農民工城鎮落戶現狀、問題及推進策略

劉其赟

摘要：該文基于農民工城鎮落戶的現實狀況和意愿特點，分析了農民工城鎮落戶存在地方政府不積極、落戶政策與農民工落戶意愿存在沖突、落戶政策對農民工需求和群體差異照顧不足、城鎮公共服務供給與城鄉關系變化對農民工城鎮落戶意愿產生復雜影響等問題，并提出了推進落實財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制、完善城鎮公共服務供給設計、適當照顧農民工需求、加快農村產權制度改革、推進農民工就地就近市民化等對策建議。

關鍵詞：農民工;城鎮落戶;市民化;政策

中圖分類號 F323.6 文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2019）13-0005-4

Abstract：Based on the current situation and characteristics of rural migrant workers' willingness to take the urban residency status，this article? analysis and finds that the problems which affect rural migrant workers taking the urban residency status include：the negative attitudes of local governments，conflicts between the policy and the willingness，limitations of policy to care for the needs and group differences of migrant workers，complex influences of urban public service supply and urban-rural relationship changes，and etc. In order to promote rural migrant workers to take the urban residency status，this article gives the following recommendations：advances and implement the mechanism of financial transfer payment and the citizenization of agricultural transfer population，improve the design of urban public service supply，care for the needs of migrant workers advisably，speed up the reforms of property rights system in rural areas，promote urbanization of rural migrant workers in local and nearby town.

Key words：Rural migrant workers;Taking the urban residency status;Urbanization;Policy

長期以來，農民工為我國經濟建設作出了巨大貢獻，但他們卻難以享受與城市居民同等的福利待遇。推進有條件的農民工在城鎮落戶并享受公共服務，是實現農民工市民化的重要途徑。黨和政府高度重視農民工城鎮落戶問題，制定并出臺了目標任務和一系列優惠政策，但地方政府和農民工個體對城鎮落戶的熱情卻總是難以達到預期。隨著經濟社會的發展，農民工城鎮落戶也面臨著一些新的變化，分析其中存在的問題，探討相應的對策建議，對推進我國城鎮化發展具有重要意義。

1 農民工城鎮落戶的現實意義與政策要求

1.1 現實意義 近年來，我國的快速發展得益于工業化和城鎮化的驅動，快速工業化與城鎮化帶來了大量的農民工進城。但我國城鎮化滯后于工業化、人口城鎮化滯后于土地城鎮化，這既不利于經濟的發展，也帶來了社會公平和福利的矛盾。據國家統計局發布的數據顯示，2018年全國農民工總量28836萬人，2018年末我國常住人口城鎮化率為59.58%、戶籍人口城鎮化率為43.37%，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距16.21%，這意味著仍有2億多人在城鎮生活卻沒有城鎮戶口。未來我國城鎮化發展仍有巨大的空間，戶籍人口城鎮化率制約著我國城鎮化質量的提高。隨著我國勞動適齡人口絕對量和相對量從2012開始至2018年連續7年“雙降”、流動人口數量也在2014年出現拐點，提高勞動力的存量效率，已成為推動我國未來經濟可持續發展的客觀需要。據測算，一個落戶城市的農民工要比無法落戶的農民工在城市里多就業近20年，可以減少農民工絕對數量降低帶來的沖擊。此外，戶籍制度的阻隔，使農民工們無沒享受到城市最基本的公共服務，消費的后顧之憂頗多。據中國社科院蔡昉研究員測算，如果給現有的1.7億城市農民工城市戶口，讓他們在城市安家落戶，可以提高消費比例達27%。

由此可見，在我國公共服務供給機制沒有完全擺脫戶籍制度，而向全體國民提供無差別的公共服務尚存在成本制約等限制下，通過鼓勵有條件的農民工在城鎮落戶享受公共服務實現市民化，既有利于促使城鎮發展成果惠及更多農業轉移人口、維護社會穩定和公平正義、增加社會福利，也有利于我國經濟的可持續發展。這既是以人為核心的新型城鎮化的重要任務和未來城鎮發展的動力所在，也是推進戶籍制度改革、提高戶籍城鎮化率的現實要求。

1.2 政策要求 中央高度重視農民工城鎮落戶問題。黨的十八大和十八屆三中、五中全會多次提出“推進以人為核心的新型城鎮化”，并將促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為新型城鎮化建設的首要任務。黨的十九大報告提出區域協調發展和鄉村振興戰略，進一步強調以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化?！秶倚滦统擎偦巹潱?014—2020）》提出，到2020年我國要實現戶籍人口城鎮化率達到45%左右、與常住人口城鎮化率的差距縮小2個百分點。為引導農民工城鎮落戶，黨中央先后出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）、《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號）等多個政策文件。國務院于2016年9月30日下發的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》指出，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。2018年，國家發改委提出要全面督察《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》落實情況。中央經濟工作會議將“抓好已經在城鎮就業的農業轉移人口的落戶工作，督促落實2020年1億人落戶目標”作為2019年的經濟工作重點。

總體來看，中央高度重視農業轉移人口城鎮落戶問題，除超大城市和特大城市外，全面放寬農業轉移人口落戶大中小城市和小城鎮的條件和限制。農民工數量巨大，是農業轉移人口的主體。許多農民工常年在城鎮工作生活，卻一直處于“半市民化”狀態。而近年來，我國農民工舉家遷移的趨勢逐漸加強，這些人能否在城鎮穩定生活和享受公共服務關系社會的穩定。由此可見，農民工是我國推進城鎮落戶的重要目標群體，如何穩妥有序推進農民工城鎮落戶和實現市民化是重要的政策要求，是我國城鎮化建設的重要內容和目標。

2 農民工城鎮落戶總體情況及存在問題

2.1 總體情況 雖然政策引導力度不斷加大，但提高戶籍人口城鎮化率需要得到作為利益相關主體的進城農民工的支持。理論上講，國家放開城鎮落戶政策、愿意落戶城鎮的農民工在城鎮落戶并享受公共服務，便能逐步推進我國戶籍制度從二元向一元過渡。在國家政策的引導下，那些在大城市務工而又難以落戶的農民工考慮大城市的落戶門檻，從而調整觀念、轉向中小城市和小城鎮落戶發展，既有利于緩解日益嚴重的“城市病”，又能為中小城市和小城鎮建設提供發展所需的人力資源，推動形成大中小城市和小城鎮協調發展的良好局面。然而，諸多研究得出的結論卻是農民工對于戶口遷移的積極性并不如政策制定者預期的那樣高，一些地方甚至出現原有城市戶籍的人口希望換成農村戶籍。

筆者曾于2015—2016年對福建大中小城市和小城鎮的農民工進行了調查研究，發現只有43.4%的農民工愿意在福建城鎮落戶，其中55%意愿落戶中心城市、27.2%意愿落戶小城鎮、只有17.8%意愿落戶中小城市。進一步分析發現，無論中心城市、中小城市還是小城鎮樣本，其意愿落戶中心城市的比例最高;已在中心城市務工的其落戶中心城市意愿更強烈;中小城市和小城鎮樣本除中心城市外，更意愿落戶小城鎮。這反映農民工更青睞中心城市，中小城市對農民工的吸引力有待增強，而通過特色小鎮等建設推進農民工就地就近市民化可能是未來城鎮化的重要戰略取向。

2.2 存在問題 導致農民工城鎮落戶意愿較低的原因是多方面的，農民工的城鎮落戶也有其自身的決策邏輯，制度改革和政策設計應該更多考慮當事主體的意愿。如果中央政策得不到地方政府和農民工個體的回應和支持，政策目標將難以實現。綜合全國情況以及對福建的調查，筆者認為，農民工城鎮落戶存在以下幾個問題。

2.2.1 成本和認識問題導致地方政府積極性不高，單純改登記的做法背離市民化的初衷 接納農民工落戶就要提供相應的公共服務，從而增加了地方政府的財政壓力，這是很多地方政府對推動農民工城鎮落戶不積極的重要原因。一些地方政府不希望農民工分享當地居民的福利，害怕“外地人”落戶帶來更多的社會管理問題，更不能容忍這些人既保留著農村的一些權利又占用城市資源，因此想方設法設置障礙和抬高落戶條件。有的地方實行的積分落戶對年齡、學歷等進行限制，實際是從本地出發對農民工進行的篩選。當面臨戶籍人口城鎮化率的目標任務時，一些地方政府直言這只不過是登記的口徑問題，有的則通過區劃的調整等直接將部分人口轉為城鎮人口。這種只改變戶籍屬性、未實質改善農民工生活居住條件和福利水平的“空轉”，與國家推進農民工市民化的政策初衷相去甚遠。

2.2.2 按城市規模確定的差別化城鎮落戶政策，其政策預期與現實情況事與愿違 雖然國家采取了很多政策吸引農民工到中小城市和小城鎮落戶，但農民工似乎更想到大城市去，而戶籍政策恰恰是大城市門檻高，由此造成大城市落不進去、中小城市和城鎮不愿落，整體城鎮落戶意愿不高，落戶行為更少的局面。其背后原因是大城市戶口與中小城市和小城鎮戶口的含金量差距顯著，中小城市和小城鎮對農民工落戶的吸引力還遠遠不夠。此外，按城鎮規模采取一刀切的做法也難以兼顧不同層次城鎮或同層級城鎮已有農民工的數量、結構以及不同區域發展差距和公共服務水平等問題。有的城鎮如福建晉江市外來人口已經很多，而農民工市民化成本很高，雖然晉江屬于按政策要求應全面放開戶籍限制的區域，但全面放開戶籍可能與其發展實際不相適應。

2.2.3 現有城鎮落戶政策對農民工群體分化和需求差異照顧不足 現行的農民工城鎮落戶政策具有明顯的自上而下的行政動員色彩，而對農民工的個體意愿、城鎮落戶需求、在城鎮如何實現長遠發展等問題，缺乏系統的研究和規劃。當前，農民工群體的分化日益明顯，新老農民工城鎮生活的需求以及對城市的歸屬感不同。如何通過制度改革和公共服務供給滿足不同農民工群體農村退出、城鎮進入和落戶發展，還需深入研究和探索。在推進城鎮化進程中，更多關注農民工群體的實際困難、生活狀況、文化需求，有所針對的采取一些措施，可能對農民工城鎮落戶意愿具有較大的促進。

2.2.4 農民工生存發展需求與城鎮公共服務供給，對農民工城鎮落戶產生復雜影響 農民工選擇在哪里居住和生活與農民工的生存發展需求具有密切聯系。生存和居住是基礎，即使優秀的農民工其絕大多數在城市也只是普通的勞工階層，難以承受城鎮的高消費和高房價。而就職業發展而言，大多數農民工工作技能單一、職業流動基本是水平流動。相對而言，農民工最希望獲得的城鎮公共服務可能是教育和醫療服務，而醫療改革和異地報銷已經逐步實現，如果不落戶就能享受教育服務則其落戶的動力會進一步降低，但如果落戶才能享受教育資源則其在生存和發展的基礎尚未解決的情況下落戶去享受城鎮的教育資源更是遙不可及。相比較而言，農村有土地、有住房，能提供給農民工最基本的生存保障，增加了他們的安全感。如果城鎮落戶需要以喪失承包地和宅基地等集體用地的權益為代價，這無疑要農民工放棄最最基本的生存和安全需求。顯然，農民工是不愿意的。

2.2.5 城鄉關系變化導致農民工城鎮落戶意愿的不確定性增強 農民工到底留城還是回鄉，是對城鄉關系和其在城鄉生活成本收益的一種博弈。隨著農村生活條件的改善和農村改革的推進，農業戶口給農民工帶來了一定的紅利。落戶城鎮，可能要放棄農村利益。對那些離城市或城鎮較近的農村而言，隨著城鎮規模的擴張，土地征收帶來農村土地價值含金量越來越高，這些地區農村戶口遠比城鎮戶口更值錢。同時，隨著城市的發展，交通擁堵、環境污染、飲食不健康等問題日益突出，而城鄉交通基礎設施完善使城鄉往來越來越便捷，這些動態的變化都會對農民工落戶城鎮的態度產生了復雜影響。

3 推進農民工城鎮落戶的對策建議

3.1 加快推進財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制 為加快實施1億非戶籍人口在城市落戶，國家發改委提出要全面實施財政資金、建設資金、用地指標與農業轉移人口落戶及市民化掛鉤的“三掛鉤”政策?！笆濉币巹潯毒V要》也指出，“健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制”。推進和落實財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，從國家財政角度分擔部分農民工市民化的成本，有利于調動地方政府的積極性。如果在制定具體實施辦法時能綜合考慮不同省份、縣市的發展程度、公共服務保障水平、吸納農民工的數量、農民工市民化成本等因素，對現有的財政轉移支付系數進行調整完善，并以此推進財政轉移支付政策的系統性改革，建立和落實以推進農業轉移人口市民化為重要目標的核算和操作體系，則有利于解決農民工城鎮落戶和市民化中的現實問題，提高政策的現實針對性和有效性。

3.2 完善與城鎮落戶相關的公共服務供給制度設計 通過落戶城鎮獲取公共服務是急需相應公共服務的農民工在城鎮落戶決策中考慮的重要因素。應將公共服務供給與城鎮落戶行為有機結合，引導相關群體做出落戶決策?，F實中已享受相應公共服務的農民工其落戶意愿會降低，故在制度設計時，應注意區分不落戶享受公共服務與落戶享受公共服務的層次和差異，避免不需落戶即可享受同等待遇。目前，很多地區在推行居住證制度，應通過公共服務供給差異設計避免居住證制度對農民工城鎮落戶決策的“負面效應”。通過完善公共服務供給機制減少落戶農民工子女入學、醫療保險、養老保險，以及就業、廉價房等方面的過高壁壘，增加其對獲取“可能性”的預期，而不是“不敢想”的果斷放棄。

3.3 適當兼顧農民工城鎮落戶的需求和群體特點，提高政策引導的針對性 研究發現，有的農民工并非不想落戶城鎮，而是對未來發展沒有信心，而農民工城鎮落戶意愿也呈現一定的群體性特征。應充分調查和研究有條件、有意愿落戶城鎮的農民工的特點，出臺針對性吸引政策，采取針對性措施，加大對農民工職業技能培訓、就業扶助、住房支持等，引導不同群體把落戶意愿轉化為落戶行為。調查發現，省內農民工落戶意愿更強烈，且省內政策更易統籌，可優先完善省內農民工城鎮落戶政策。在資格條件方面，中心城市可適當提高學歷、技能要求，將政策重點放在維護農民工權益、降低農民工生活成本的公共服務方面。中小城市和小城鎮應適當放寬農民工落戶的學歷、技能和年齡限制，著力增加農民工工資收入，重點解決好農民工隨遷家屬、子女的安置和公共服務問題。

3.4 合理有序推進農村產權制度改革，降低農民工城鎮落戶的機會成本 農村的土地權益是影響農民工城鎮落戶決策的重要機會成本，具有復雜而深刻的影響。應尊重農民工的風險防范需求和主體意愿，不能簡單“以土地換城鎮戶口”的方式進行土地剝奪式改革。應通過農民宅基地、承包地確權登記，農村集體資產股份化改革等，完善宅基地使用權、集體股權收益分配權等變現或自愿有償退出的機制及其他市場化的有效形式，為農民工保留農村權利、帶著農村財產權益進城落戶創造更加便利的條件。待農民工生產生活方式徹底改變、家庭生活基礎完全轉移到城鎮，再逐步推進農民工土地退出的改革政策。在推進改革過程中，應注意保持政策的穩定性，消除農民工的后顧之憂，實現社會穩定。

3.5 以中小城鎮吸引力提升引導農民工就地就近市民化 根據政策要求，中小城市和小城鎮是吸納農民工城鎮落戶的重點范圍，而隨著福建等地區小城鎮建設步伐的加快，農民工落戶中小城鎮的意愿在不斷提高。今后應采取針對性的引導措施改善農民工落戶中小城鎮的成本收益預期，引導農民工更多在中小城鎮落戶發展。在收益預期方面，可通過發展中小城鎮特色產業提高經濟活力，創造更多的工作機會，強化對中小城鎮中農民工的勞動技能培訓和就業輔助服務，通過有針對性的中小城鎮農民工待遇提高政策和權益維護等提高其收入預期;在改善成本預期方面，可完善中小城鎮中針對農民工的公共服務政策，通過開放公辦學位、完善租房購房政策、開發針對農民工的醫療救助、建設農民工工作生活設施等措施，降低農民工生活成本。通過針對性的引導措施，不斷引導和推動農民工就地就近城鎮落戶和實現市民化。

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（責編：張宏民）