“領導小組”：中國特色社會主義的優勢機制

郎明遠 王臻榮

〔關鍵詞〕 “領導小組”，機制，中國特色

〔中圖分類號〕D62?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）02-0035-06

早在中國共產黨成立初期，“領導小組”就作為一項重大制度出現在根據地建設中。20世紀50年代，為加強黨對國家事務的統籌領導，應對常規國家機構在處理龐雜的國家治理中表現出的能力不足問題，“領導小組”作為一種“亞正式制度” 〔1 〕33，在政權建設中大范圍運用，成為國家政治制度的重要組成部分，其標志為1958年中共中央印發的《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》?！锻ㄖ分赋?，這些中央小組由中央政治局和書記處領導，并向其匯報工作，首次正式提出設立黨內工作小組對口領導各項工作。改革開放以來，面對國家治理轉型的客觀要求，中央設立了大量類型豐富、職能全面的“領導小組”。黨的十九大以后，“領導小組”的建制得到進一步加強，在政治、經濟和社會生活中的重要作用得到更加充分的顯現，尤其是從中央到地方，黨內的各類“領導小組”日益成為總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實的領導模式?？v觀我國政治體制中“領導小組”制度的發展變化過程，可以看到這種機制已經成為中國共產黨在領導中國革命、推進改革和建設過程中建立起來的一項極富中國特色的體制機制?！邦I導小組”逐步轉化成了具有處理復雜和重大綜合性問題，解決改革過程中重要戰略問題，應對重大突發性緊急事件等特殊職能的現代化組織機構。在研究“領導小組”機制的基礎上，深刻認識其作為中國特色社會主義的優勢機制，對提高黨的執政能力、保持政治穩定性、提升國家治理能力以及對完善中國特色社會主義制度體制具有重要意義。

一、“領導小組”是實現黨的全面領導的重要機制

中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢。堅持黨對一切工作的領導，在新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略中居于首位?！邦I導小組”的主要職能是對國家事務進行指導規范，組織協調重要工作、建設重大項目，在決策過程和決策效用等方面充分彰顯了黨的領導的現實優勢。

（一）實現了黨的“歸口”領導方式

從“領導小組”的設立方式來看，“領導小組”體現了黨的“歸口”領導方式。歸口管理制度是中國特有的一種政治制度，與“條塊關系”相結合，共同構成了中國共產黨在領導和治理國家中極具特點的一種制度設計?！? 〕28-34 20世紀50年代，中共中央建立了通過若干“領導小組”實施的對各部門各行業歸口領導的體制，與干部分類管理制度配套實施。在新中國成立之初，百廢待舉，百業待興，而國家在管理人才、管理經驗方面還十分缺乏，在這種邊干邊學的困難局面下，“領導小組”的體制有效地發揮了調查研究、組織協調、科學決策的重要作用，通過加強黨的領導有效地克服了政府工作中分散主義、山頭主義等問題，保證了社會主義改造的實現和國民經濟在短期內迅速實現恢復和發展。在這個過程中，也有效地鍛煉了干部，探索了黨對政府工作實施領導的有效途徑。這種歸口管理制度是通過組建一系列“領導小組”或委員會，對相關政府的工作部門實施指導和管理，旨在保證政府工作與黨的領導在政策、策略和方向上的高度一致，加強對國家和社會事務的集中領導，并與國家經濟、文化、社會等方面相互協調。為繼續進一步加強黨的領導，黨的八屆四中全會后，中共中央發布了《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》，這五個小組分別領導政府的相應職能部門。地方各級黨委也基于這種制度設定，由書記或者常委分管各大口的業務，其作用類似于今天中央的有關“領導小組”。隨著黨中央工作部門權力和職能的不斷擴大，地方黨委也開始由對人事的管理向對政府各部門工作的領導和指導延伸，甚至比中央更加細化 〔3 〕。 這些黨內分管各個領域的“領導小組”體現了黨對各大“口”工作的領導，地方黨委也按照中央的方式將黨對國家事務的領導進行了劃分，于是從中央到地方形成了“條條關系”，并且與政府對社會事務的“塊塊關系”管理方式類似，一套與政府完全對應的具有行政管理特征的管理機構在黨中央形成。黨對政府工作的領導以歸口管理制度為特征，形成了黨政內部“領導小組”和議事協調機構對國家事務進行管理的“條塊結合”關系，是現代科層制度與中國特色社會主義的歸口管理制度相結合的產物。例如中央政法小組（1978）、中央財政經濟領導小組（1980）、中央宣傳思想工作領導小組（1988）、中央社會治安綜合治理委員會（1991）、中央機構編制委員會（1991）、中央國家安全領導小組（2000）等等。除了通過這些以常設方式負責重大工作的“領導小組”來承擔對應“口”的工作以外，還會針對一些短期任務成立臨時性的“領導小組”來開展工作，一般都會由相關層級的領導干部牽頭，根據任務涉及范圍給予相應的授權，具有對相關部門和地方政府協調、指導和決策的相應權力。這種機制具有極強的靈活性、機動性和極高的效率，是一種從實際出發、具有創造性的工作機制。如中央司法體制改革領導小組（2003）、中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組（2013）、中央文化體制改革和發展工作領導小組（2014）等等，就屬于這類在一定時限內履行職能的領導機構。除了“文革”期間因眾所周知的原因有較大變化外，迄今為止，這種制度已經成為中國共產黨執政以來一項一以貫之的制度，而且在實踐中日臻完善。

（二）體現了民主集中制的基本原則

習近平總書記指出：“民主集中制是我們黨的根本組織制度和領導制度，它正確規范了黨內政治生活、處理黨內關系的基本準則，是反映、體現全黨同志和全國人民利益與愿望，保證黨的路線方針政策正確制定和執行的科學的合理的有效率的制度?！?〔4 〕“領導小組”的決策方式充分體現了民主集中制這一黨的根本領導和組織制度?！邦I導小組”廣泛聯系從事實際工作的各部門，能夠較為便利地了解實際工作狀況，是介于黨的領導機關和具體業務部門之間的紐帶，通過充分討論、集思廣益，在充分研究實際情況的基礎上提出決策草案。這種機制的優越性，有利于防止脫離實際的官僚主義、形式主義，是依法決策、民主決策、科學決策的可行途徑?！邦I導小組”正是中國共產黨在革命、建設和改革開放的實踐中經過長期探索和總結而形成的一種具有先進性的機制。充分運用這種機制，是正確貫徹落實民主集中制原則，實現黨在政治、經濟、文化、社會、生態文明等各個領域正確領導的堅強保證。以民主集中制為基本原則的“領導小組”決策特征主要體現在以下兩個方面：

第一，集中指導下的的民主?！邦I導小組”具有較大的職權，不同層級的“領導小組”都是由黨的中央或地方委員會（常務委員會）建立，對黨的中央或地方委員會（常務委員會）負責，在中央或地方黨的委員會（常務委員會）領導下開展工作，既能夠依照授權充分發揮作用，又能有效防止分散主義、山頭主義等違背黨的組織原則的行為。雖然“領導小組”的決策核心由少數幾人組成，但這并不意味著決策的產生是一種內向封閉的過程，或者意見只在決策核心內部進行交換，而缺少來自組織外部的互動。事實上，我國的黨政決策模式已經由單一、封閉的決策模式轉向了多元、開放的決策模式。特別是對組織外部意見的溝通和吸納已經成為當代中國黨政決策模式的一項必要環節。面對重大問題的決策，“領導小組”往往將相關領域的專家學者、社會各界人士納入決策制定的主體之內，形成一套新的參與結構和溝通機制 〔5 〕13-14。以黨的十九大文件起草小組為例，習近平總書記親自掛帥擔任組長，在起草過程中先后多次在全黨范圍內自上而下、自下而上地征求意見，召開黨內外各個領域數百次的座談會，廣泛集中了全黨智慧，并通過一定方式征求黨外人士的意見和建議，使報告具有高度的民主性、科學性。

第二，民主基礎上的集中?！邦I導小組”提出的決策草案來自于科學、民主的決策制定過程，同時也依賴決策團體能夠最大程度達成共識、形成決策。由于“領導小組”是處理跨部門問題時所采取的一種治理方式，是否能夠快速取得決策共識就成為“領導小組”機制是否具有有效性的衡量標準。事實上，民主集中制的優越性保證了黨在處理多部門、多主體的決策意見的過程中能夠有效取得共識 〔6 〕46-47，這也是我國“領導小組”機制得以存續和發展的根本前提。從“領導小組”機制縱深來看，各級“領導小組”與黨的中央或地方委員會（常務委員會）的緊密聯系，保證了思想的統一和行動的一致。因此，“領導小組”機制不僅能夠充分體現民主集中制的優勢，還可以使這種優勢在實際的治理過程中得到充分的發揮，通過充分發揚民主，尊重各種利益主體，調動各方面的積極性，通過有效的集中，維護中央及其領導核心的權威性，保證全黨和國家機關步調一致，保證黨的路線方針政策的貫徹執行。集中指導下的民主與民主基礎上的集中，構成縱向、橫向的協調關系，能夠互動互補、相互協調 〔7 〕381。

二、“領導小組”是凸顯社會主義集中力量辦大事的重要機制

學界對我國“領導小組”的類型基于不同研究角度進行了區分。有的按照承擔任務性質的不同，將“領導小組”劃分為綜合領導決策型小組、專門型小組和派出型小組;有的按照“領導小組”承擔的任務時長和空間范圍將其分為為履行國際義務、領導長期戰略性工作、領導某項中長期綜合性工作、短期臨時性工作等七類小組 〔1 〕111-121。綜合學者們的研究成果，可將我國“領導小組”歸納為處理復雜和重大的綜合性問題、解決改革過程中的重要戰略問題、應對重大的突發性事件三類小組，其著重體現了黨和政府通過“領導小組”機制進行集中力量辦大事的工作原則。

（一）處理復雜和重大的綜合性問題

這類“領導小組”是為了解決某一區域性綜合事務或者協調部署重大工程建設而成立的。由于承擔的工作具有綜合性、復雜性、協作性等特征，這類小組的職能通常以總體設計、協調部署、統籌規劃為主要職能，對涉及任務的相關單位和組織機構進行宏觀指導和規劃，主要存在于政府內，由國務院主要領導任組長，來貫徹中央的政策、方針和指示。如國務院振興東北地區等老工業基地領導小組、國務院“三西”農業建設領導小組、京滬高速鐵路建設領導小組、國務院大秦鐵路建設領導小組等等。以國家西部地區“兩基”攻堅“領導小組”為例，組長由一位國務委員擔任，副組長由教育部部長和一位國務院副秘書長擔任。涉及任務的單位包括教育部、財政部、發改委、農業部、科技部、國務院西部開發辦、國務院扶貧辦等七個部委。各相關部門的負責人擔任小組成員，并在教育部設立辦公室。這類“領導小組”一般在任務結束后隨即撤銷，具有較強的時效性，成立和撤銷過程較為規范。

（二）解決改革過程中的重要戰略問題

有的“領導小組”承擔著一些全局性、戰略性的重大工作。這些“領導小組”層級較高，一般由黨和國家領導人擔當。這樣的高級別“領導小組”，能夠有力、迅速地組織開展各項重大工作，能夠從中央到地方形成廣泛的政治動員，各級黨委、政府也會根據工作的要求，根據具體工作的需要而成立相應的“領導小組”。這類“領導小組”往往具有組員級別高、任務時間長、工作連續性強和小組結構穩定性高等特點。如中央外事工作領導小組、國家科技教育領導小組、中央文化體制改革領導小組、國務院深化衛生體制改革領導小組等。例如中央全面深化改革領導小組就屬于這類解決改革過程中重要戰略問題并對重大工作協調部署的“領導小組”。截至2017年，中央全面深化改革領導小組共發布文件162份，其中社會民生改革47份、經濟改革40份、法治改革34份、深改小組自身規則23份、黨建18份。此外，中央全面深化改革領導小組下設的6個專項小組的工作，涉及改革進程中有關經濟體制、生態文明、民主法制、文化體制、社會體制、黨建、紀檢等多個方面，充分體現了其自身統籌協調、頂層設計、整體推進的工作職能。黨的十九大后，中央全面深化改革領導小組也改為委員會。由黨和國家最高領導人主持深化改革、依法治國、財政經濟、國家安全、信息化、外事、審計等高級別的“領導小組”，承擔事關國家改革、發展和國家安全等重大事項的決策和攻堅任務，體現了中國共產黨在我國經濟社會發展的重要歷史關頭解決某些重大問題不達目的決不罷休的堅強決心，為解決這些問題而采取的果斷措施，以非常之策做非常之事的高超領導藝術。這種體制，是現代法治環境下執政黨領導藝術和治國理政方式的偉大創造，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

（三）應對重大的突發性事件

這類“領導小組”為處理應對重大事件和突發事件而成立，體現了黨和國家應對社會突發事件、自然災害、國家安全等方面表現出的制度有效性，在處置突發事件時展現出反應迅速、運轉高效的制度優勢。這類“領導小組”通常在突發事件發生的第一時間成立，并且在資源調配上享有較高的優先級，小組隨著工作結束而迅速撤銷，如全國防治非典指揮部、國務院特大瓦斯爆炸事故調查處理領導小組、國務院抗震救災總指揮部等等。以國務院抗震救災總指揮部為例，指揮長由國務委員擔任（2013年調整為國務院副總理擔任），成員由中央宣傳部、外交部、發改委、司法部、財政部等30余個部委的負責人擔任，其下設搶險救災組、群眾生活組、地震監測組、衛生防疫組、宣傳組、生產恢復組、基礎設施保障和災后重建組、水利組、社會治安組等9個工作組。國務院辦公廳負責承辦總指揮部會議和總指揮、副總指揮召開的專題會議，統一收集、匯總、分析、報送、發布重要信息，負責總指揮部議定事項的督促落實，做好有關地區、部門以及軍隊、武警等方面重要事項的溝通、聯絡和協調。這類“領導小組”展現出了黨和國家在應對突發事件時表現出的強大組織協調能力，成為協調解決經濟社會發展過程中出現的問題所采用的一種便捷有效的治理選擇。

三、“領導小組”是防范化解重大風險的重要機制

重大風險涉及政治、意識形態、經濟、科技、社會、外部環境和黨的建設等多個領域，僅僅依靠相應部門對風險進行防范和解決，顯然不能適應深刻變化的外部環境和我國改革發展穩定面臨的新情況、新問題、新挑戰。所以，堅持黨的領導就是在各個領域防范化解重大風險的指揮棒，以一級抓一級、層層抓落實的方式避免顛覆性錯誤的產生。

（一）防范關鍵領域的重大風險

防范化解重大風險在于對重大風險的提前預判以及在出現風險后能夠迅速找準解決方式。出現在各個領域的重大風險往往各具特點，特別是在改革進程中往往會涉及各個領域，這就要求風險防范機制的建立在黨的總體設計和統籌指揮下進行。正如習近平總書記指出：“既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險的高招;既要打好防范和抵御風險的的有準備之戰，也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰?！?〔8 〕“領導小組”機制無疑是一種解決重大風險問題，特別是綜合性復雜問題的有效機制，覆蓋國家和社會各個領域的“領導小組”機制是化解重大風險的眾多高招之一，“領導小組”是打好抵御風險戰略主動戰的先頭部隊。

在保障政治安全方面，從中央設立的中央網絡安全和信息化領導小組（現為中央網絡安全和信息化委員會）、黨的自身建設和思想建設的有關“領導小組”（如中央對外宣傳工作領導小組、黨的建設制度改革領導小組等），以及地方各省市設立的諸如意識形態工作領導小組、地方紀律檢查體制改革專項小組等等都是在同級黨委的領導下開展工作，并由黨委領導人擔任小組成員，黨委主要負責人牽頭，統籌具體工作。

在保持經濟平穩發展、推進供給側結構性改革、協調解決財政經濟工作中重大問題、妥善應對經濟領域可能出現的重大風險方面，成立較早、存在時間最長的中央財經工作領導小組（現為中央財經工作委員會），在應對和解決國民經濟遇到的特殊困難、組織實施國民經濟戰略性調整、防范化解金融風險等重大關頭發揮了重要作用。在中央和地方各級黨委的領導下，通過“領導小組”組織協調開展工作，增強了國家在防范和應對處理財政經濟、金融風險方面的預警能力和協調處置能力。

在維護社會穩定、防范社會領域重大風險方面，中央層面設有中央民主法制領域改革專項小組、中央社會體制改革領導小組、中央教育工作領導小組等，對全國性社會事務進行專門協調治理。地方有關教育、衛生、醫療、就業、食品安全等議事協調機構的設置更為廣泛，許多是以臨時性“領導小組”的形態出現，在主要工作完成后隨即撤銷，起到了防微杜漸、防患于未然的作用。

（二）避免顛覆性錯誤的產生

從“領導小組”的類型上看，隨著“領導小組”類型的細化以及黨政職能的科學劃分，眾多黨內“領導小組”更多地開始以統籌和指導政策落實為主要職能而設立，更多著重于總體設計、安排部署、監督檢查等方面工作。這類“領導小組”多由各級黨委設立，橫向上具有相同的組織結構和人員配備，縱向上呈現出中央到地方的層層對應。這種組織方式能夠最大程度地統一思想和凝聚共識，保障黨對各項工作的領導，提高執行力，避免顛覆性錯誤的發生。眾多有關思想建設以及黨的自身建設的“領導小組”有效地保障了這一職能的實現。例如，為了加強黨的政治思想的社會化功效，中國共產黨會定期開展政治思想學習教育實踐活動，“領導小組”具體負責這項工作的組織開展。例如全國農村“三個代表”重要思想學習教育活動聯席會議、中央保持共產黨員先進性教育活動領導小組、中央深入學習實踐科學發展觀活動領導小組、中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組等。這種縱向小組的設立，能夠將黨中央重要的理論成果和指導方針自上而下及時精準傳遞，普及到各級黨委和廣大黨員，形成統一的思想認識和相同的價值理念，守住陣地，擴大教育成果。

與西方組織結構類似的彈性機構不同，我國的“領導小組”機制通過最大程度凝聚共識，能夠有效防范社會價值和社會結構的碎片化風險。因此，從“領導小組”的組織結構來看，自上而下的同構組織模式除了能夠保證政治過程的有效進行，更重要的是確保了政治過程中能夠秉承一以貫之的價值準則，牢牢掌握意識形態的絕對領導權，使我國在面對多元文化沖擊和信息化時代巨大挑戰時能夠具有更強的應對力，能夠在嚴峻的意識形態話語格局中站穩腳跟，避免顛覆性錯誤的產生，使我國在走向社會主義現代化強國的道路上獲得更強助力。

四、“領導小組”是體現科學決策和科學施政的重要機制

習近平總書記指出，推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善。黨的十八大以來，各個領域的全方位改革不斷深化，黨的執政能力顯著加強，政府的行政水平日益提高?！邦I導小組”的決策模式已經轉向了以廣泛政治參與和調研實踐為途徑的“共識型決策”模式，形成了科學決策、科學施政的良性機制運行狀態。

（一）保證了決策的科學性

以對國家和社會事務進行指導和部署為主要職能的黨內“領導小組”作為決策議事協調機構，是我國“領導小組”機制中的指導決策機構。決策的有效性來源于決策的科學性。這些黨內“領導小組”的決策方式，體現了新時代黨政制度的決策特性，是推進治理體系建設和治理現代化的關鍵助力。隨著中國特色社會主義民主政治的不斷發展和完善，當今黨內“領導小組”的共識型決策模式表現為通過廣泛征求全黨和廣大人民群眾意見建議，使決策具有深厚的群眾基礎，不斷增強決策的民主性和科學性，通過黨內外的廣泛協商，增強社會各界包括各民主黨派的認同度，這種決策模式不僅僅存在于“領導小組”內，也逐漸成為了黨政重大決策所普遍采用的一種方式。

例如中央人才工作協調小組在制定《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》的過程中，以黨的十七大提出的實施人才強國的總體要求為準則，在經過17次會議的不斷討論后，決定編制“人才規劃”。然后在長達數月的時間里從機關部委、各級黨委組織部、相關院校和科研機構抽調專家實施“人才規劃”的編制。通過先后召開40多次會議，經過充分的論證分析、討論研究之后完成初稿，并通過召開各類專題座談會進行研討。最后，“人才規劃”在經過中央批準后，又公開向全社會廣泛征求意見。在吸納了專家學者特別是廣大人民群眾的意見和建議之后，《綱要》才正式出臺，充分體現出了決策過程的嚴謹性和科學性。

（二）有利于決策的有效施行

“領導小組”的科學決策通過各級政府內的議事協調機構作為政策實施單元來加以實現。我國“領導小組”機制是一種從中央到地方、從黨內到行政、從上到下有機結合的機制，具有從科學決策到科學施政的有效性特征，是世界范圍內少有的兼具效率與科學的跨部門協作機制。眾多作為政策落實的一線“領導小組”或議事協調機構，其有效性主要體現在小組內部成員決策共識的有效形成、小組工作目標的效率性轉化兩個方面。

第一，“領導小組”內部成員能夠有效形成決策共識。簡單來說，依賴于地方“領導小組”中的動員機制，即“領導小組”組長通過地方行政領導以及“領導小組”組長能夠利用雙重“領導身份” 〔9 〕109，統一小組成員所在單位的碎片化的決策，來加強決策環節的統一性。這也是我國現行政治體制下中央決策實施過程中經常采用的方式，這種方式有效調節了權威體制與有效治理之間的關系 〔10 〕22。

第二，“領導小組”工作目標的效率性轉化提升了工作目標的完成質量。在國家治理實踐中，下級為完成上級下達的任務，往往將目標任務進行數量化的分解，以及建立具有物質獎懲的評價機制。這種治理方式主要發生于我國政府的“塊塊關系”中，因為政府擁有對財政、組織資源最直接的控制權力。形象地講，就是下級成立相關“領導小組”來承擔上級安排的任務，通過“領導小組”機制將任務目標進行分解，交由“領導小組”內的成員分擔，組長利用自身的政治權威動員組員參與工作，形成與任務相配套的評價體系，并予以激勵。

充分認識和正確評價“領導小組”這一中國特色國家治理方式的地位和作用，對于正在推進的深化改革、依法治國，都是不應當繞開的一個重大題目。當前在實踐中有一種認識，認為“領導小組”一類的機構設置應當是改革的對象。我們認為，這種認識是錯誤的，也是十分有害的?！邦I導小組”治理方式不但在歷史上發揮了重要作用，在當前和今后中國特色社會主義現代化建設的過程中，這種方式仍然是不可缺少的，非但不是改革的對象，反而應是推進依法治國的輕騎兵、突擊隊。之所以作出這一判定，是因為實踐已經證明，堅持“領導小組”這一中國特色治理方式是踐行習近平新時代中國特色社會主義思想的重要路徑。同時，也應當看到，“領導小組”治理方式，是從當代中國特殊的國情出發，大力推進法治化進程中不可多得的重要手段。當然，隨著依法治國實踐的不斷深化，領導小組治理方式也將逐步納入法治的軌道。

總之，從制度邏輯上看，“領導小組”延續了黨的組織傳統，體現了歸口管理體制和民主集中制的有效結合;從組織效能上看，“領導小組”提高了執政黨對于國家事務與經濟社會事務的治理能力，在優化資源配置、協調部門聯動、解決重大問題上展現出了高超的執政水準。作為中國特色社會主義優勢機制的“領導小組”，為建設社會主義現代化強國提供了有效的制度支撐，推動了國家治理體系和治理能力的進一步提升。同時要注意，制度的設計也要具有可操作性，若把制度設計得紛繁復雜，甚至連專業人士都難以明白，那么這樣“高深”的學問實際上只能成為少數人的“私產”，根本不可能運用到實踐中 〔11〕。習近平總書記指出：“不管建立和完善什么制度都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規范和保障性規范的結合和配套，確保針對性、操作性、指導性強?！?〔12 〕379可以預見，隨著“領導小組”機制的不斷完善，黨領導下的中國特色社會主義的偉大實踐進程也必將更加有序和精彩。

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