論中國法官員額制的歷史演進

屈向東，范繼強

（1.首都經濟貿易大學 法學院，北京 100070；2.江蘇省南通市崇川區人民法院，江蘇 南通 226007）

《中華人民共和國法官法》（2017年修訂版）第五十條規定，最高人民法院根據審判工作需要，會同有關部門制定各級人民法院的法官在人員編制內員額比例的辦法。因此，根據該條之規定，法官員額制是指人民法院根據司法需求科學配置司法資源，也就是確定法官比例或數量的司法制度。此條為法官員額制改革奠定了合法性依據，同時為員額制改革界定了概念范疇。以此規范內容為指引，進一步回顧、梳理該制度的演進史對于理解該制度的內部建構邏輯具有重要意義。

一、中國法官員額制的古代孕育

有學者認為法官員額制度借鑒西方法官管理制度[1]，屬于舶來品，但實際我國設有專門司法官吏的歷史源遠流長，對于司法官員的定額管理也有史可查。對于法官員額制的制度史梳理有利于理解法官員額制的歷史維度，從而為當前法官員額制的建設提供有益借鑒。此外，雖然中國古代“行政兼理司法”現象突出，但絕不能否認中國完全缺少承擔裁判職責的司法官員定員管理制度，進而完全否定法官員額制的古代史溯源。

早在帝舜時代，其就任用皋陶擔任“士”，并制定“五刑”，并告誡他，作為司法官員要熟知五刑的適用方法，對于案件要明察秋毫，適用法律公允。漢人鄭玄注“士”屬中央司法官員，并列明該職官在夏朝被稱為“大理”，商朝被稱為“司寇”。同時，基層司法官在夏朝被稱為“理”或“士”，在商朝則被稱為“士”或“蒙士”。[2]1但因資料缺乏，其員額管理已不可考。較之夏商時期，關于西周司法機構所留存的史籍典章較多，其司法制度也較為成熟，已發展形成一定體系。周滅商后，開始將宗室子弟、有功之臣分封于新征服的地區，史稱“封建”，即封分土地，建國屏藩之意，從而形成了王畿與諸侯國并存的政治架構。在這套架構的影響下，西周司法制度也形成了類似于今日聯邦制的雙層司法制度體系：在中央司法機構層面，其主要設立了大司寇、士師、小司寇，并設置了犬人、司圜、禁殺戮、禁暴氏、司民、司刑、司刺、司約、司盟、等司法輔助官員；在王畿地方和諸侯國內，設立地方司法機構，主要有訝士、縣士、方士、鄉士、遂士等，并對其員額及其屬員進行詳細規定[3]447：

司法職官 員額 屬員定額中央司法機構大司寇 卿1人 職金、司厲、犬人、司民、司約、司盟、司刑、司刺等57個司法輔助機構的輔助人員約2729名小司寇 中大夫2人士師 下大夫4人

地方司法機構

《周禮》中記載的秋官司寇共設置官職65個。根據清末大儒孫詒讓統計，其人員編制數目如下：卿1人，中大夫4人，下大夫8人，上士26人，中士164人，下士251人，府70人，史159人，胥165人，徒2208人，賈4人，五隸600人，凡正官自卿至庶人，總3660人。此外，朝大夫、都士、家士，皆只有員數而無總數，無法統計，有據可查的共計3660人。隨后，在春秋時期，各諸侯國有的沿用了西周時期司法官的稱謂，如魯國仍稱其為“司寇”，孔丘就曾出任大司寇；有的則是應用夏商時期稱謂，如“士”或“理”。進入戰國時期，各諸侯國司法官的稱謂更加多元化，如楚國就開始將中央司法長官稱為“廷理”，秦國則稱為“廷尉”，并置左右正、左右監及掾史等司法輔助官員。嗣后，秦國統一六合后繼續延用其稱謂，而對于地方司法，秦朝則繼續任用郡守、縣令等行政官員兼理司法。

漢承秦制，繼續將廷尉作為中央司法機關的長官，負責司法審判事宜，設置有正、左監、右監、漢宣帝時期設置左平、右平等司法輔助官員。[4]881在中央政府層面，漢成帝時，設置尚書，后面又設置三公曹這一特殊職位，負責審理案件[5]904，從而使尚書臺開始掌握部分司法審判權。此外還有一些不常置的官員行使司法權，如侍御史[6]393、部刺史[7]462等。同時，對于地方司法治理，郡守在其轄區內，不僅要負責治理地方，也要進行案件審理，秋冬季節訊問諸囚犯，審定其罪行與審判結果相適應。十亭一鄉，鄉有三老、有秩、嗇夫、游徼，其中嗇夫不僅負責收取賦稅而且解決基層民事爭議，當時全國共有6622個鄉，官員從最底層的佐史到丞相，共計130285人。肩負“聽訟”職能的嗇夫顯然與現在的基層法官更為接近，若以一鄉一嗇夫預估，全國僅有6622人，與同期的龐大數量的吏員相比，僅占后者的5%。周朝時設立內史，秦朝和漢初都沿用舊制，以內史治理京師。景帝時，分為左、右內史，漢武更劃分為右扶風、左馮翊、京兆尹“三輔”，并分別置尹一人，丞一人。

東漢時期，沿襲西漢舊制。廷尉，置司法主官卿1人，另置正、左監各1人，左平1人[8]358，下置員吏140人，其中30人假佐，13人獄史，27人佐，11人四科，文學16人，26人騎吏，1人官醫，16人廷吏。[9]381另有治書侍御史2人，負責全國重大疑難案件的法律適用問題。[10]2908此外，亦如西漢故事，尚書臺也置“二千石曹”1人行使部分審判權。[11]670地方司法治理，原本監察地方的州刺史的作用日益突出，與西漢刺史無常設不同，東漢開始將刺史一職改為常設官，負有審判復核之責，并成為廷尉與郡國中間一級審級?！巴馐?，每州刺史一人”，主要職責有到縣里去訊問囚犯，審閱證據材料及卷宗，并要與當事人的供述相互參照，以辨別其真偽，有含冤者，予以平反，在此過程中要反復訊問，避免有所遺漏。而在州之下的郡國，則共有27諸侯國及71郡。每郡設太守，共計71人，太守也是治理地方的同時，要進行案件審理工作，并派相關吏員訊問囚徒，詳細審查其案件事實與法律適用。而在諸侯國內，設置傅1人，相1人，相的司法權力與太守一致[12]289，即國相負審判之責，共計27人。而在最底層的縣，其令、長也是肩負司法審判工作。

三國時期，魏蜀吳大多沿襲漢制，以廷尉（有時又被稱為“大理”）為中央司法長官。兩晉時期，廷尉，負責案件審判工作，所屬官員有廷尉正、廷尉監、廷尉評，時人稱之為“廷尉三官”，并有律博士等。西晉初年，曾恢復了西漢時期所置的“三公曹尚書”，但嗣后將其職權并入廷尉。此外，與東漢同，西晉設置了4名治書侍御史，此后，再置黃沙獄治書侍御史1或2人，其品秩甚高，與御史中丞相同，主掌重大司法案件以及廷尉裁決失當的案件。[13]7南北朝時期，南朝宋仍然置廷尉1人，所屬官員有廷尉正1人，廷尉監1人，廷尉評1人，廷尉律博士1人。[14]12同時，尚書臺的三公曹、比部曹“主法制”，都官曹負責“軍事刑獄”，也具有不同程度的審判權。南朝齊的中央司法職權并未有太大的變化，甚至廷尉及其屬官的員額都與南朝宋一樣。[15]317南朝粱亦沿其舊制，最開始稱為“大理”而后又改為廷尉，其屬官員數亦與宋同。[16]305南朝陳因之。而在地方，南朝大多仍由刺史、郡守、縣令（長）等行政長官兼理司法。

而在北朝，北魏立國之初，仍然沿用部分草原時期形成的糾紛解決機制，與之前承繼兩晉法律制度的南朝絕然不同，北魏以所謂的“四部大人”在草原部落首領駐扎地的“王庭”審理糾紛，適用草原習慣法為多，甚至很多案件系“四部大人”根據案件事實臨時裁決。北魏世祖時期，設置中都大官、都坐大官、外都大官，史稱“三都”負責案件審理工作。直到北魏孝文帝南遷之后，北魏司法制度才開始受到中原文化的影響，設置廷尉，增設廷尉少卿為其副職，后又設置司直10人，具有彈劾、審判職權。[17]54北齊將廷尉更名為大理寺，自此之后，中國帝制時代的最高審判機關基本上沿用大理寺這一稱謂。北齊大理寺，負責案件審理就審查監督之責，有正、監、評各1人，律博士4人，司直、明法各10人，掾10人，明法掾24人，檻車督2人，獄丞、掾各2人。[18]285此外，尚書省也設置三公曹、比部曹、都官曹、兩千石曹等職官，具有一定的審判權。北周時期，完全照搬《周禮》中對“秋官司寇”的相關制度設計，而與秦以降的整個司法制度大異其趣。改大理寺為大司寇，其下設刑部中大夫，屬于大司寇的副手，類似后世的刑部侍郎。北朝的地方司法治理方式及其司法官制度，除北周外，基本沿襲漢晉舊制，故不再贅述。

隋初設置大理寺，設置大理寺丞2人，又置有正、監、評各1人以及律博士8人、司直10人、明20人、獄掾8人。至隋煬帝時期，大理寺丞改革后，正員達到6人，分別負責審理案件。司直定員有變化，從16人至20人，又增加評事48人，履行與司直相近似的司法職能。[19]167對于地方治理，隋改州為郡，從過往的“州-郡-縣”的三級層級改為“郡-縣”的兩級治理結構。據統計，大業五年，全國有郡190個，有縣1255個[2]89，并按照“上中下”為其太守、縣令（長）配置相應輔助人員，其中就有協助主官從事司法審判的書佐。隋朝還曾設鄉正、里長受理民間訴訟，但因枉法裁判橫生，隨后取締。

唐設置大理寺，卿1人，少卿2人，作為大理寺卿之副手。屬官有大理寺正2人，大理寺丞6人，主簿2人，錄事2人，府28人，史56人。另有獄丞2人[20]，獄史6人，掌固8人，亭長4人；問事148人，司直6人，評事12人，評事史14人。在御史臺，設侍御史4人，一般訴訟不歸御史臺，而歸于大理寺，但重大疑難案件參與訴訟審理，并可將案件事實如實上奏。[21]76在刑部，設郎中2人，員外郎2人，兩人的主要職責在于參與案件審理中的法律適用問題討論，其屬官中有都官郎中1人，員外郎1人，主要負責囚犯的食物醫療保障，但也可以審理含冤者的訴訟。在地方，設置州、府、都護府、都督府均為同級行政兼任長官，其下屬司法官主要有法曹、司法參軍審理案件，查明事實，明定刑罰，并可以根據當事人的具體情況，而從輕或者從重處罰，并使人了解禮制的精義，具有教化之能，[22]132即刑事訴訟；戶曹、司戶參軍則負責因土地、水井等引發的民間糾紛，明定是非，止其爭訟，即管轄民事訴訟。而在縣一級，設縣令1人，不僅要教化民間、治理地方之責任，也要坐堂審案。唐設1573縣，令各1人，共計1573人。[23]隸屬于縣令的司法佐、史分曹審理刑事、民事案件，其員額也與地區行政區劃級別相關，上述司法官根據行政區劃級別、軍政重要性、人口多寡的不同，其員額有所增減[24]：

州府一級員額數京兆、河南、太原牧守大都督府中都督府下都督府 上州 中州 下州大都護府上都護府法曹參軍事 2 2 1 1（兼掌士曹事）1 未置戶曹參軍事 2 2 1 1 1 1司法參軍事 2 1(兼掌司士事)1(兼掌司士事)司戶參軍事 2 1 1(兼掌司兵事)縣一級京縣 畿縣 上縣 中縣 中下縣 下縣司法佐 5 4 4 3 2 1史 1 0 8 8 6 4 4

五代十國時期法治黑暗。至宋，開始重整司法。宋初大理寺只是慎刑機構，并不直接斷案，故置判寺1人，兼少卿事1人，詳斷官8人。元豐改制后，大理寺恢復審判職能，置卿1人，少卿2人，正2人，推丞4人，斷丞6人，司直6人，評事12人，主簿2人，審判力量有所加強。其間大理寺審判職能雖有短暫反復，但終宋一世，其基本具有審判權。[25]199刑部負責審核汴梁的囚犯，而在外地的囚徒，選擇有疑點的案件進行審判監督，對于大理寺、開封府等審結的案件可以予以審判監督，有含冤者，可以根據法律及情理作出赦免、流放等決定。刑部置尚書1人，侍郎2人，另有都官、比部、司門各1人。

對于地方司法治理，宋檢討了五代時期地方主官的屬員濫用權力，為禍地方，而百姓“訴求無門”[26]113的民眾司法救濟困境，開始任命朝官為知縣，受理民間訴訟，其屬員有縣丞1或2人、主薄1人、縣尉1或2人[27]，協助其審理案件。州（府、軍、監）一級，“諸府置知府事1人”，作為地方行政兼司法長官，總理包含獄訟在內的所有地方事務。同時，人口密集、繁華的郡設置2名通判，一般的郡只有1名，人口稀少的州可以不設通判。通判權力甚重，司法判決的最后結果需要知府事與通判共同署名方能實施。[28]可見，無通判副署，知府事的裁判文書也不具有合法性。此外，宋沿襲唐制，州屬官中有司寇參軍（后改為司理參軍，其間員額有變動）、司法參軍專職司法，專門負責司法審判事務，并在南宋時期尤注重其法律教育的任職資格。宋制，州縣之上置路作為一級行政建制。提點刑獄公事為路一級中專司審判獄訴的司法官員。北宋時期，提點刑獄司經歷了多次機構的分合，至南宋漸趨穩定，至孝宗朝，員額及其屬員定數基本穩定，提點刑獄公事（朝臣任）1人，辦事員1人，檢法官1人。[29]

元代司法機構設置較為混亂，司法審判權力分散，且在一定程度上保留草原奴隸法的相關內容。在中央司法機構層面，元置大宗正府，“首置斷事官，曰札魯忽赤，會決庶務?！逼鋯T額屢有增減，其屬官則更為眾多，如札魯忽赤42人；郎中2人；員外郎2人；都事2人；承發架閣庫管勾1人；掾史10人；蒙古必阇赤13人等。元世祖至元二十年曾置大理寺，負責舊州城及居住在漢地畏兀兒人的訴訟審理事務，僅兩年后便廢置，改為大都護府，置大都護4人，同知2人，副都護2人。[30]由于廢除了大理寺，元代刑部不僅是最高司法行政機關亦是最高審判機關，刑部兼具司法審判與司法行政之責任。至元二十三年，六部尚書、侍郎、郎中、員外郎定以2人為額，其下設司獄司司獄1人，獄丞1人，獄典1人，部醫1人；司籍所，提領1人，同提領1人。同時，御史臺設提刑按察司（后改為肅政廉訪司）受理不服基層審理結果而上告的案件，每道置廉訪使2人，副使2人，僉事4人，經歷1人，知事1人等。[31]在樞密院，元置斷事官，負責軍事審判，其員額7人，屬官有經歷1人，令史6人，譯史1人等。同時，宣政院作為國家宗教管理機構，負責管理全國宗教事務以及西藏地方。至元二十五年，宣政院置斷事官，員額4人，屬官有經歷、知事各1人，令史5人等。代地方行政區劃按照“行省-路-州（府）-縣”進行管理。元對于地方司法治理，行省類似中央派出機構，其建制與中央政府相似，行省設行中書省，行中書省下設理問所，置理問2人，副理問2人，知事1人，提控案牘1人。[32]在路一級設總管府，置推官2人，專司審判，下路1員。[32]其屬官有經歷1人，知事1或2人等，其他屬官無定制亦無定員，而是根據司法事務的繁重程度確定員額。在州（府）一級，則有同知、判官等司法官員輔助行政長官審理案件。在縣一級，有達魯花赤、縣丞、縣尉、主薄等官員兼理司法。元代主要根據人口的多寡的而分別確定上述官員的員額，如上縣，達魯花赤1員，尹1員，丞1員，簿1員，尉1員，典史2員人員配置齊全。而中縣則不設置縣丞，下縣里簿可以兼任尉。

在明代，刑部沿襲元代舊制，主審判，而大理寺復置后主要負責復核，都察院負責監督。當然這種分工并非完全絕對，例如都察院也具有單獨審理某類特殊案件的司法職權。其中，刑部置尚書1人，左右侍郎各1人，下設十三清吏司（根據地域劃分，即浙江、江西、湖廣、陜西、廣東、山東、福建、河南、山西、四川、廣西、貴州、云南十三清吏司），每司各設郎中1人，員外郎2人，主事3人。而都察院置左右都御史2人，左右副都御史2人，左右僉都御史四人，并置十三道監察御史，共計監察御史110人。[33]3監察御史權力之重，視為“代天子巡狩”，每至地方，先訊問囚犯，審閱卷宗，審理有錯誤的可以向上級匯報。[34]1016凡是外地軍民赴京上訴或者擊登聞鼓、到通政司投遞訴狀以及陳情一切不公冤屈的案件，監察御史要外出審理、追查，審理上述案件。大理寺主要負責復核案件，無審判職權，置卿1人，左、右少卿各1人，左、右寺丞各1人，其屬官置司務廳，司務1人；左、右二寺，各寺正1人，寺副2人，評事4人。另外，有明一代，廠衛掌控了司法審判的實際權力，其完全凌駕于刑部、大理寺、都察院之上，甚至可以不顧法律條文徑行裁判，故有后人所說的“明之亡，非亡于流寇，而亡于廠衛?！睂τ诘胤剿痉ㄖ卫?，明在省一級設提刑按察司，專司審判[35]159置按察使1人，副使初定二人但其員額屢有變化。其他正官包括經歷1人，知事1人，照磨1人，檢校1人，司獄1人。在府一級，置知府1人，同知、通判無定員，推官1人，均為正官，其屬官：經歷1人，知事1人，照磨1人等。當時計有府159個。在州一級，知州1人，同知、判官無定員，根據所在州包括司法事務在內的政務之繁簡，以確定其員額。當時計有州234。[36]在縣一級，置知縣1人，其他縣丞、主薄根據工作實際負荷，而進行確定員額。[37]

至清代，刑部仍然是全國最高審判機構，置刑部尚書，左、右侍郎，各有滿、漢1人。其屬官包括堂主事，清檔房滿洲2人，漢本房滿洲3人，漢軍1人；司務廳司務，滿、漢各1人；繕本筆帖式40人。另有，十七清吏司（直隸、奉天、江蘇、安徽、江西、福建、浙江、湖廣、河南、山東、山西、陜西、四川、廣東、廣西、云南、貴州），分掌所屬省份的刑名獄訟。[38]同時在都察院，置都察院左都御史滿、漢各1人，左副都御史滿、漢各2人。凡重大案件，左都御史要會同刑部尚書、大理寺卿共同審理案件，合議后最終裁判結果，由于是“三法司”長官會審，故被稱為“會大法”。而刑部清吏司長官召集，大理寺寺丞或評師、都察院御史參加，又被稱為“會小法”。同時，設置十五道監察御史，可復核有關省份之刑名，負有司法監督職責，其員額一般包括掌印監察御史滿漢各1人，監察御史滿漢1至3人不等，另有蒙古監察御史員額不定。掌印御史由御史中資歷較深者任之，十五道御史共計137人。[2]394都察院另設六科給事中，其中刑科掌“分稽刑名，注銷刑部文卷”，監督刑部的司法審判工作，置掌印給事中滿漢各1人、給事中滿漢各1人，共計4人。大理寺繼續做為冤獄平反機構，復核死刑及其他重大案件有無冤錯。[39]591置大理寺卿滿漢各1人，少卿滿漢各1人，同時分左右寺，寺丞各置滿、漢軍、漢各1人。對于地方地方司法審判事務，大多仍有行政長官兼理：縣置知縣1人，負有審判工作，全國縣共計1358，計有知縣1358人；州置知州1人，也有審判之責，全國共有直隸州76，屬州48，計有知州124人；府置知府1人，“決訟檢奸”，全國共有府215個，計有知府215人。省一級，除總督、巡撫外，另置提刑按察使司按察使1人，每到地方訊問囚徒，審查其卷宗材料，疑難復雜案件會同藩司共同商討，甚至可以交刑部或都察院，共計18人。

至此，關于中國法官員額制的古代史已做一簡單回顧與檢討，實際上，中國古代歷朝非常重視司法審判工作，其主官的員額也在不斷細化明確，并開始有意識的通過參考人口數量、工作繁簡程度、轄區民族成分等厘定司法官之員額。雖然甚至在一朝之內，員額屢有變化，且多數仍由行政主官兼理司法，但在中央層面，司法機構仍相對獨立，司法官品軼較高，司法員額健全。

二、法官員額制的近代雛形

至清末，強烈的民族危機開始促使清政府推行變法，并派遣官員考察各國司法制度，光緒二十八年，清政府任用刑部侍郎沈家本、出使美國大臣伍廷芳主持修律，開始法制改革。同時，在京師設立修訂法律館，選拔留學生充任之，編譯各國立法例，一時間司法獨立呼聲甚高。經過籌備，宣統元年仿照德國、日本的《裁判所構成法》，公布《法院編制法》，將司法權與司法行政權予以分離，改刑部為法部，為全國最高司法行政機關，改大理寺為大理院，為全國最高審判機關；采用四級三審制等。對于法官員額制，宣統元年的《法院編制法》第12條規定，推事員額由法部奏定。由此確立了法官員額由最高司法行政機關確定的基本制度框架。時人認為，各審判機構員額的多寡要根據司法事務的繁重程度來確定，而這一權限應當屬于司法行政機關，而法部系全國司法行政最高機構，故應當由其核定；[40]12此外有人比較了審判權與檢察權之區別，認為法院審判組織履行裁判權能，對民眾影響甚大，權力之重，應兼采合議制，且明定員額，而檢察廳只是履行司法行政事務（此點理解與當前不同），故采用獨任制，且不定員額。依照該法規定，清法部擬定了地方審判廳及初級審判廳之推事員額，以下以部分地方審判廳之員額表為例[41]442：

職官 地方審判庭員額 初級審判庭員額廳長 56推事 322（不含廳長） 114（含監督推事）典薄 61主薄 122錄事 244 176所官 61翻譯官 15法官(推事)比例 378/881≈43% 114/290≈39%

清法部對于全國直省省城商埠地方審判廳以及初級審判廳的員額進行了核算，核定員額如下：

廳名 廳長推事典薄 主薄錄事所官翻譯官奉天奉天府 1 11 1 2 4 1 1營口商埠 1 5 1 2 4 1 1新民府商埠 1 5 1 2 4 1 1天津府 1 5 1 2 4 1江蘇蘇州府 1 5 1 2 4 1 2江寧府 1 5 1 2 4 1 1山東濟南府 1 5 1 2 4 1新疆迪化府 1 5 1 2 4 1重慶府商埠 1 5 1 2 4 1張家口商埠分廳 6 1 2 4 1云南云南府 1 5 1 2 4 1

法部的員額核定方法，大多由各省根據司法轄區的實際情況先行申報而后由法部奏定，對于特殊情況、確需增減推事員額的，法部仍需審定其必要性。如根據《法院編制法》第4條規定，初級審判廳實行獨任制，由1名推事行使審判權，而第14條規定，初級審判廳可以根據審判事務之多寡，配置1名或2名以上的推事。在各省所申報的法官員額里，有的申報一名推事，有的申報兩名推事，唯獨湖北每個審判廳申報了三名推事，法部認為漢口港商貿往來頻繁，應當按照其審判廳所申報的予以批準，但湖北所屬的宜昌、沙市等地則由于審判負荷較輕，故減少1名推事。[42]448而《法院編制法》第17條規定規定，地方審判庭可以根據審判事務之多寡，區分設立民事審判庭、刑事審判庭等，并設置2名以上的獨任推事。而法部規定地方審判廳之推事員額是根據合議庭的人數而確定?！斗ㄔ壕幹品ā返?29條規定，初級審判廳應當設置書記官，且不得少數該廳法官人數。據此，法官（推事）員額基本成型。

但清末改革未及深入，而清帝遜位，民國肇造，改弦更張，變更制度。民國二年，各省地方及初級審判庭均告建立，頗有一番司法新氣象。但民國三年，袁世凱操縱政治會議，利用修改約法的機會，借口各省司法人才匱乏、財力不足無法負擔司法費用，決議各省高等審判廳及地方審判廳照舊設立，商埠地方審判廳根據司法審判事務之多寡程度可以裁減，初級審判廳一律取消，或合并在地方審判廳內成立簡易審判庭或者地方分處。[43]43對于地方司法案件，可由縣知事兼理，承審員輔助之，并于當年公布施行了《縣知事兼理司法事務暫行條例》。該法第1條規定，沒有設立法院的各縣的司法事務均有縣知事兼理；第2條規定，縣知事審理案件時，承審員可以參與審理；第4條規定，承審員之員額最多不得超過3人，如果地方訴訟事務稀少可以不設承審員。顯然，承審員不僅與清末《法院編制法》中推事的獨立審判地位相差甚遠，甚至可不設置，可謂法制史上一大倒退。次年，北洋政府司法部發布的《重刊法院編制法重刊高等以下各級審判廳試辦章程暨補訂章程重刊民刑事訴訟律草案》第12條規定，推事員額由司法部呈準定之，這一做法延續了清末《法院編制法》的法官員額制度，認為確定各個審判廳員額之多寡要依據司法事務的繁重程度，這屬于司法行政權限。衡量適當，則可以避免案件積壓和人才浪費[44]22，而且，時人對于法官員額的影響因素認識更為全面深入，如將民情風俗、人口數量、商業繁盛程度導致的訴訟差異化納入考慮。[44]1221917年國會恢復后，通過了《暫行縣地地方分庭組織法》第6條規定，各縣地方分庭置推事1人或2人。同年，北洋政府發布《縣司法公署組織章程》，第5條規定，司法公署設審判官1人或2人。但同時第2條規定，司法公署即設在縣行政公署內，以審判官及縣知事組織案件審判工作。

及至國民政府時期，將各級審判廳改稱法院，并于1932年10月28日公布《法院組織法》。該法第8條規定，各級法院及分院推事之員額以法律定之。此條款更改了自清末以來法官員額由最高司法行政機關確定的基本做法，避免了過往出現的司法行政機關利用員額編制權干涉司法獨立的情形，影響深遠。但對于此條規定之利弊顯然存在爭議：有學者認為，法官員額的確定與所在法院審判事務的多寡密切相關，應根據其審判工作之繁重程度確定法官員額，而不應該由法律預先規定。如此方不會發生司法經費、法官員額、訴訟案件數量之間的錯配，避免導致案件積壓、人才閑置。[45]5更重要的是，法律預先規定法官員額，則限定了人力資源，人事固定后，社會是活的，一旦社會變遷，就有可能引發訴訟數量的變化，即產生法官員額制與社會需求之間的沖突。[46]32但彼時也有其他學者認為，認可法律預先固定法官員額的弊端，也認為法官員額應當注重實際審判工作影響，但為了保障司法獨立計，不得不有所犧牲，避免司法行政機關挾員額編制權影響司法獨立。[47]44因此，法官員額制成為國民政府后續修訂《法院組織法》的重要內容。

三、法官員額制的現代發展

（一）法院編制及法官員額之確定主體變動

1949年12月，中央人民政府委員會批準《最高人民法院試行組織條例》，規定最高人民法院是全國最高審判機關，設置院長1人，副院長2至3人，委員13至21人。同月，《司法部試行組織條例》頒布實施，該法明確規定，司法部負責人民法院的內部機構設置、編制管理、法官養成、基礎設施建設、法官選任、辦案保障條件、法院預算等司法行政工作，即認為法院員額仍屬于司法行政事務，仍由最高司法行政機構確定，此制度設計沿襲了清末及民國初年的《法院編制法》中員額之規定。

1950年7月，《人民法庭組織通則》得以公布實施，規定縣（市）人民法庭及其分庭均設審判委員會，其人員結構包括審判長或副審判長各1人，審判員員額不定。1951年9月，《人民法院暫行組織條例》公布實施，規定縣級人民法院由院長1人及審判員人數不定；省級人民法院設院長或副院長各1人，審判員員額不定；最高人民法院設院長1人，副院長2人至4人，委員13人至21人，秘書長1人。1954年9月，新中國通過并頒布了《人民法院組織法》，規定基層法院、中級法院由院長1人，副院長1人或2人和審判員員額不定；高級法院、最高人民法院由院長1人，其他法官員額不定組成。此外，《人民法院組織法》第四十條明確規定各級人民法院的人員額數和機構設置由司法行政機關另行規定，此條款與上述《司法部試行組織條例》確定法院編制之職責相契合。但隨著1957年反右擴大化，左傾思潮嚴重干擾了新生的國家司法制度的健康有序運行。1960年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部開始合署辦公。隨后，1967年“文化大革命”爆發，十年浩劫，對新中國司法制度產生了致命的破壞，法官員額制度也形同具文。

文革結束后，1979年10月，重建司法，黨和政府要求各省、自治區、直轄市盡快恢復司法行政機關，并肩負起各級人民法院的設立、內設機構、編制限額的等諸多工作。顯然，法院編制與法官員額沿襲建國初之認識，被認為屬于司法行政事務，應由司法行政機關進行管理。受此觀點影響，1979年制定的《人民法院組織法》第四十二條規定，不同層級人民法院的機構建制、司法編制和內設機構由同級司法機關規定。但此后司法部向中央請示，建議人民法院的司法行政工作為便于組織領導及協調安排，應當由人民法院統籌安排管理。1982年8月，司法部和最高人民法院發布相關文件，要求司法部將之前擔負的對于各級人民法院的設立、內部組織、總體編制等工作移交移交最高人民法院管理。但1982年11月10日，中央關于政法系統的編制管理作出重大調整（政法[1982]7號）將全國法院編制予以單獨序列，堅持統一管理，中央和省級部門統籌分配的原則。至此，包含法官員額的法院編制從黨政群機關中分離出來，作為專項編制單獨管理。因此，1983年修訂《人民法院組織法》時，刪去了原42條司法行政機關負責各級人民法院的設立、內部組織和總體編制規定。1995年《法官法》頒布實施，2001年修訂時新增第五十條，規定最高人民法院在確定法官員額時，要會同人事組織部門、編制部門協同會商，主要不能影響法院的司法審判工作。這從而奠定了法官員額制的制度基礎及法律依據，明確了法官員額的確定主體。2017年修訂《法官法》時，仍保留了這一條款。

（二）法院編制及法官員額之數量變化

關于法院編制及法官額數，最高人民法院曾在《人民法院年鑒（1988）》對1981年至1988年九年間的法院編制數量、法官人數以及其他審判人員人數作出了披露，此后又在《中國法律年鑒（1991）》、《中國法律年鑒（1992）》分別對1990年、1991年全國法院編制、法官員額、非審判人員人數等信息進行公布（見下表）。但此后，再也難以查詢到此類公開信息。

年份 法官 非審判人員 法院人員 法官比例院長 庭長 審判員 執行員 助審員 共計 書記員 法醫 法警 其他 共計 總數1981 9083 19222 15466 465 16203 6043923393 66111650 21442 57146 117585 51.4%1982 10203 24637 19365 820 21881 7690629168 77112436 24660 67035 143941 53.4%1983 9797 2547620675 893 26847 8368828693 80513480 22706 65684 149372 56%1984 9670 29731 22585 967 25182 8813528039 81613200 27784 69839 157974 55.7%1985 9905 3228325769 1018 26272 9527435686 86513516 34240 84307 179554 53%1986 10217 34310 26355 1302 27636 9982037246 95914244 36556 89005 188825 52.8%

而后對于法院編制及其法官員額的數量披露，均散見于領導講話、學術論文等諸多資料類型中，且需要加成計算，所得員額也為概數，并非絕對精準，甚至少數年份的法院工作人員總數或法官員額無法查詢到（見下表）：

①“截止1994年12月3 1日, 全國共有法官15 萬余人,全國法院共有工作人員26萬余人”——鄭言（最高人民法院）：《成效卓著 任重道遠寫在<法官法>實施十周年》。②“法院系統1995年的統計則表明, 全國28 萬多名法院干部”——《誰來把手司法大門<法官法>、<檢察官法>修訂記》，作者阿計；“1995年法官法實施前，全國法官中研究生354人，僅占法官總數的0.21%”，最高人民法院政治部：《<法官法>實施十年之回顧與進展》載《法官職業化建設指導與研究》,2006年第1輯。以此測算，法官總數約為16.9萬。③“截至2001年12月31日，全國共有法官21萬余人,”——鄭言（最高人民法院）：《成效卓著 任重道遠寫在<法官法>實施十周年》。④“在我國法院的31萬工作人員中，共有首席大法官1人，大法官41人，高級法官3萬余人，法官18萬余人?！薄ｃ懮剑ㄗ罡呷嗣穹ㄔ海骸洞罅訌姺ü俾殬I化建設，努力開創人民法院隊伍建設新局面——在全國法院隊伍建設工作會議上的講話》。⑤“而當今中國法院系統人數為33.7萬人，其中審判人員21萬人?！薄魬椀ぃㄋ痉ú浚骸蛾P于構建法律職業共同體的思考》，載于《法律科學》2003年第5期。⑥“截至2004年12月3 1日, 全國共有法官19 萬余人,全國法院共有工作人員29萬余人”——鄭言（最高人民法院）：《成效卓著 任重道遠寫在<法官法>實施十周年》。⑦2005年，全國法院工作人員為296978人，其中法官為189116人?！罡呷嗣穹ㄔ赫尾恐魅沃軡擅瘢骸蛾P于加強法院隊伍建設三個問題的思考》，載《大法官論審判管理》，法律出版社2011年版，第100頁。⑧《人民法院年度工作報告（2010）》“2006年—2010年審執結案件數量與法官人數走勢情況”中所載明。⑨“至2007年，增加至3557個法院、30萬名干警”——新華社“人民法院30年實現飛躍從每年辦案50萬件到800萬件”，記者王斗斗；《人民法院年度工作報告（2010）》“2006年—2010年審執結案件數量與法官人數走勢情況”中所載明。⑩“據2008年最高人民法院工作報告顯示，全國有近30萬人?！薄苁勘▏曳ü賹W院）《案多人少的韓國法院》，載《人民司法·應用》，2009年第1期；《人民法院年度工作報告（2010）》“2006年—2010年審執結案件數量與法官人數走勢情況”中所載明。?“2009年，全國法院工作人員321711人，其中法官190754人?！薄罡呷嗣穹ㄔ赫尾恐魅沃軡擅瘢骸蛾P于加強法院隊伍建設三個問題的思考》，載《大法官論審判管理》，法律出版社2011年版，第101頁。?《人民法院年度工作報告（2010）》序言“在全國法院系統30萬工作人員的共同努力下”；《人民法院年度工作報告（2010）》“2006年—2010年審執結案件數量與法官人數走勢情況”中所載明。?“截至2011年6月，全國基層法院共有法官及其他工作人員250827人，占全國法院總人數的76.9%”，王勝俊作關于加強人民法院基層建設工作報告。以此計算250827×100÷76.9≈32.6萬；“基層法院法官148003人，占全國法官人數的80%左右?！薄痘鶎臃ㄔ簩徑Y全國近九成案件》，法制日報2011年2月15日記者周斌。以此推算，全國法官約18.5萬人。?“截至2012年底，全國法院共有各類工作人員417622人，其中法官195028人”——陳陟云.孫文波（廣州佛山中院）：《法官員額問題研究》，第5頁。?19.6萬×100÷58≈33.7萬；“目前，中國法官人數已達到19.6萬人，約占全國法院總人數的58%?！薄罡呷嗣裾尾恐魅涡旒倚略谌珖ㄔ宏犖榻ㄔO工作會議透露的數字。?“員額制改革前，全國法院法官大約21萬人”——最高人民政治部主任徐家新在2017年7月3日新聞發布會上的講話。?“目前，全國地方各級法院已全面完成員額法官選任工作，共產生入額法官近12萬余名，約占中央政法專項編制總數的32.8%?！薄罡呷嗣裾尾恐魅涡旒倚略?017年7月3日新聞發布會上的講話。

其實，早在20世紀末，最高人民法院在其發布的《人民法院五年改革綱要（1999-2003）》中就提出，要加強對于法官員額制度的分析研判與調查研究，在不影響案件審判質量與效率的前提下，要對不同層級人民法院的法官開始進行編制管理。按照以往司法體制改革之經驗，試點先行，而后總結試點法院的員額制管理經驗，再行提出具有可推廣性、相對科學規范的法官員額制落實方案。2001年，修訂《法官法》時增加了第五十條，規定最高人民法院要會同編制部門、人事組織部門等擬定確定法官員額比例的辦法章程，但要符合法院工作實際與司法審判規律，從而為法官員額制奠定了合法性依據。2002年，最高人民法院在關于法官隊伍職業化建設的規范性文件中提出，人民法院應當落實法官員額制度，要綜合考慮、科學分析，將多種因素如審判負荷、司法管轄區之社會經濟發展現狀、轄區人口數量、現有法官數量等均納入分析范疇，從而確定某一法院的法官人數。2005年，《人民法院五年改革綱要（2004-2008）》第36條規定，將法院的司法管轄區、所受理的案件數量、法院層級、轄區人口數量（包括外來人口）都要納入考慮，從而根據法院實際，合理確定法院所需法官數量，避免錯配法官員額。此后，《人民法院五年改革綱要(2009-2013) 》第19條即規定，確定要根據不同層級法院的審判職能以及照顧不同區域的司法現狀，研究建立靈活機動、編制保障到位的法官管理制度，并在法官定員的基礎之上，嘗試建立法官職業特點更強、專業性更加突出的法官比例與法官單獨序列的制度規范。2017年，修訂《法官法》時，仍然保留第50條規定，即最高人民法院根據審判工作需要，會同有關部門制定各級人民法院的法官在人員編制內員額比例的辦法。

此外，國民黨退往臺灣之后，重構相關法政制度，日益認識到行政兼理司法、干預司法之弊端以及司法獨立之價值。從保障司法獨立之價值出發，中國臺灣地區堅持了法官員額法定的基本原則，同時，為了進一步保障員額配置的靈活性，一方面除“最高法院”外，“地方法院”及“高等法院”的員額變動不再由司法行政機關確定，而是由“司法院”定之，賦予了“最高司法機關”員額編制權，有效避免了司法行政機關利用這一職權干預司法；另一方面提升了立法技術，通過建立員額數區間，杜絕“司法院”濫用員額編制權，也提升了員額確定的靈活性與準確性。如2014年修訂后的“法院組織法”在總則部分取消了法官員額制度之一般規定，而是在附表中列明各級法院之員額。同時第11條、13條規定，中國臺灣地區的各“地方法院”或其“分院”、“高等法院”適用的類別及其變更均有中國臺灣地區的“司法院”予以確定。但中國臺灣地區“最高法院員額”僅在該法的附表中予以規定，而“司法院”無權確定其員額變動。這一立法例兼采司法獨立與員額配置之意，故被此后立法所保留。以下以該法第11條之中國臺灣地區“地方法院”及其“分院”員額列表為例：①中國臺灣地區根據受理案件數劃分地方法院類別：每年受理案件八萬件以上者，為第一類；每年受理四萬件以上不滿八萬件者，為第二類；每年受理案件二萬件以上不滿四萬件者，為第三類；每年受理案件一萬件以上不滿二萬件者，為第四類；每年受理案件五千件以上未滿一萬件者，為第五類；每年受理案件未滿五千件，為第六類。此外，原表詳列資訊室、統計室、會計室、人事室、公證處、提存所、執達員等諸多司法輔助部門員額，本文為簡化討論，均列為“其他”，詳見“法院組織法”（中國臺灣地區）第11條之附表。此外，“法官比例”原表無，本文取法官員額區間之平均數÷法院工作人員總數區間之平均數所得。

職稱 第一類員額第二類員額第三類員額第四類員額第五類員額第六類員額院長 1 1 1 1 1 1庭長 20～40 10～20 5～10 3～5 1～2 1法官 80～160 40～80 20～40 10～20 5～10 2～5法官助理 100～200 50～100 25～50 13～25 6～12 3～6司法事務官 40～80 20～40 10～20 8～10 5～8 2～5書記官 150～300 75～150 37～74 20～36 14～20 6～14其他 455～925 233～473 132～245 87～136 62～93 27～60合計 846～1706 429～864 230～440 142～233 94～146 42～92法官比例 150/1276≈11.8%75/647≈11.6%37/335≈11%19/188≈10.1%9/120≈7%4/67≈5.9%

該立法例也為中國臺灣地區后續諸多專門法院的組織法所采納。如2007年公布實施的中國臺灣地區《智慧財產法院組織法》第7條規定，智慧財產法院或其分院之類別及員額，有該法的附表予以詳細列明，與地區地方分院類似，智慧財產法院及其分院的員額調整，由“司法院”而非“司法部”進行確定。2010年公布實施的中國臺灣地區《少年及家事法院組織法》第5條規定，“少年及家事法院之類別及員額，依附表之規定。少年及家事法院應適用之類別及其變更，由司法院以命令定之?！辈⒃谄淞⒎ɡ碛芍忻鞔_表示“少年及家事法院之類別及員額，宜保留彈性，以期靈活運用，故參考法院組織法第十一條及智慧財產法院組織法第七條之規定，于第一項以附表明定少年及家事法院之類別、員額；第二項授權由司法院訂定其應適用之類別及變更?！?中國臺灣地區《行政法院組織法》（1932年制定）2011年修訂時，第5條即明確規定，各級行政法院的員額確定，由該法附表1、2詳細規定。為了滿足司法需求，附表1中的庭長、法官、司法事務官、書記官、通譯、執達員、錄事、庭務員及法警總額額度內，由司法院負責確定高等行政法院的法官員額，以滿足不同區域、級別法院的司法資源配置需求。