從政府購買養老服務看政府與社會組織的協同關系

李娟 丁良超

〔關鍵詞〕 養老服務，政府，社會組織，協同關系

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）02-0063-07

伴隨著市場經濟體制的深入改革和人口老齡化結構的快速形成，傳統自我養老和家庭養老模式難以為繼，養老社會化成為必然趨勢。養老社會化包括政府為全體社會勞動者提供養老保障金和養老服務（日間照料、長期護理和精神慰藉等）。與養老金供給相比，養老服務更為復雜，需要專業的技術人才和巨大的勞務輸出，可這些無法由政府獨自完成，必須借助社會力量才能更好地實現。養老服務社會化經歷了從強調政府責任到納入市場機制的轉變過程。養老社會化早期，政府明確意識到了這個問題，并加強了自身在養老中的責任。但是在以政府為實施主體的養老服務社會化推行過程中，逐漸暴露出了一系列如養老資源有限、人力資源不足、服務專業水平低等嚴重問題。繼而，在新公共管理范式的影響下，養老服務社會化調整了思路，逐漸引入市場機制以發掘社會資源?；陴B老服務的準公共物品特性，完全依賴市場可能出現馬太效應，使最需要服務的老年人反而得不到服務。所以，政府主導的購買養老服務模式成為養老服務社會化的最普遍選擇，但是這一模式也頻遭詬病。從多年的實踐經驗中可以發現，政府購買養老服務的理論依據和技術路線并非不合理，出現實踐背離理論的原因之一是相關方忽視了對政府與社會組織互動關系特定情景的充分考量。本文擬結合我國社會制度和養老類項目特點詳細分析政府與社會組織互動過程中存在的突出問題，嘗試提出構建政府與社會組織協同關系的對策建議。

一、政府與社會組織的協同關系是政府購買養老服務中的重要議題

政府購買公共服務產生于西方社會治理壓力之下。從20世紀70年代開始，福利國家遭遇經濟發展滯緩和高福利供給低效的雙重困境，引發社會普遍不滿。實踐催生理論，理論指導實踐。在新自由主義福利思想和多元治理理論指導下，一些西方政府引入市場機制和社會力量來解決公共服務供給問題，具體表現為將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或者公開招標的方式，轉交給有資質的社會服務機構來完成，最后根據擇定或者中標者所提供的公共服務的數量和質量來支付費用 〔1 〕3-4。20世紀90年代，隨著我國全能型政府向服務型政府轉型，上海先行試驗這種模式，直至2013年國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，政府購買服務得以在全國范圍內推廣應用。政府購買服務在我國社會治理轉型、經濟快速發展、社會福利供給等方面產生了巨大積極意義?！罢徺I公共服務實質上有效地轉變了政府職能，使治理理論得以落實，治理主體多元化得以實現，政府與市場關系得以理順” 〔2 〕。

以養老為例，我國面臨著未富先老的快速老齡化壓力，僅靠政府財政和養老基金難以滿足老年人日益增多的養老需求，尤其是特殊老年人群體的服務性需求。但是，作為“第三方治理主體”，社會組織具有調動和利用社會資源的動力和技術，能夠吸納和整合社會上分布零散但涵蓋豐富的個人公益資源和企業慈善資源。然而，這些積極功能的發揮往往會因為政府與社會組織之間的非合作博弈而受損。雖然“社會（政府）需要發展更多的社會組織提供公共產品與傳遞訴求信號”，提高公共服務供給的質量和效率，但是現實中不乏“政府按照自己的好惡來使用資源分配權，實施對社會組織的控制，或者一些運行出現困難的社會組織為了獲得緊缺資源，有意迎合公共權力的意志而改變自己的獨立性質” 〔3 〕等現象。政府與社會組織基于各自利益考量出發的政府購買養老服務出現了購買服務“內卷化”，即政府購買服務規范“精致化”和“形式化”，社會組織服務項目“行政化”和“逐利化”，以及接受服務人群“奶油化”和“特殊化”等問題，這些均是無序的混亂狀態。在養老服務項目中，普遍存在社會組織為了應付購買項目合同指標要求、節約成本和美化形象，挑選容易出效果或宣傳報道等服務對象和服務形式，往往忽視項目的真正服務對象及需求 〔4 〕。出現這種無序的混亂狀態的癥結在于政府與社會組織關系的定位不清上。正如唐忠義等所言，“政府與社會組織的關系問題，是實行政府購買社會組織服務這一模式的基礎問題” 〔5 〕。

那么，在購買養老服務中政府與社會組織的關系到底應該是什么樣的呢？理論上，政府與社會組織應該是一種協同關系?！皡f同”概念的提出者著名物理學家哈肯認為無序就是混亂，而有序就是協同。有序就說明各要素之間相互尊重對方的獨立性、彼此的規則，能夠就一定的利益交換達成一致，相互支持。赫爾曼認為協同學就是研究外在參量驅動下協同系統的子系統間的相互作用，以自組織的方式在宏觀尺度上形成空間、時間或功能有序結構的條件、特點及其演化規律的新型綜合性學科 〔6 〕。曹堂哲認為協同是“異質的要素形成合力、共同作用，以實現特定的目標” 〔7 〕，蘇曦凌等人認為“政府與社會組織的協同關系，就是二者之間構建一個協作系統，實現整體效應，實現利益一致，功能耦合與溝通順暢” 〔8 〕。達霖·格里姆塞和莫文·K.劉易斯認為，政府購買服務是建立在公私雙方平等地位上的伙伴關系，是真正意義上的兼顧效率和公平的合作關系，能夠充分發揮公共部門和私營部門各自的稟賦優勢 〔9 〕15。

在政府購買養老服務當中，政府與社會組織之間的關系應該是：基于功能耦合和根本利益一致的前提和基礎，為保持持續良性協作，讓渡部分權利或利益，以實現養老需求供給具體共同目標的一種互惠共贏關系。首先，功能耦合是指政府和社會組織都在養老服務供給中發揮著重要的功能作用，但是雙方都有缺陷，而且兩者需要相互協作才能更好地提供養老服務?！爱斀M織認識到在身處的環境中和其他關鍵的戰略性相互依賴——一個組織擁有的資源和能力有利于另一個組織，同時這種資源與組織又不為另外一個組織所擁有，組織便會合作” 〔10 〕。政府獨具行政權威和政策資源優勢和養老的責任，但是養老服務的對象和層次廣泛且耗費人力成本，這些都是政府無法直接供給的客觀限制。相反，社會組織具有強烈的提供養老服務的動機和能力，但是缺乏參與養老服務供給的權利和資源的支撐，所以兩者功能互補，相互耦合。其次，根本利益一致是指改善老年人退休后生活質量和解決社會養老壓力是政府和社會組織各自的組織目標和宗旨，不因具體項目而改變。也就是說，雙方之間協作不是被迫捆綁，而是共性相吸的自然結果?！皡f同”的重點在“同”，具有共性且為實現共同的價值目標而努力，所以根本利益一致是協同關系的本質所在。再次，持續良性協作是從博弈論學的角度思考兩者關系的觀點。強調的是功能耦合僅僅是促成雙方合作的充分條件，但是雙方之間的利益需求才是使雙方達成協作關系的必要條件，兩者缺一不可。無論是政府轉變社會治理方式，解決社會養老壓力，提升社會公信力，還是社會組織持久發展，占有養老服務領域“市場份額，贏得社會認可和支持，雙方都必須為保持持續良性協作關系而努力。最后，強調的是雙方讓渡部分權力或利益，因為根本利益一致“并不是指政府與社會組織之間局部利益、短期利益方面的完全重合”，不應該忽視雙方存在組織利益之際的沖突和競爭關系。所以，政府和社會組織需要讓渡部分權力或利益，以贏得各自長遠發展和組織宗旨的實現。這就要求政府在購買養老服務時盡量做到放權，使權責對等，給社會組織更大的自由發揮空間，反過來，社會組織也應該及時向政府反饋項目實施的真實信息以便幫助政府減少監督成本。近年來，政府購買服務的實踐效果也反映出政府與社會組織的實際關系與應然狀態之間存在著巨大差距。下文將深入分析政府與社會組織關系的實然狀態及其產生原因來證明本文的核心命題——政府與社會組織關系的非協同關系會導致政府購買項目理論與實踐的嚴重脫節，實際效果與預期目標嚴重偏離，是政府難以獲得對養老事業持續投入所應收獲的社會治理成效。

二、政府與社會組織協同關系構建中存在的問題

政府購買養老服務從理論上分析是一種具有明顯效率優勢的政策工具，但是在現實中大多數項目卻未能發揮其優勢，反而出現了或多或少的“目標偏離的風險” 〔11 〕，存在一些阻礙政府購買養老服務效率優勢發揮的致命問題。

（一）社會組織與政府的非合作博弈浪費財政資源

從組織間協同目的的層面來分析，購買養老服務是政府與社會組織相互借力，共同實現養老服務社會化供給任務的過程，同時也是政府負責養老服務的職能部門和社會組織謀求各自發展的過程。無論是政府職能部門還是社會組織，維護和壯大自身生存是根本，亦是實現共同目標的前提條件。就養老服務職能部門而言，政府一方面需要通過管理和指導社會組織提供養老服務來完成上級政府下達的養老服務任務，以實現國家養老政策預期的目標;另一方面也需要通過養老服務實現的社會效應證明職能部門存在的價值。就社會組織而言，社會組織需要以提供養老服務的形式獲得政府的資金支持，從而為組織的運營發展夯實經濟基礎。各自內在發展需要是政府與社會組織協同的基礎和前提，但是“在政府與志愿組織這樣的各種中介機構之間，存在著固有的沖突——一種政府一直獲勝的沖突” 〔12 〕。

從組織間協同機制來分析，政府購買服務項目類似于市場行為——“買方”政府購買的服務項目有限，但希望承接項目的社會組織眾多，造成供大于求的局面。在此過程中，政府具有絕對的選擇權和決定權，兩者之間的協作呈現出不完全獨立平等的合作狀態，即非合作博弈。所謂非合作博弈就是參與者之間存在著有約束力的合作、聯合或聯盟關系，這種關系直接影響博弈結果，非合作博弈更加強調合作雙方中個人智慧和理性，而個人理性對組織而言可以是有效率的，也可能是低效率或無效率的 〔13 〕5。例如，“在江西扶貧試點項目中，政府購買成為一項‘政治任務，‘象征意義的追求遠勝于試點工作的實踐，而對非政府組織而言，大多數組織只想‘抓住‘第一次‘影響，‘借此機會推廣我們組織的理念” 〔14 〕，政府購買服務的宗旨和目標早已被拋之腦后。從組織間協同過程來分析，雙方在博弈過程中有可能出現對共同目標的消損行為。在發包-承包關系建立階段，社會組織需要采取妥協姿態迎合政府項目要求。例如，有些政府購買養老服務項目存在對項目內容、目標量化和預算設置不符合實際情況的問題，在這種情況下，社會組織如果以項目執行效果為導向，本不應承接項目，但在現實中，大部分社會組織以生存為導向，通常會通過各種方式迎合政府，采取妥協態勢爭取項目。這樣的協同策略勢必造成不良后果，最直接的后果就是導致財政資源不能配置給合適的承接主體和應當的社會領域，同時也未能發揮支持和促進組織發展成熟的功能。

（二）政府對社會組織項目績效評估過于形式化增加項目運營成本

由于政府購買養老服務項目是通過公開的招投標程序確立的，所以政府與社會組織之間關系可以被界定為委托-代理關系，但是又完全不同于經濟活動中的委托-代理關系。經濟活動中的委托-代理績效評估的金指標是經濟效益，也就是代理方完成委托方預設的經濟指標即可證明委托-代理的成功，加之專業性和技術保密等原因，委托方對代理方的干預非常有限，因此績效評估的思路清晰、方法易操作。但是在公共服務供給過程中服務效果不易量化呈現，而且社會組織履行代理職責的過程需要委托方（政府）的全面支持，也就是說，代理方實現績效不完全取決于代理方的態度與能力，并且與委托方（政府支持）關系甚密。因此，經濟學中的委托-代理理論只能部分地解釋政府與社會組織關系，無法解釋特定社會環境中政府購買服務績效的真實情況。當前政府通常引入第三方對政府購買服務項目進行監督。理論上，擁有專業資質的第三方能夠幫助政府盡可能減少因“信息不對稱”出現的監督缺位問題，但是實際上大多數情況中引入第三方不但無法實現“以督促建”和客觀評估的目的，反而有可能增加額外的監督成本。例如，第三方作為政府監管社會組織的代理機構，將政府規避政策執行風險作為首要原則? 〔15 〕，加強了對社會組織質量控制和進度控制的檔案留存的要求 〔16 〕，結果導致社會組織將更多的時間和精力投入于制造臺賬上，而不得不壓縮投入在業務上的時間和精力，這種“管制型制度剩余” 〔17 〕迫使社會組織在各種制度指標的夾縫中尋求生存與發展。除此之外還存在其他問題。首先，第三方與政府的關系和社會組織與政府的關系本質上是一樣的，也是“不完全委托-代理關系”，第三方也受管理邏輯和“親政府”思維限制，無法確保完全獨立自主，其專業性的發揮也受到不同程度的掣肘，結果導致“第三方評估”機制的形式價值大于實質價值。其次，評估策略死板，缺乏靈活性。第三方采用與需求評估對照的過程和結果評估辦法，雖然理論上正確，但是卻忽視了我國政府購買服務普遍存在的需求評估不準確的問題——一般是政府（政府官員）依據自我認知和判斷確定服務項目，存在本本主義的錯誤傾向。正如倪咸林研究中例舉的N市Q社區調研中反映的問題——“政府作為購買服務的主體，在設計購買項目時往往結合自身職責任務和工作部署，以科層制方式‘自上而下地提出購買計劃，這難免出現購買的項目不是老百姓最需要的這種現象，導致供需之間存在結構性矛盾” 〔11 〕。最后，評估思路錯誤。因為社會組織提供服務的過程中需要政府部門的積極有效配合才能獲得良好效果，因此不應該僅僅將社會組織作為唯一被評估對象，還應該將政府履職情況納入評估范圍?？傊?，當前的評估沿襲了解決“信息不對稱”問題的思維慣性，難以對政府購買養老服務項目進行客觀公正的評估。

（三）政府對養老類社會組織的過程支持不足削弱項目實施效果

養老項目有其特殊性，主要表現在服務對象對社會組織的認識和接受程度的不同，“項目點”對社會組織的牽制，和養老類項目對相關服務對象的吸引力有限等方面。首先，養老類項目的服務對象為退休后的老年人，這個年齡段的人群對“體制內外單位”或“政府與企業”等概念清晰，但對“社會組織”知之甚少。即使有些老年人接觸過社會組織，也會將社會組織與志愿者服務混為一談，而且對社會組織的態度也相當微妙。由于對社會組織認知不足，大多數老年人對養老項目僅抱有娛樂和被動參與的心態，對社會組織也保持謹慎和懷疑的態度。這樣就導致養老項目無法充分調動起老年人積極性，無法發掘老年人自我服務的資源。然而老年人內部資源被激活對于社會組織開展養老項目和實現積極老齡化的社會治理卻至關重要。其次，部分社區對社會組織開展服務的消極配合也嚴重影響項目進展和成效。絕大多數老年人退休后的社會活動范圍收縮于社區內，所以政府購買養老服務項目一般選擇在社區內實施。盡管社區不等同于政府部門，但是在多數老年人的觀念里，社區就是政府，他們也只會放心參與社區組織的活動和服務。結果，政府與社會組織的協作中又不得已增加一個參與主體——社區。事實上，也正是因為社區具有掌握轄區內老年人的個人信息和周邊社會情況信息的優勢，社會組織在社區開展活動離不開社區的支持。如果缺少社區的引入和協調，社會組織就無法與老年人進行接觸，雙方之間的信任關系就難以建立，項目開展亦會困難重重。楊寶認為，“由于資源的嵌入型特點，社會組織對項目點社會服務網絡的‘嵌入結構影響了資源動員” 〔18 〕。雖然基層組織（社區）作為行政體系的末梢，與社會組織互惠共贏是回應壓力型體制和改善回應能力的有效方式，但是相當大一部分社區工作人員因工作繁重而凸顯唯上不唯下的官僚主義作風，以消極配合的方式敷衍與社會組織協作的任務。社會組織嵌入社區造成的“社會組織外部服務行政化” 〔19 〕等問題直接影響了養老服務項目的效果。再次，與其他困難群體項目和青少年項目相比，養老項目因受老年人身體素質、活動范圍和參與方式的限制，服務形式和類型相對偏少，而且由于受家庭建設關注點向下一代和困難成員傾斜以及傳統養老觀念（吃飽穿暖不受氣就好）的影響，養老項目一般難以獲得老年人家庭中其他成員的持續支持，加之養老服務項目的社會影響力擴散并不能立竿見影，也不容易吸引和調動其他社會主體的關注和投入。以上各因素綜合在一起，就會給社會組織開展養老項目帶來很多交易成本，迫使社會組織將大部分時間與精力投入到與各關系主體的溝通中，勢必影響在專業服務上的投入，結果必然導致服務效果被嚴重削弱。鑒于以上客觀現狀難以短時間內得以改善，政府應該加強對養老類項目實施過程支持，避免出現“宏觀支持和微觀約束” 〔17 〕下的“支持性制度缺失”和支持性行動缺位的問題。

三、構建政府與社會組織間良好協同關系的對策

從前文分析可見，權責關系不清是導致政府與社會組織協同中關系不暢的根本原因，所以應該進行制度設計使雙方的權力與責任一致。首先，增強社會組織作為主體的競爭能力是解決兩者之間非合作博弈的根本，也是解決政府與社會組織其他非協同問題的基礎。其次，賦予社會組織反向評估的權利不僅可以直接改進績效評估，實現福利資源優化配置和利用，而且能夠在一定程度上解決社會組織與政府非合作博弈的困境。再次，鑒于養老項目的特殊性，應因時制宜加強政府對社會組織實施項目的過程支持力度，切實解決養老類社會組織推進項目的特殊性困難。

（一）增強社會組織競爭能力，轉變兩者的非合作博弈關系

前文分析了政府與社會組織非合作博弈的癥結在于各自目標與協同目標的背離。這種背離主要是由我國“強政府-弱社會”的社會體制和社會組織自身發育不成熟兩個因素共同作用所致，這種博弈的后果主要表現為社會組織在政府購買服務中的競爭力較弱，應該從以下三個方面予以增強：

1.加強政府購買服務的立法建設，為社會組織能力發揮提供法律保障。正如俞可平所言，我國社會組織生存的制度環境存在“宏觀鼓勵與微觀約束”“分級登記與雙重管理”“雙重管理與多頭管理”“政府法規與黨的政策”“制度過剩與制度匱乏”“現實空間與制度空間”等多對矛盾沖突關系，這是有關政府購買服務的制度沖突問題，更是社會組織法律位階低的問題 〔17 〕?！皬娬?弱社會”的制度環境不可能在短時間內得以改變，所以對政府購買服務進行立法建設應堅持“政府主導、社會自由”的首要原則，以構建政府與社會組織協同關系為目標，考慮從最高法的層面建立全國統一的、專門的政府購買公共服務法。該法不僅要約束規范社會組織的運營和發展，而且應該突出對行政主管單位和登記管理部門權限的約束，還應該嚴格區分政府在購買服務的流程上的權力空間，設置政府與社會組織相互監督評估制度，加入對社會組織腐敗治理中的政府追責制度，從而在制度建設層面上提高社會組織的法律地位，為增強社會組織的競爭能力提供法律保障。

2.提高社會組織綜合能力建設意識，增強其吸納政府資源的能力。打鐵還需自身硬，社會組織需要通過創造社會效益來積累合法性和有效性?！盎诜钦M織的業務績效，地方政府決定是否賦權，以及如何賦權，這決定了地方政府如何與非政府組織合作” 〔20 〕。換言之，當意識到社會組織的發展能貢獻于地方經濟社會發展，地方政府一般就會產生與社會組織協作的強烈意愿;而社會組織服務的社會效應越好，地方政府隨之也會給予更多的賦權。此外，社會組織還需要加強組織公共關系能力建設。社會組織在基層社區工作不僅要處理好與社區的利益結合點問題，還需與社區保持良好的溝通關系，尋找更廣闊的生存發展空間 〔21 〕。以無錫市LHS和SBC兩個社會組織為例，兩個組織近年來分別加強了自身在女性發展和女童保護方面的專業能力建設，在無錫市獲得了廣泛的社會認同，而且非常注重與政府各職能部門之間的溝通，也得到了市政府的關注與支持，成為政府在這兩個職能方面的購買服務的首選組織。反之，“如果社會工作不能增強自己的能力，并盡快顯示出自己的專業優勢，在一些地方就可能會被邊緣化” 〔22 〕，久而久之就會完全喪失協作政府提供公共服務的資格。

3.加強社會組織人才隊伍的制度建設，切實彰顯專業化社會服務能力。組織競爭力的核心是人才隊伍建設，因此需加強對專業性人才吸納和培養的制度建設。在專業性人才吸納方面，一方面政府要嚴格社會組織登記注冊和等級評估制度。近年來我國逐漸放寬了社會組織登記注冊的限制，在一定程度上出現了社會組織魚龍混雜的情況，嚴重影響了社會組織的整體聲譽，所以應將專業化要求作為登記注冊的關鍵條件。等級是反映一個組織發展成熟度的重要指標，所以應該提高指標要求，區分組織等級，增強等級資質含金量，倒逼組織加強自身專業能力建設。另一方面要提高整個行業從業人員的薪資待遇水平。當前社會組織吸納人才能力弱和人才流失嚴重的重要原因之一是薪資待遇水平太低，而社會組織行業人員的薪資待遇在市場中具有一定的競爭力才能吸納優秀的、專業的人才加入。在人才培養方面，政府應該聯合社會組織孵化機構制定促進社會組織專業人才發展的管理體系和激勵機制?？茖W健全的管理體制和方式多樣的激勵機制能夠激發社會組織行業及從業人員進行自我完善和內部良性競爭，從而實現社會組織行業內專業化的自我凈化和自我提煉的目標。

（二）優化項目評估模式，消除政府評估社會組織過于形式化的弊端

“從國外的實踐經驗來看，對公共項目進行監管實際上是政府績效評估工作的有機組成部分，是保證公共服務、公共項目、公共產品實現預期績效的有效手段，是實現它們的公共財政受托責任的必備工具”，所以績效評估是管理政府購買項目的重要抓手。當前對政府購買服務的評估主要是對社會組織項目運營的形式監督，雖然比較有效地規避了政府購買服務的實際風險（主要指財務風險），但是嚴重忽視了評估成本（取之于福利資金）和實際效果的問題。本文認為，調整評估思路、改變政府單向監督社會組織的做法及解決信息不對稱問題是評估前提的基本思路。

1.將購買養老服務項目評估納入政府績效評估體系。也就是說，具體的政府購買養老服務項目評估應該包括公共服務績效評估和公共政策績效評估兩個方面 〔23 〕。公共服務績效評估主要是對社會組織提供服務過程、能力和效果的評估，評估的對象是社會組織;公共政策評估主要是從服務效果反向評估政府推行的政府購買項目的合理性和政府在項目執行過程中的履職情況，評估的對象是政府（購買服務項目的發包部門）。將政府行為納入項目的評估體系中可以優化項目需求評估和確保政府“外包服務不外包責任”。優化需求評估可以將需求評估、過程評估和結果評估有機整合起來，解決購買養老服務中需求與供給之間的結構性矛盾，自然化解過程評估和結果評估中存在的部分不得已的造假行為。將對政府履職情況納入評估體系，可以有效約束和激勵政府積極回應項目執行過程中社會組織的協助請求，使項目更順利完成和實現更好的社會效果。

2.賦予社會組織反向監督政府的權力。當前對購買養老服務項目的評估都是政府對社會組織的單項評估，社會組織沒有“申辯”和“訴苦”的權利。將政府行為納入評估體系，評估政府的權力就交予了社會組織，即實現了政府與社會組織互相評估的平等關系。政府與社會組織雙向監督評估的機制可以使績效評估更科學更合理，真正實現績效評估的政策工具價值，同時還可以在一定程度上改變政府與社會組織非合作博弈的困境。

3.信息監督與規范監督相結合。當前政府購買養老服務的評估思路是進行各種精細化規則設計來解決監督中“信息不對稱”造成的“檸檬效應”，但事實證明，這種評估思路之下的評估模式會造成評估成本持續增加的困局?？梢試L試調整評估思路，將“規范監督”納入評估體系，補充和優化信息監督。具體而言，一方面要建立嚴格的社會組織行業發展規范、嚴厲的競爭退出機制，在社會組織行業內部形成良好的自律和互相監督的氛圍，從而降低社會組織運行政府購買服務項目時“偷工減料”甚至腐敗的風險;另一方面，要重視道德約束對組織及個人行為的規范作用。兩種監督方式有效結合方能達致監督的真正目的。

（三）落實政府責任，加強政府對養老類項目的過程支持力度

政府購買公共服務的內容豐富多樣，要解決的社會問題紛繁復雜，涉及的服務對象也差異明顯，所以具體的服務方式和過程也應不同。由于服務對象特點和服務場所的限制，養老類項目對政府的“過程支持”需求明顯強烈。換言之，很多政府購買項目無需政府的過程支持就能夠順利實施，但是當前情況下的養老類項目則不行，需要政府具體情況具體分析，具體問題具體對待。

1.政府加強對養老類社會組織的宣傳和推介力度。鑒于老年人對政府購買服務的不甚了解和對社會組織信任不足的現實情況，以及老年人對政府權威的高度信任和依賴，政府應該通過官方渠道加強對養老類社會組織的宣傳和推介力度，可以規定社區工作者（老年人觀念里的“基層政府人員”）的項目參與度。還要引導老年人偏好的媒介對政府購買項目和社會組織積極宣傳。例如，有的社會組織為了與服務對象快速建立信任關系，在項目啟動或者其他環節邀請政府相關主管部門的領導親臨現場，有些社會組織邀請社區工作人員作為組織的兼職社工參與每次開展的活動;有的地方官媒中專門設置了對社區組織承接政府項目的宣傳欄目。

2.適當利用行政手段要求社區對社會組織的服務項目積極回應與配合。因為大多數養老類項目需要落地在社區實施，所以社區的配合對項目的實施至關重要。社區組織在我國具有類政府的性質，不可否認存在一定的官僚化作風問題，或多或少影響著政府購買服務項目的實施效率。有的社區基于對政績的追求，為了從上級政府部門（民政部門）獲得更多資源和政策支持，會與其他平行部門（其他社區）之間產生內部競爭，也會為了維護自身在福利政策執行方面的壟斷權力和地位，而與下屬部門或代理組織（社會組織）之間產生外部競爭。所以，社區存在的官僚化問題應該通過行政手段來解決。首先，在政府購買項目合同中明文約定社區在項目實施過程中的具體職責和分工;其次，將社區在項目中的履職情況納入項目考核體系和社區工作人員考核體系之中。

政府購買養老服務作為養老服務社會化的重要方式，其在緩解政府養老壓力、整合養老社會資源方面的社會功能已經日益顯現，所以應該將政府購買養老服務作為一種有效的政策工具在養老服務領域中廣泛推廣。誠如前文所言，在復雜的社會環境中，政府購買養老服務因其社會效應的潛在性和服務過程中對政府支持的高需求性等特點，決定了其不能像經濟領域中的委托-代理關系中的權責那么簡單明晰、績效評估也相對難以量化。這也就容易引發由制度缺失或者制度過剩而產生的政府與社會組織協同障礙。政府與社會組織的非合作博弈關系直接造成的福利資源損耗不容忽視，政府對社會組織執行項目績效評估過于形式化無疑會增加項目運營成本，政府忽視養老項目的特殊性而給予社會組織推進項目的實施過程支持不足勢必導致項目效果大打折扣。這些問題的產生有一定的文化因素，但主要原因是制度設計不合理。本文提到專項立法和增強社會組織綜合能力有其必要性和重要性。值得強調同時也是本文的創新之處，是將績效評估納入對政府方面的考核和賦予社會組織反向評估政府及社區的權力，這一制度創新不僅可以解決政府購買項目績效評估形式化問題，更重要的是可以提高社會組織的社會地位和社會競爭力，為其他政府與社會組織、社區與社會組織關系的良好協作創造條件。此外，需要特別說明的是，雖然本文強調政府對養老類項目過程進行支持，但是應認識到這種深度的過程支持只是暫時的、階段性的，隨著全社會對社會組織和政府購買養老服務項目認知水平的提高以及基層社會自治的創新，養老類項目的這些特點會隨之消失，那時這種深入的過程支持就應當及時終止，以防止因過度干預產生其他負面影響。期望本文對政府購買養老服務的微觀研究能夠為社會治理創新提供有益借鑒，啟發政府轉變社會治理思維，重新審視和調整政府與社會組織的協同模式，更有效地利用社會力量解決養老服務供給問題。

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