農村宅基地流轉探析：綜述及啟示

張匯粹

[摘要]在辨析宅基地與宅基地流轉概念的基礎上，對學界內的宅基地流轉研究現狀進行梳理總結，歸納評述了宅基地能否流轉的三種觀點，并針對我國近年宅基地改革中的試點實踐提煉了宅基地流轉的三種創新方式。當前，我國宅基地改革試點已逐漸進入經驗總結階段，未來將有望全面深化、推廣改革，實現城鄉土地聯通配置，助力鄉村振興。

[關鍵詞]宅基地流轉;宅基地改革;鄉村振興

[中圖分類號]F301.2[文獻標識碼]A

自2015年十二屆全國人大常委會第十三次會議確定全國15個宅基地制度改革試點地區以來，宅基地的確權、流轉等問題一直備受關注。2018年中央一號文件明確提出：“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權?！?019年中央一號文件再次提出“穩慎推進宅基地制度改革”?？梢钥闯?，國家對農村宅基地改革的相關問題非常重視，梳理宅基地使用權流轉的研究具有重要的理論意義和現實意義。

關于農村宅基地使用權是否可以流轉、如何流轉，目前在學界仍存在有大量的爭議和討論。由于宅基地流轉涉及有關宅基地性質的確認、宅基地和農房相關權利的轉移、農民相關收益權利的保障以及城鄉土地聯通等問題，隨著改革的不斷深入推進，歸納分析宅基地能否流轉、如何流轉的相關觀點尤為重要?；诖?，本文試圖通過歸納學界相關研究，辨析宅基地流轉的概念內涵，梳理歸納宅基地使用權流轉研究相關的主要觀點，進而分析當前研究中各種觀點和方法的合理性，以期為促進我國深化農村宅基地改革實踐，以及城鄉融合發展和鄉村振興的頂層設計提供一定參考依據。

1 宅基地與宅基地流轉的概念內涵

我國法律中關于宅基地概念的解釋是：宅基地是農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。宅基地的所有權屬于農村集體經濟組織。從使用屬性上來說，宅基地是指農村集體經濟組織為滿足本集體經濟組織內成員的生活需要和從事家庭副業生產的需要，而分配給其家庭使用的住宅用地及附屬用地（刁其懷，2017）。

宅基地流轉從物權上講即對宅基地事實上的處分，流轉對象應是所有權，但基于我國特殊國情，宅基地的所有權屬于國家，因此現行法律規定中宅基地流轉即指宅基地使用權流轉（丁沙沙，2018）。宅基地使用權流轉的含義即是擁有宅基地使用權人將宅基地使用權轉讓給另一使用權人（刁其懷，2017），宅基地使用權不得單獨轉讓，地隨農民房屋一并轉讓（王崇敏，2016）。

我國現行法律并不禁止宅基地使用權流轉，但僅限在同一集體經濟組織成員之間流轉。隨著宅基地確權登記以及相關經濟激勵機制的推廣，很多之前多占、超占甚至合理使用的宅基地由農戶逐步退出，進而出現較多閑置宅基地亟待盤活。在近年的宅基地改革中，很多試點地區對宅基地流轉的范圍和方式進行了創新性的探索，宅基地流轉的內涵正在實踐中不斷被擴充。在部分宅基地閑置、人地關系緊張、城鄉用地亟待協調統一的背景下，宅基地的合理有效利用將對社會穩定和經濟發展有重要影響，宅基地是否可以流轉、如何流轉即是宅基地能否實現優化配置的重要一環。

2 宅基地能否流轉的幾種觀點

關于宅基地使用權能否流轉在學界有較多的討論和不同的看法，目前的研究主要可分為禁止流轉觀、自由流轉觀和有條件流轉觀這三類具有代表性的觀點。

2.1 禁止流轉觀

由于農村公住房體系和制度的缺失，農民可以享受到的社會保障較少，處于相對弱勢的地位，農村宅基地對農民這一特定群體實際具有福利性質，是農民最后的保障。黨的十八大特別強調，要在住有所居等民生問題上持續取得新進展。因此，宅基地制度改革的重點和核心應該只是保證農民“戶有所居”的權利（賀雪峰，2016）。如果允許自由轉讓，在大量資本涌入時，農民很可能由于不完全理性如短視，對未來發展缺乏通篇考慮而草率出售宅基地，而這很有可能導致部分農民喪失安身立命的生存條件，繼而可能形成一定的社會隱患。若完全開放宅基地市場，必然會擴大城鎮化風險，影響社會穩定（賀雪峰，2016）。因此應該禁止宅基地使用權的流轉，留住農民最終的社會保障。

2.2 自由流轉觀

宅基地入市，既是農村土地制度改革，也是以租賃為主的城鎮住房供給側結構性改革（黃小虎，2016）。從必要性來說，一方面由于農民手頭的財產主要就是土地和房屋，宅基地流轉可以成為農民增加財產性收入的重要渠道，支持宅基地流轉即是支持農戶收益權的保障;另一方面隨著城市化的發展，部分農民已進城購房，很多地區城市用地緊張而農村宅基地閑置較多，部分農民對于宅基地的處置有較強的自主意識，但農村土地的流轉通常為政府所壟斷，造成土地供需不匹配和資源配置的浪費（王海婷，2018），也阻礙了農民享受土地增值帶來的溢價（黃征學，2018）。從可行性來說，能進入流轉市場的宅基地會經由市場選擇，一般是少數地區（如城鄉接合部）的宅基地市場會比較活躍，因此不會造成對宅基地乃至農村的巨大沖擊（呂萍，等，2017）。土地改革的基本方向是從根本上消除我國土地“半貸幣、半商品”特征，回歸其可由市場交易的商品本性（周其仁，2013），因此應該允許宅基地永久使用權入市交易、自由流轉。

2.3 有條件流轉觀

我國目前在農村土地制度方面參考的是“批租制”，短期內不會改變。若完全自由地開放農村宅基地市場，極易引發系統性風險（Wu Yuzhe，等，2018）。若完全禁止宅基地流轉，則與當前的社會實況不符。首先，宅基地私下流轉已具備一定規模，且按照“房地一體原則”，附著于宅基地上的房屋流轉事實上也必然導致宅基地使用權的正常流轉，宅基地流轉亟待規范;其次，隨著改革試點的推進，大量閑置宅基地釋放，要實現農地資源的優化配置，宅基地流轉勢在必行;最后，要想讓農民有更多的財產性收入、平等享有城鎮化帶來的收益，必須允許宅基地流轉，通過擴大流轉市場使農民獲得更多的溢價收益。因此，宅基地制度改革要權衡“特殊的權利安排、特殊的取得方式與特殊的社會目標”這三者的關系（劉圣歡，楊硯池，2018），建立有條件的流轉制度。如從社會發展狀況上來說，應在農業現代化和城鎮化發展較成熟的基礎上允許流轉（李雯怡，2018）;從流轉規范性上來說，應首先由政府統一規劃指導，建立相關流轉平臺（葉紅玲，2018）;從流轉地區上來說，在欠發達地區和貧困地區應有條件松綁，如對長期承包租賃土地的城鎮人員、非本村但獲得長期土地經營權的農民、自愿下鄉從事種植或養殖業的大學生等，可根據實際情況允許其獲得宅基地，以促進當地的發展（趙香蘭，2012）;從流轉使用權人（農戶）角度來說，應先提高農民的法律意識和權利意識（趙姚陽，2018）;從流轉期限上來說，必須先科學確定使用期限，明確使用權期限屆滿之后該如何處理住房問題（喬新生，2018），等等。有條件流轉觀即認為應根據不同地區的實際發展狀況，在滿足某些條件的前提下允許宅基地進行流轉。

在上述關于宅基地能否流轉的觀點中，禁止流轉觀和自由流轉觀都各有理論和現實依據，但也都不夠全面?；谖覈斍俺青l發展的實際情況綜合來看，有條件流轉觀更具漸進性，通過設定一些合理的限制條件，既實現宅基地在一定程度上的流轉，又保持農村發展的穩定、保障農民的相關權利，能夠較好地順應現實中不同地區的差異性，最終促進社會福利改進、城鄉協調發展。這是我國目前的宅基地改革試點中較受認可的觀點，但也仍待根據時間和試點發展來總結與規范。

3 宅基地流轉的方式

現今宅基地如何流轉主要討論的是流轉主體與流轉范圍的問題。在宅基地改革試點之前，宅基地流轉的限制較大，僅限在同一集體經濟組織成員之間流轉。根據流轉推動主體的不同，可將流轉模式分為農戶自發型、集體主導型和政府推動型（陳利根，成程，2012）。當前各試點地區相關政策、制度逐漸成熟，正處于總結經驗的階段。學界內有相當數量的文章對試點狀況較好的地區相關創新政策進行了討論，因此以下內容將重點說明試點實踐中的創新流轉方式。根據流轉主體與流轉范圍，在試點地區的相關研究可分為以下三類。

3.1 同一村集體中的經濟成員之間

大多數農村地區僅允許農村宅基地和住房在本集體成員之間流轉，這是符合現行法律規定的流轉方式。由于我國土地每三十年一確權，同村流轉一方面能起到調節的作用，另一方面能內部消化閑置宅基地，均等農民權益。這一方式的優點在于便于村集體管理與掌握宅基地，能有效控制宅基地市場的風險，維護村集體穩定。但此方式通常過于傳統和保守，其局限性主要在于，由于城鎮化的發展以及部分農民的遷徙導致了村莊一定程度的空心化，但村集體內對本村宅基地的需求有限，以及需求方的獲取資格有限（如一戶一宅、面積限制等），從而導致閑置宅基地的流通不暢。尤其對于地理條件較好、經濟較發達的地區來說，僅限村集體內的成員之間進行宅基地流轉將造成資源的非優化配置和社會福利的損失。

在目前的探索試點中，有地區對此方式的流轉進行了創新。如葉紅玲（2018）在調研中發現，云南省大理市海東鎮的石頭村由于歷史經濟開發原因村民集體搬遷，此村基本成為荒村，在大理市的改革試點中，該村大膽創新，在村民自愿退出宅基地后將宅基地整村流轉入股集體經濟組織后“打包入市”，由村集體股份合作社進行綜合整治以自主發展觀光旅游業，實現宅基地資源的優化利用。這一創新流轉方式由村集體統一協調和組織，既具有規范性，又能創造規模效益，并保留了宅基地作為村民的最終風險承擔。

3.2 跨村鎮的農村居民之間

在某些試點地區，當地政府允許宅基地在不同的村集體之間流轉，前提是受讓宅基地的農戶必須放棄其在原村集體的宅基地。如蔡高強，等（2018）以湖南瀏陽市為調研對象時發現，農村宅基地使用權允許在本市范圍內的農村集體經濟組織成員之間流轉，有些原住在較偏僻山村中的農戶通過宅基地流轉搬到了本市較發達的鄉村地區，并由政府頒發房屋產權證件予以確權。

這一創新流轉方式從宅基地需求方來說擴大了市場范圍，即由同村發展到同區、同鎮、同市，提高了宅基地供需的匹配度。對需求方的農戶來說，由于村鎮發展之間存在差異性，允許農民通過宅基地流轉搬到其他農村地區尊重了農民自由遷徙的權利，并在滿足部分農民日益增長的美好居住需要的同時，增加了市場轉讓競爭性程度，讓受讓主體享受到了更高的轉讓收益，實現了土地資源的優化配置和社會福利的帕累托改進。

3.3 村集體與城市之間

我國現行法律關于宅基地的使用具有嚴格的限制條件，即不能將宅基地使用權直接轉讓給城鎮人口。但在城市用地緊張的背景下，一些試點地區也對統籌利用城鄉建設用地進行了多維度探索。如浙江義烏市政府制定了《義烏市“集地券”管理暫行辦法》，可將宅基地使用權人自愿退出的宅基地以及廢棄閑置的農村建設用地等進行復墾，驗收合格折算成建設用地指標，即“集地券”。在這一創新舉措中，耕地總面積不變，未觸碰耕地保護政策的底線，但進一步提高了村集體和農民的收入水平，也滿足了城市中開發商的土地需求。朱從謀，等（2017）基于增值收益分配模型研究發現，義烏的實踐兼顧了國家、集體、個人的土地增值收益分配。這種間接流轉的機制通過城鄉調節，不僅提高了建設用地的集約利用水平，也實現了土地資產變現，為農村基礎設施建設籌集了部分資金。

在城鄉用地流通中其他維度的探索還包括放寬宅基地的使用權，即可由農戶在設定一定使用年限的前提下，將宅基地使用權出租給外來人口（一般為城鎮人口）用于居住、開展商業活動等。在大理市銀橋鎮通過改革，外來人口可在當地向農戶租賃宅基地使用權，修建房屋并開展餐飲、客棧等商業經營，由村集體收取土地收益調節金。劉圣歡，楊硯池（2018）認為這一方式遵循了“使用者付費”的產權安排思路，是對宅基地收益權能的積極探索。目前這一探索涉及宅基地的使用性質等問題，在一定程度上符合我國試行農村宅基地“三權分置”的試驗方向，但其具體規定和舉措仍待確立和完善。這一創新流轉方式一方面滿足了部分城市居民向農村轉移的需要，類似“逆城市化”的遷徙能帶來城市文明向農村的傳播和農村技術的進步;另一方面能利用市場化的方式提高宅基地的使用效率，在農村自我積累過慢和政府補貼力量不充分的情況下，由城市反哺農村，為農村的發展提供持續性的經濟支持。

上述流轉方式均是來自于宅基地改革試點地區的實踐探索，且均在一定程度上突破了我國現行法律的限制。這些探索和研究對試點地區具有重要的現實指導意義，不僅可以為其他地區提供借鑒，更能在對試點經驗、規則的總結的基礎上為我國未來宅基地相關制度改革提供重要參考。

4 研究啟示與展望

4.1 研究啟示

作為宅基地改革中的重要一環，宅基地流轉研究目前已取得一定的進展，但還不能滿足中國農村經濟發展，尤其是鄉村振興、城鄉融合和區域協調發展等國家戰略對宅基地改革的要求。借鑒已有成果的基礎上，啟示如下：

4.1.1 宅基地流轉相關配套制度要完善。宅基地流轉與宅基地確權、退出機制等等都是相輔相成的，是宅基地整體改革中承上啟下的一部分。

4.1.2 宅基地流轉試點中期要及時調整，避免偏差。宅基地改革事關農民的幸福感、獲得感以及城鄉社會的和諧穩定，需要穩慎推進，切忌在改革中為追求某一方面的目標而忽略全局，或被某些利益集團左右而忽視農民民生大計。

4.1.3 宅基地流轉相關方式方法在試點后期需注重研究和提煉。地區試點的目的是為了向全國提供試點經驗，在試點地區宅基地流轉日趨成熟時，應注意結合相關地區的實際情況和特征提煉出一定具有普適性的政策建議，以供全國其他農村地區參考借鑒，為全國的農村宅基地改革獻力。

4.2 研究展望

通過上述研究分析，結合我國宅基地發展的客觀現實來看，未來宅基地流轉的研究可能需重點圍繞下列問題著力：

4.2.1 流轉方式的多渠道多維度創新。鑒于我國農村宅基地改革的必要性和巨大潛力，可以認為宅基地流轉是勢在必行的。雖然基于我國當前制度的制約無法完全自由流轉，但有條件流轉在未來將很大可能推廣至全國。由此，探究各種流轉方式將具有重要的理論意義和現實價值。

4.2.2 流轉收益分配機制創新研究。宅基地流轉的重要目標是保障和增加農民的財產性收益，由于宅基地在流轉過程中會變現土地增值收益，會帶來財富的再分配，政府、村集體、農戶乃至受讓人之間收益分配的方式、期限、風險管控等也需要進一步的制度分析，以減少潛在矛盾。

4.2.3 城鄉統一住宅市場和住房保障體系構建分析。黨的十九大報告中強調，實施鄉村振興戰略，應建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，保障農民財產權益。一旦允許宅基地流轉，必須深化城鄉住房制度改革，規范構建城鄉統一的住房市場和住房保障體系，如增收農村房屋房產稅、開放城市公租房和廉租房體系等等。由此，探究如何通過宅基地流轉構建城鄉統一住宅市場和住房保障體系，將成為這一領域研究的頂層設計目標。

[參考文獻]

[1] 蔡高強，王進，楊佳浩.瀏陽市農村宅基地制度改革的實證研究[J].湖南工業大學學報（社會科學版），2018，23（04）：32-38.

[2] 陳利根，成程.基于農民福利的宅基地流轉模式比較與路徑選擇[J].中國土地科學，2012，26（10）：67-74.

[3] 刁其懷.宅基地退出概念辨析[J].中國土地，2017（03）：32-33.

[4] 丁沙沙.淺析宅基地流轉的法律問題[J].法制博覽，2018（03）：57-58.

[5] 賀雪峰.農村土地制度進一步改革應堅持的原則[J].云南行政學院學報，2016，18（05）：4.

[6] 賀雪峰.農村宅基地改革試點的若干問題[J].新建筑，2016（04）：15-17.

[7] 黃小虎.農民宅基地能入市嗎[J].中國鄉村發現，2016（06）：102-105.

[8] 黃征學.我國城鎮化進程中的土地制度變遷[J].宏觀經濟管理，2018（11）：33-42.

[9] 李雯怡.農村宅基地流轉制度研究[J].法制與社會，2018（21）：174-175.

[10] 劉圣歡，楊硯池.農村宅基地“三權分置”的權利結構與實施路徑—基于大理市銀橋鎮農村宅基地制度改革試點[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2018，57（05）：45-54.

[11] 呂萍，陳衛華，鐘榮桂，等.關于農村宅基地制度改革方向的思考[J].中國土地，2017（12）：22-24.

[12] 喬新生.中國是否應該放開宅基地購買權[N].證券時報，2018-11-26（A03）.

[13] 王崇敏.宅基地使用權制度現代化構建[M].北京：法律出版社，2016.P185

[14] 王海婷.城鄉結合部宅基地使用權流轉的探討[J].法制博覽，2018（22）：174-175.

[15] Wu Yuzhe， Zhibin Mo， Yi Peng， & Martin Skitmore. Market-driven Land Nationalization in China： A New System for the Capitalization of Rural Homesteads [J]. Land Use Policy， 2018（1）： 561.

[16] 葉紅玲.“宅改”造就新農村—大理、義烏宅基地制度改革試點探析[J].中國土地，2018（05）：4-12.

[17] 趙香蘭.宅基地使用權流轉可有條件松綁[J].中國土地，2012（06）：59.

[18] 趙姚陽，戴純.失地農民宅基地流轉意愿及其影響因素研究[J].農業與技術，2018，38（03）：147-150+180.

[19] 周其仁.改革的邏輯[M].北京：中信出版社，2013：170-171.

[20] 朱從謀，苑韶峰，李勝男，等.基于發展權與功能損失的農村宅基地流轉增值收益分配研究—以義烏市“集地券”為例[J].中國土地科學，2017，31（07）：37-44.