改完成情況，從而減少了環境行政主體對排污者的干涉，充分給予排污者自主權，排污者根據資金、技術等自身的實際情況來進行整改，何時整改任務完成何時停產整治期限結束。停產整治期限的開放性規定會縱容排污者一拖再拖，排污者若是無限期拖延，最終造成“久拖不治”。我們認為，法律應當明確要求被停產整治的排污者應根據自身實際情況在整改方案中注明預計完成整改任務的期限，并且對預計的判斷依據予以說明。與限制生產相同，法律應當規定，排污者因法定“情況復雜”發生而無法如期完成整改任務時，可以提出一次調整停產整治期限的申請，以避免打擊被停產整治者的整改積極性。無論排污者在主觀上不愿整改，還是實際條件已不能完成整改任務，被停產整治的排污者在整改期限調整后仍不能完成整改任務的，足以說明排污者已經無法履行合法排污的義務，為避免其以后繼續污染環境，應當由環境行政主體報請相關政府責令停業、關閉。

（三）環境保護限停產的決策程序

《環境保護限停產辦法》專設第三章實施程序：（1）調查取證。第9條規定，“環境保護主管部門在作出限制生產、停產整治決定前，應當做好調查取證工作。責令限制生產、停產整治的證據包括現場檢查筆錄、調查詢問筆錄、環境監測報告、視聽資料、證人證言和其他證明材料?！保?）審議決定。第10條規定，“作出限制生產、停產整治決定前，應當書面報經環境保護主管部門負責人批準；案情重大或者社會影響較大的，應當經環境保護主管部門案件審查委員會集體審議決定?！保?）陳述、申辯和聽證。第11條規定，“環境保護主管部門作出限制生產、停產整治決定前，應當告知排污者有關事實、依據及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽證的權利；就同一違法行為進行行政處罰的，可以在行政處罰事先告知書或者行政處罰聽證告知書中一并告知?！保?）決定作出。第12條規定，“環境保護主管部門作出限制生產、停產整治決定的，應當制作責令限制生產決定書或者責令停產整治決定書，也可以在行政處罰決定書中載明?！保?）決定送達。第14條規定，“環境保護主管部門應當自作出限制生產、停產整治決定之日起七個工作日內將決定書送達排污者?！?/p>

環境限停產程序規范的完整、全面及嚴謹，有利于環境行政主體的實際操作，以及保障行政相對人的合法權益，但是也造成決策程序的時間成本較高，例如調查取證、舉行聽證等均須耗費較長時間，勢必影響行政效率。同時，違法者在決策期間仍會繼續違法排污，決策期間越長，排污者對環境的污染會越嚴重。因此，我們建議根據實踐情況設立環境保護限停產決策的簡易程序，例如，在調查取證階段，若是違法排污者承認其存在超標準、超重點污染物排放等違法排污行為，環境行政主體可以為排污者的法定代表人或直接負責人制作詢問筆錄，對其承認違法排污的情況進行說明并簽字蓋章，結合已搜集的相關監測材料、排污情況材料等其他證明材料，作為實施環境保護限停產的證據材料，以便省去監測、評估、申辯和聽證等程序所耗費的時間，節約執法成本，提高執法效率。

三、環境保護限停產的監管措施

環境行政主體對排污者實施環境保護限停產后的整改情況負有監管職責，包括責令環境保護限停產的后督察、解除環境保護限停產后的跟蹤檢查，以及環境保護限停產的同步行政處罰。

（一）責令環境保護限停產的后督察

《環境保護限停產辦法》第19條規定，“排污者被責令限制生產、停產整治后，環境保護主管部門應當按照相關規定對排污者履行限制生產、停產整治措施的情況實施后督察，并依法進行處理或者處罰?！?010年《環境行政執法后督察辦法》第2條規定，“本辦法所稱環境行政執法后督察，是指環境保護主管部門對環境行政處罰、行政命令等具體行政行為執行情況進行監督檢查的行政管理措施?！焙蠖讲斓脑O立著力解決環境行政面對政府施壓而不敢為，以及“貓抓老鼠”陷阱，對于有法不依、執法不嚴、違法難究的情況，后督察成為環境監管與執法的重要手段，確保環境法律法規能夠得以貫徹執行[5]?！董h境保護限停產辦法》第17條規定，“排污者完成整改任務的，應當在十五個工作日內將整改任務完成情況和整改信息社會公開情況，報作出限制生產、停產整治決定的環境保護主管部門備案，并提交監測報告以及整改期間生產用電量、用水量、主要產品產量與整改前的對比情況等材料。限制生產、停產整治決定自排污者報環境保護主管部門備案之日起解除?！睂Νh境保護限停產解除采取“備案加公開”方式，缺少對排污者提交的備案材料的評查，導致排污者鉆法律空子，即使未完成整改任務也進行虛假備案，或者提交虛假的備案材料，待環境保護限停產解除后繼續違法排污。我們建議，進一步加強責令環境保護限停產的后督察，即環境行政主體應當對提出備案申請的排污者的整改任務完成情況予以書面和現場督察，一方面，環境行政主體要對排污者提供的與整改情況相關數據和報告予以實質性的書面評查、審核；另一方面，環境行政主體在整改期間應當增加隨機檢查次數，予以實地考察與評估。環境行政主體后督察若是發現排污者存在虛假備案或提交虛假備案材料的情況，升級環境保護限停產措施，乃至報請政府準予對其責令停業、關閉。但是，《環境行政執法后督察辦法》第5條規定，“縣級以上人民政府環境保護主管部門應當在環境行政處罰、行政命令等具體行政行為執行期限屆滿之日起60日內，進行環境行政執法后督察”，與環境保護限停產期限并不一致，我們建議環境保護限停產后督察應當與其法定期限保持一致。

（二）解除環境保護限停產后的跟蹤檢查

《環境保護限停產辦法》第20條規定，“排污者解除限制生產、停產整治后，環境保護主管部門應當在解除之日起三十日內對排污者進行跟蹤檢查?！备櫃z查可以防止排污者在環境保護限停產解除后又肆無忌憚地繼續實施違法排污行為，以致與環境保護限停產的目的背道而馳，甚至淪為違法排污者的“保護傘”。但是，30天的跟蹤檢查期過短，難以發揮環境保護限停產的威懾作用。我們建議，解除環境保護限停產后的跟蹤檢查期限應當延長至一年，在一年內環境行政主體應當隨機進行跟蹤檢查，且跟蹤檢查不受次數限制。此外，為了防止地方保護主義，消除地方政府對環境行政主體施壓，我們認為跟蹤檢查可以采取跨行政區域方式，不同行政區域的環境行政主體相互對各自轄區內解除環境保護限停產的排污者予以重點檢查。只有這樣，跟蹤檢查才能對排污者予以威懾，使之不敢繼續實施違法排污行為，督促其抓緊時間糾正自身存在的違法行為，又防止地方政府干涉環境行政主體的環境保護限停產工作。

（三）環境保護限停產并處行政處罰

《環境保護法》第60條未規定環境保護限停產實施中是否對違法排污行為并處行政處罰。依據《環境保護法》第60條制定的《環境保護限停產辦法》規定環境保護限停產并處行政處罰：（1）第3條規定，“環境保護主管部門作出限制生產、停產整治決定時，應當責令排污者改正或者限期改正違法行為，并依法實施行政處罰”；（2）第11條規定，“環境保護主管部門作出限制生產、停產整治決定前，應當告知排污者有關事實、依據及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽證的權利；就同一違法行為進行行政處罰的，可以在行政處罰事先告知書或者行政處罰聽證告知書中一并告知”；（3）第19條規定，“排污者被責令限制生產、停產整治后，環境保護主管部門應當按照相關規定對排污者履行限制生產、停產整治措施的情況實施后督察，并依法進行處理或者處罰”?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?9條、《海洋環境保護法》第73條、《水污染防治法》第83條則規定環境保護限停產并處行政罰款。我們認為，環境保護限停產屬于一種特殊的行政命令，環境保護限停產并處行政處罰不違反“一事不二罰”的行政法原則，同時避免違法排污者從行政處罰向環境保護限停產的逃避，符合對所有行政相對人的平等待遇。

《大氣污染防治法》第99條、《水污染防治法》第83條規定環境保護限停產并處10萬元以上100萬元以下的行政罰款，但《海洋環境保護法》第73條則區分情形設置3萬元以上20萬元以下和2萬元以上10萬元以下的兩檔行政罰款?！逗Ｑ蟓h境保護法》的罰款數額明顯偏低，卻無明確的正當理由，造成一些違法排污者在能承受罰款數額的情況下不重視整改任務的完成，反而變本加厲繼續向海洋違法排污。我們建議，《環境保護法》應當明確規定針對超標準排污、超重點污染物總量排污等違法排污者實施環境保護限停產的同時并處行政罰款，避免環境保護基本法與各單行法的法律適用沖突，且各單行法的罰款數額應當保持一致。

鑒于環境行政主體的力量有限，排污者“一查就關、一走就開”現象屢禁不止，我們認為環境保護限停產并處行政處罰類型應當考慮聲譽罰，設立“信用黑名單”，從而最大限度督促排污者完成整改任務。排污者違法排污所獲得利潤遠超行政罰款數額，即守法成本高、違法成本低，無法對違法排污者起到震懾作用。信用是企業的生命，“人無信不立，企無信不興”，建立環境保護限停產排污者的“信用黑名單”，將未依照整改方案完成整改任務的排污者公示在“信用黑名單”，并根據整改態度、實際整改情況予以信用等級評價，信用評價越低的排污者在貸款、稅收等方面承擔更為嚴重的不利后果，做到未完成環境保護限停產整改任務、不能實現達標排污的排污者寸步難行。

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