新市民的住房問題及其解決路徑

蔡鵬 嚴榮

摘要：文章通過梳理現有的新市民住房政策，分析新市民的住房現狀，對新市民的住房困難影響因素進行實證分析，得出新市民的住房問題主要體現在四個矛盾上：各城市所需要的新市民的住房需求與相應住房政策不匹配之間的矛盾，新市民的住房困難與住房保障覆蓋面之間的矛盾，新市民的租房需求與住房租賃市場發展不充分之間的矛盾，住房政策的普適性與住房困難的特定性之間的矛盾。根據國家的各項指導意見，結合新市民住房問題產生的原因，文章提出了解決新市民住房問題的目標和原則，并從供需兩端施策、因城施策、地區間聯動施策等角度提出了近期、中期、遠期分階段的具體實施建議。

關鍵詞：新市民;住房問題;住房政策;住房保障

中圖分類號：F299.23 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3060（2020）01-0070-13

一、引言

新市民是在城鎮化發展中由人口的機械增長而形成的城市新增人口。新市民在城鎮化發展中起到了舉足輕重的作用，是推動城市建設和經濟發展不可或缺的重要力量。然而，隨著近年來城鎮房價的快速上漲，在城鄉二元化體制下，很多新市民被排除在住房保障體系之外，住房壓力較大，這在很大程度上影響了新市民的留城意愿，阻礙了我國的城鎮化進程。

自改革開放政策實施到1998年之前，中國的城鎮住房制度改革正處于從福利分配轉向市場配置的探索階段，絕大多數進城農民通過“包吃包住”的集體宿舍解決居住需求，住房問題并不突出。1998年以后，由于住房實物分配停止，單位提供住宿的比例不斷下降，隨著房價的不斷攀升，低收入的新市民特別是農民工的住房問題日益凸顯。2005年開始，中央政府和地方政府陸續出臺農民工住房的相關政策。起初，政策的主要關注點是在農民工購房和住房公積金方面，鼓勵有條件的單位為農民工繳存住房公積金，用于農民工購買自住住房。2007年以后，農民工的住房政策更多地從所有權方面轉向了使用權方面，政策也更為具體，提出了改善農民工居住條件的基本原則：一要因地制宜，滿足基本居住需要;二要循序漸進，逐步解決;三要政策扶持，用工單位負責。0隨著房價的不斷上漲，不僅是農民工，其他外來務工人員的住房困難問題也不斷加劇。2010年，住建部等七部門發布《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保[2010]87號），提出：有條件的地區可以將有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員納入公共租賃住房供應范圍;在外來務工人員集中的開發區和工業園區，應建設公共租賃住房，面向用人單位或園區就業人員出租。各地方政府也根據自身的實際，對新市民住房問題的解決進行了積極探索，如實行“農民安家貸”、發放購房補貼、降低公租房申請門檻、試點“兩權”抵押貸款、實施人才住房政策等。但是這些政策覆蓋面比較窄，缺乏系統性，在解決新市民住房問題上存在著一定的局限性。

近年來，我國對城鎮化發展速度和水平有了更高的要求，國家也越來越重視新市民的住房問題?！秶倚滦统擎偦巹潱?014-2020年）》指出目前我國城鎮化水平較低，提出了實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的發展目標。該規劃進而提出：要拓寬住房保障渠道，把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系;要建立市場配置和政府保障相結合的住房保障制度，有效保障城鎮常住人口的合理住房需求。62014年政府工作報告》提出，在今后一個時期，要著重解決好現有“三個1億人”問題：促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，要推進以人為核心的新型城鎮化，以解決城鎮新居民住房需求為主要出發點，深化住房制度改革。2015年12月中共中央政治局會議提出，要化解房地產庫存，通過加快農民工市民化推進以滿足新市民為出發點的住房制度改革。這是我國從國家層面上第一次提出“新市民”的概念，并明確要求解決新市民的住房問題。

針對新市民的住房問題，國內外同類研究主要從住房供應、提高支付能力、差異化對待等不同視角提出了一些解決思路。住房供應方面的觀點有：增加針對農民工的住房供應，促進多元化的住房租賃市場發展，將新市民納入城鎮住房保障體系，將非正規社區改造升級并合法化，吸引農民工等流動人口到小城市或郊區置業，等等。提高支付能力方面的觀點有：向租房者提供旨在提高其住房支付能力的貨幣補貼或租房券，加大住房公積金、住房儲蓄銀行等金融支持，促進農民工宅基地、承包地和集體分紅權益的合法化以提高其支付能力，等等。差異化對待方面的觀點有：根據農民工的市民化意愿和能力采取不同的住房問題解決辦法，結合地區特點以及農民工類型構建差異化的農民工住房政策體系，增加人才住房的個性化需求選擇并側重對處于成長期的青年人才的住房保障，等等。

目前的研究從供、求、差異化等角度為解決新市民的住房問題展開了多方面的探討。然而，現有研究提出的政策建議比較零散，缺乏系統性，而且很多研究是針對農民工群體，針對范圍更廣的新市民住房問題的研究較少。另外，這些研究往往專注于發現住房問題并針對問題提出解決方案，而忽視了與已實施政策的銜接，不夠具體，一些方案可操作性不強。

二、新市民的居住現狀

本研究利用“中國社會狀況綜合調查（CSS）”2006年、2008年、2011年、2013年和2015年的抽樣問卷調查數據，對新市民的住房現狀進行數據分析，主要分析了新市民的居住模式、居住條件、住房滿意程度和住房困難影響因素等問題。研究發現，新市民的住房現狀主要有以下特點：

1.居住模式以租房為主。并逐漸向郊區轉移

根據調查數據，2015年，87.7%的新市民擁有房產，但很多新市民的房產都不是在其流入地。如表1所示，六成左右的新市民在流人地租房居住，而且40%以上都是租住的私人住房。另外，新市民的居住地區呈現從中心城區向郊區轉移的趨勢，2011年到2015年，居住在郊區的新市民的比例從29.4%上升到51.5%。

2.住房支出較高，但居住條件較差

根據調查數據，與老市民相比，新市民的住房支出占家庭總支出的比例更高，并且呈現不斷增長的態勢。2014年，有16.6%的新市民的住房支出占家庭總支出的30%以上，而老市民的該支出比例僅為7.1%。從居住條件（表2）來看，與老市民相比，新市民的居住質量普遍較低：新市民的住房建筑面積偏小，2013年，31.2%的新市民居住在50平方米以下的住房里，而居住在50平方米以下住房的老市民只有7.9%;新市民的住房設施簡陋，2013年，18.7%的新市民沒有可供獨立使用的廚房，23.9%的新市民沒有可供獨立使用的廁所或者沒有廁所，28.5%的新市民需要與他人共用或者住房內沒有洗浴設施。

3.住房滿意度相對較低，對公共住房的滿意度呈下降趨勢

根據調查數據，2015年，有41.4%的新市民認為自己住房條件較差。新市民對當地政府提供的公共住房的滿意度不斷下降（選擇“比較滿意”或“很滿意”的人數占比逐年下降），且下降趨勢比老市民更為明顯;另外，不清楚當地公共住房制度的新市民占比不斷上升。（表3）

4.住房困難的影響因素

本研究利用CSS調查2011年、2013年、2015年三年的數據，篩選出非本地戶籍且在本地居住半年以上的人口進行住房困難與否的二元logistic回歸分析。經過篩選，有效樣本共有1780個。調查樣本的基本情況如表4所示：

（1）模型構建與變量說明

我們把新市民是否認為自己住房條件差作為是否有住房困難的標準。以新市民是否有住房困難為因變量，構建關于新市民住房困難影響的二元logistic回歸模型。這里的被解釋變量y為新市民感到住房困難與否，是一個0-1型的二分類變量。因為我們更關注住房困難的影響因素，因此將“未感到住房困難”設置為參考類別，即Y=1為“感到住房困難”，Y=O為“未感到住房困難”。在此采用二元logistic模型進行分析，模型如下：

其中，P（Y=1）為新市民感到住房困難的概率，a為回歸方程截距項，βi為各自變量的系數，Xi為自變量。

住房困難的影響因素有很多，在此將新市民住房困難的影響因素分為四類，即個人與家庭特征、職業與收入、居住情況和其他因素，這些變量統一設置為虛擬變量，變量的具體說明見表5，并作出如下假設：

H1：個人和家庭特征中，男性比女性耐受力更強一些，因此女性可能更容易感到住房困難;19歲及以下的人可能還在上學，加上比較年輕，感到住房困難的可能性比其他年齡段的人要小，但其他哪個年齡段更可能感到住房困難不確定;教育程度對感到住房困難的可能性影響不確定;已婚人士由于由夫妻雙方共同分擔各種支出，因此感到住房困難的可能性要比其他婚姻狀況的人要小;戶口性質對住房困難的影響不確定;家庭人口數對住房困難的影響不確定。

H2：職業與收入方面，從事行業對住房困難的影響不確定;所屬單位為政府機關的人應該比其他單位的人感到住房困難的可能性要小;就業身份為雇主的人感到住房困難的可能性要小;家庭收入越低的人更可能感到住房困難。

H3：居住情況方面，居住在中心城區的人感到住房困難的可能性要較其他地區的人小;居住在別墅或高級社區的人感到住房困難的可能性小，但其他哪種社區的人更容易感到住房困難不確定;居住在自有住房或者無租房支出的人感到住房困難的可能性比其他情況要小;來此地時間越長感到住房困難的可能性越小。

H4：其他方面，無房產的人會比有房產的人更可能感到住房困難;年份的影響不確定。

（2）分析結果與檢驗

本研究用SPSS進行二元logistic模型回歸分析，有效樣本為1780個，其中有820人認為自己有住房困難，占比46.1%，960人不認為自己有住房困難，占比53.9%。該模型的-2LL值為2041.1，偽R²系數為0.278。HL檢驗的P值為0.898，大于0.05的顯著性水平，表明模型擬合優度較高。具體結果如表6所示：

從表6可以看出，新市民住房困難的影響因素主要有以下幾點：

個人與家庭特征個人與家庭特征對新市民住房困難有一定的影響。從年齡來看，與19歲及以下的新市民相比，其他各個年齡段的新市民都更可能感到住房困難，這與假設相符。40～49歲的新市民最可能感到住房困難，其可能性為19歲及以下的新市民的3.171倍。這可能與此年齡段的住房改善性需求比較大有關。20～29歲的新市民也比較可能感到住房困難，其可能性為19歲及以下的新市民的2.887倍。此年齡段對大多數人來說正值職業生涯的起步期，收入不高或者不穩定;然而此年齡段也是結婚的高峰期，受“結婚就要買房”的傳統觀念影響，住房壓力大在所難免。從婚姻狀況來看，與已婚者相比，同居但并未結婚的新市民感到住房困難的可能性更大，為已婚者的2.483倍，這也可能與結婚買房的需求有關。性別、教育程度、戶口性質對住房困難的影響并不明顯，否定了原假設。從家庭人口數來看，與三口之家相比，7人及以上的新市民家庭感到住房困難的可能性更大，其可能性為三口之家的1.765倍。7人及以上的新市民家庭往往是三世甚至多世代同堂的家庭，幾代人住在一起難免有不方便或者住房擁擠問題。

職業與收入職業與收入對新市民住房困難有一定的影響。所屬行業對住房困難影響不大。從所在單位來看，相較于政府機關，在國有企業或集體企業、民企工作的新市民更可能感到住房困難，這與假設相符，其感到住房困難的可能性分別為在政府機關工作的新市民的2.232倍和3.053倍。政府機關往往有職工宿舍或者公共住房提供給員工居住，在企業特別是民企工作的新市民主要還是通過市場途徑解決住房問題。在我國特別是大城市房價收入比過高、住房租賃市場并未發展成熟的情況下，容易出現住房困難問題。就業身份對住房困難的影響不明顯，這否定了原假設。從收人來看，與年收入超過15萬元的家庭相比，年收入10萬元以下的新市民家庭更可能感到住房困難，這與原假設相符合。

居住情況居住情況對新市民住房困難有很大影響。其中，居住地區對住房困難并沒有很大影響。從社區類型來看，與住在普通商品房小區的新市民相比，住在老城區社區、單位社區和保障性住宅小區的新市民更可能感到住房困難，其住房困難程度由高到低分別為保障性住宅小區、單位社區和老城區社區，其新市民居民感到住房困難的可能性分別為住在普通商品房小區的新市民的3.486倍、1.839倍和1.771倍。從所居住房屋的住房性質來看，與住在自有住房的新市民相比，租公共住房、租私人住房、住集體宿舍的新市民感到住房困難的可能性更高，其可能性分別是住在自有住房的新市民的1.802倍、1.491倍、1.805倍。從租房支出占比來看，相較于無租房支出的新市民，有租房支出的新市民更可能感到住房困難，20%≤租房支出<30%的新市民最可能感到住房困難，其可能性是無房租支出者的4.406倍。從來此地時間來看，研究顯示的結果與原假設不符：與來此地1年以下的新市民相比，來此地時間2～5年（不含5年）、5～10年（不含10年）和10年及以上的新市民反而更容易感到住房困難，其感到住房困難的可能性分別為來此地1年以下的新市民的1.392倍、1.985倍和1.818倍。其原因可能與落戶或子女上學必須購買住房有關。

其他因素與有房產的新市民相比，無房產的新市民更可能感到住房困難，其可能性為有房產的新市民的3.348倍，這與原假設相符。與2011年相比，2015年的訪問對象感到住房困難的可能性要低（為2011年的O.731倍）。

三、新市民的住房問題及成因分析

1.存在的主要矛盾

新市民的住房問題主要反映在相應住房制度體系尚未完善、住房保障措施相對欠缺、住房租賃市場發展不充分，以及缺乏對特定群體的關注上。

（1）各城市所需要的新市民的住房需求與相應住房政策不匹配之間的矛盾。我國各城市發展不均衡，有的城市已經達到國際大都市的成熟度，有的城市在迅速發展當中，有的城市則發展緩慢。發展階段不同的城市所需要的人口也不盡相同，為了吸引城市所需要的人口，就要制定相應的住房政策，提高新市民的留城意愿。然而，目前各地關于新市民的住房政策比較零散，重點不聚焦，缺乏系統性，多地針對低收入群體的住房政策和人才住房政策有很多重合，與各個群體的住房需求不相匹配，不利于增強城市所需要的新市民的留城意愿。

（2）新市民的住房困難與住房保障覆蓋面之問的矛盾。與老市民相比，新市民的居住條件一般較差，然而我國很多城市并沒有將新市民納入住房保障體系，新市民對當地公共住房的滿意度較低，一些人并不清楚當地的公共住房制度。

（3）新市民的租房需求與住房租賃市場發展不充分之間的矛盾。六成左右的新市民都是租房居住的，然而分析表明，租房居住的新市民更可能感到住房困難。這與我國的住房租賃市場發展不充分有很大關系。一些新市民在市場上很難租到合適的住房。部分新市民居住在城中村、農民私房，甚至群租居住，雖然租金比較低，但存在居住條件差、配套不全等問題，還有很大的安全隱患。

（4）住房政策的普適性與住房困難的特定性之問的矛盾。新市民中20～30歲年齡段的人口占比最高，而這一年齡段的人也比較容易感到住房困難。另外，未婚同居的新市民、人口數量在7人及以上的新市民家庭、來此地時間2年以上的新市民更容易感到住房困難。然而，部分現有住房政策注重保障低收人群體的住房需求而忽視了其他住房困難情況，一些政策則只關注城市自身的需求而忽視了住房困難群體本身的需要。

2.新市民住房問題產生的原因分析

新市民住房問題的產生與其自身原因、社會與經濟發展階段，以及中央和地方的財政關系息息相關。（1）支付能力低。新市民在當地有房產的比例比老市民要低，因此大部分新市民都是通過租房解決居住問題，然而由于支付能力低往往住房壓力比較大。（2）租賃關系不穩定。目前針對住房租賃行為的法律法規尚待完善，承租人和出租人雙方的權益都無法得到很好的保障，導致租賃關系不穩定。（3）非正規住房條件差。很多新市民特別是基層人員居住在非正規住房，如城中村搭建住房、群租房、簡陋的集體宿舍等，這些住房配套設施不全、衛生環境差，甚至存在安全隱患。（4）中央和地方財權與事權分配失衡。實施保障性項目時，中央對地方在政策供給方面的力度往往大于財政配套支持的力度，從而造成中央事權下移而財權上移，地方財權事權倒掛，地方政府財政壓力較大，因此很多城市沒有把新市民納入住房保障體系。

四、新市民住房問題的解決思路與政策建議

根據黨的十九大報告精神，結合新市民住房問題產生的原因，解決新市民住房問題的目標應該是改善新市民的城市居住條件，多主體供給、多渠道保障、租購并舉，將新市民有次序、有步驟、有區別地納入住房保障體系，促進新市民在城鎮的定居。在構建新市民住房制度體系時，應該遵從三點原則：第一，堅持市場為主，發揮市場配置資源的決定性作用;第二，政府積極引導、托底保障，盡力而為、量力而行;第三，強化企業責任，鼓勵用工單位解決新市民的住房需求。

新市民住房問題的解決應從經濟、社會發展階段和水平出發，按近期、中期、遠期的時間框架設置目標與任務，著力解決當前時期應該解決且能夠解決的問題。住房租賃方面，要大力發展和規范住房租賃市場，促進租賃住房的多元化、多主體供給;住房保障方面，要做到托底保障與城市需求兼顧，為新市民提供多渠道的住房保障;土地方面，要提高土地利用效率，建立“人地掛鉤”機制;財政方面，要增加中央財政對住房保障的支持力度，建立“人財掛鉤”機制;金融方面，要完善住房公積金系統，強化金融在住房市場發展和住房政策支持方面的作用。

1.近期：供需兩端發力。多方位滿足各層次人口的基本住房需求

解決新市民住房問題的近期目標是滿足新市民的基本住房需求，并優先解決城市所需人才的住房問題。近期的政策難點是，政府在改善新市民居住條件、解決新市民住房問題時將面對提高住房數量和質量所需的龐大資金缺口，短期內不可能通過大規模擴大正規住房市場的供給量來解決新市民住房問題。因此，近期的政策重點是供需兩端齊發力，完善住房保障制度，發展住房租賃市場，提高居住品質，增強支付能力，增加供應主體。

（1）住房保障方面，促進公共住房的精準化保障，加強中央財政支持

在為新市民提供公共住房時，可以采取打分制，給予年輕人家庭、有結婚計劃的家庭、多世同堂家庭、來此地2年以上的家庭、教育程度較高的人一定的分值，綜合考量，從而更有效率、更精準地為新市民提供住房保障。此外，環衛和公交等行業是維持城市正常運行的公益性行業，但是這些行業人員特別是一線工作人員的工資往往比較低，住房困難問題比較突出。各個城市應該根據自己的情況，因城施策、因地制宜，為公益性崗位一線工作人員定向提供公共租賃住房或者住房補貼。目前，解決住房困難群體的基本住房保障支出絕大部分都是由地方政府負擔，而一些地方政府往往從所管轄范圍的角度出發，關注發展地方經濟，增強地方競爭力，在住房保障方面動力不足。為此，應加強中央財政對于基本住房保障的支持力度，在新市民住房問題上更加關注住房困難群體，促進公平和諧，維持社會穩定。

（2）住房租賃方面，把握新市民住房需求，提供多層次租賃住房

部分新市民的遷移原因是為了工作，而不是長期在遷入地發展，因此其居住需求很可能是短期的。與舒適但價格相對較高的市場租賃房相比，他們更傾向于居住在便宜但能夠滿足基本居住需求的藍領公寓或宿舍型公寓里。因此，應鼓勵為有穩定就業的新市民建設單位租賃房，或利用閑置非居住用房改建或改造單位租賃房。對于新市民中剛就業的普通白領群體來說，在支付能力范圍內，他們一般會盡可能選擇相對舒適、離市中心或上班地點較近的住房，因此市區或近郊的小戶型市場租賃房是其比較理想的選擇。對于新市民中的中、高端人才來說，其對于住房的需求可能不僅僅在于居住，還會在很大程度上考慮社交、生活品質等因素，因此住房租賃機構提供的品牌公寓可能更符合此類人群的住房需求。此外，應法、稅、地、資多管齊下，鼓勵住房租賃市場發展：完善住房租賃法律法規，保護租賃雙方的合法權益，并從社會公平的視角出發加大對承租人利益的保護，保障租賃居住的安全性、可負擔性及穩定性。通過出臺相關規章制度、建立行業協會、黑名單等方法規范中介行為，禁止在網上發布不實、重復的租賃房源信息?？梢酝ㄟ^對出租人減少個人所得稅的措施，鼓勵個體出租人出租空余房源，增加市場供應量;也可以對承租人采取以房租抵扣一定比例的個人所得稅的措施，減少其租房負擔。特大城市用地比較緊張，租賃住房需求比較旺盛，可在中心城區或者交通較為便利的地方，在每年新增住宅出讓土地中規定一定比例的土地作為租賃住房專用土地，僅發放租賃住房用地單一產權證明，從而防止用地性質的變化。促進住房租賃市場的金融創新與發展。在租賃住房建設中運用RE—ITs使固定資產通過金融創新的模式轉化為標準化、可流通的份額資產，為后續新建租賃住房項目提供資金周轉;開發如租房按揭、租金貸等創新產品，提供專門的住房租賃中長期貸款給資金周轉困難的承租人。

（3）居住品質方面，促進城中村和舊城區的更新改造，提高非正規住房市場的住房質量

城中村和舊城區住房存在兩大問題：其一，出于對經濟效益的追求，房東傾向于出租更多的建筑面積，因此，私搭亂建現象嚴重，安全隱患突出;其二，缺少必要的基礎設施和公共服務供給，環境衛生條件差，特別是舊城區的房屋，大多比較破舊、基礎設施較差。然而，由于目前廉價的租賃住房供不應求，簡單地取締和驅趕并不是長久之計。針對這一現象，可考慮采取如下措施：首先，可允許在集體土地上建造成本型租賃房出租給新市民或者用工企業。其次，通過市政改造工程，增加對城中村、城鄉接合部和舊住宅區的基礎設施投資，集中改造，提高基礎設施水平。再次，整治群租、私搭亂建等違法違規行為，同時聯合企業對城中村和舊城區的住房進行改造，提高住房質量。此外，對于企業提供的職工宿舍，應通過政府監管的介入，保障新市民住房達到最基本的標準，排除安全隱患，完善公共配套設施，改善新市民的居住、衛生條件。

（4）支付能力方面，擴大住房公積金繳交范圍，強化住房公積金的支付性與政策性功能

首先，應該擴大住房公積金繳交范圍，對于有固定工作單位的新市民，其所在單位及新市民個人應按照在職職工的繳存標準繳存住房公積金，用于購房和支付住房租金。其次，隨著近年來國家出臺各項政策鼓勵發展住房租賃市場，應該簡化住房公積金支付租金的流程，建立和完善公積金異地結轉系統，促進使用住房公積金支付租金，讓住房公積金在新一輪的改革中發揮更大的作用。再次，可以將住房公積金中心發展成住房政策性金融機構，為國家的各項政策提供金融支持，如：可為社會化力量參與住房保障的建設、租賃住房供應和城市更新改造等提供低息貸款，也可為符合國家住房政策的貸款項目提供擔保，還可為住房貸款證券化的發展提供支持。

（5）供應主體方面，增強社會化力量參與度，培育住房專業化機構

與政府機構相比，社會化力量參與住房供給能夠靈活把握社會需求，提高住房供應效率。特別是租賃住宅的需求具有多樣化的特征，社會化力量參與租賃住宅供應能夠更加精準地滿足社會各類租賃群體的需要。首先，可通過減稅、規范化等措施，鼓勵并培育專業化的住房租賃機構。其次，盤活商辦物業、閑置企業用地等存量房作為住房租賃房源。對于能夠用于房屋租賃的商辦物業，可以按照國家和地方的住宅設計規范改造后出租;對于閑置的國有企業用地或房屋，可以聯合住房租賃機構，改造成租賃住房。再次，加大社會團體對于建設保障性住房的參與力度，提高保障性住房的質量。

2.中期：因城施策，根據不同城市所需的人口類型制定住房政策

新市民住房問題解決的中期的目標是與大城市的經濟轉型升級需要及中小城市的經濟發展水平相適應，通過住房政策引導和吸引相應的人口流人，優化我國城鎮化空間布局和城鎮規模結構。中期的政策難點是城市所處的發展階段以及城市發展定位不同，其對人口的需求總量和結構（如教育程度等）的要求也不同，相適應的住房政策也就不同。因此，中期的政策重點是因城施策，根據不同城市需要的人口類型制定住房政策。

（1）一線城市應重點發展住房租賃市場，提高容積率，高效使用土地資源

一線城市的全社會固定投資占GDP的比重較低，城市發展已進入創新驅動階段，未來的經濟增長要依靠技術或服務創新，因此需要重點關注與該城市定位相關的高層次人才以及維持城市正常運行的基層人員的住房問題。由于一線城市人口密度高，住房需求很大，而房價的高漲導致很多新市民買不起房，因此要重點發展住房租賃市場。首先，要促進租賃住房的多元化供應，對所需人才發放租賃補貼，并對其優先開放公共租賃住房，利用集體建設用地建設成本型租賃住房，供低收入新市民群體居住。其次，這類城市用地緊張，因此要提高土地的利用效率，適當提高中心城區以及地鐵站附近住宅的容積率，并努力盤活閑置商辦房和企業閑置存量住房。再次，為了吸引人才，可以為所需人才提供人才共有產權房，增強其定居意愿。

（2）東部二線城市應公私結合地發展租賃住房，租購并舉吸引高素質人才

東部二線城市應該探索自己的城市定位，大力發展第三產業，因此需要重點關注可以為其城市定位指引方向的多領域高素質人才，以及與城市發展建設密切相關的新市民群體。此類城市人口密度不像一線城市那么高，但是比內陸城市高，住房需求也比較大，房價也較高，但此類城市的承載力與一線城市相比還有較大空間，可以吸引更多的新市民進城。對于此類城市，可考慮如下策略：首先，應該公私結合地發展租賃住房，讓新市民“住有優居”。在住房保障方面，建議將公租房制度向全體新市民開放，實行實物供給與貨幣補貼相結合;在住房市場方面，大力發展住房租賃市場，促進租賃住房多元化供給。其次，此類城市非常需要各類高素質人才，可根據不同人才的住房需求區別對待，可以考慮發展人才共有產權住房。再次，城市的建設也需要大量建筑工人等基層人員，可以考慮為其提供公共租賃型集體宿舍。

（3）內陸城市應促進新市民進城定居，完善周邊配套，促進產城融合

內陸城市可將發展方向定位為前面兩種城市的產業結構調整的接收者，適當加大第二產業投資。因此，此類城市需要吸引第二產業從業人員，同時促進本地農民或因不堪東南沿海城市高昂的生活成本而回流的新市民進城定居。首先，此類城市的用地較前面兩類城市不那么緊張，可以與企業合作批量建設衛生、安全的公共租賃型集體宿舍，將公租房向新市民開放。其次，應注重在新建產業園區實施產城融合，完善產業園區周邊居住地區的公共配套設施，如醫院、學校、公園及文體設施等，以吸引新市民來此定居。再次，為了吸引產業技術相關人才，可以為人才提供租買聯動型住房。最后，可以考慮將農民的合法權益貨幣化，與周邊鄉村地區聯合建立宅基地、承包地、集體分紅三大權益有償退出機制，提高農民的支付能力、投資能力和在城市的居住能力。

3.遠期：地區間聯動、中央統籌協調。改善不平衡、不充分的住房發展現狀

解決新市民住房問題的遠期的目標是，發展一個平衡的、充分的住房市場，建立長效機制，從根本上解決新市民的住房問題。遠期的政策難點在于從產業、用地、福利、財政、公共配套等多方面進行調整，從而實現各地區住房結構與總量供需均衡。因此，遠期的政策重點在于，實現城市間、城鄉間的合作聯動，在不同地區間建立一個非競爭、相互配合的聯動機制，由中央政府統籌協調，改善不平衡、不充分的住房發展現狀。

（1）城市間聯動，發展城市群，在大城市實行“租房券”制度

黨的十九大報告提出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。發展城市群能夠實現產業的高效配置，大城市與中小城市問的產業聯動能夠帶動新市民的合理流動，促進農業人口市民化，進而有效調整住房需求。大城市人口規模大，用地緊張，房價較高，可以參考美國的經驗，實施“租房券”制度。具體操作方式為：保障對象在戶口所在地按照條件申領住房優惠券，到就業地交給當地基層部門領取租金優惠，就業地城市或地方政府依據優惠券的總額向中央政府申請財政轉移支付，或者申請新增建設用地指標。在前面的新市民居住情況分析中，我們得出沒有房產的新市民比有房產的新市民更容易有住房困難問題，而房租支出占家庭收入的比例在20%～30%的新市民最容易感到住房困難。綜合考量，“租房券”的領取標準要跟有無房產掛鉤，租金補貼應該發放給這一部分新市民。之所以分別設定補貼下限和補貼上限，是因為這樣做既可以有效覆蓋住房困難家庭，又可以防止被補貼家庭租過高租金的住房從而造成財政浪費。以一個家庭月收入為10000元、無房產的新市民家庭為例，每月的租房券補貼標準為10000×（30%-20%）=1000元。如果其租住月租金3000元的房子，那么該家庭每個月的房租支出為2000元。如果其租住月租金4000元的房子，那么該家庭每個月的房租支出為3000元。具體租何種價位的房子，由該家庭根據其承受能力自己決定。

（2）城鄉間聯動，實施城市福利與土地權益的交換

近年來，我國各地都在推進城鄉統籌發展，推動區域城鄉一體化，不少地方已取得重大進展，城鄉一體化水平達到了較高的程度。但是，由于生產要素在區域間的自由流動是城市化、工業化、市場化的必然要求，如果沒有全國的城鄉統籌和區域協調發展，是難以真正實現區域內的協調發展的。各城市之間可以通過城市福利、用地指標等多種要素的綜合交易建立有效的新市民遷移機制，基本思路為：第一，降低目前多數城市的人口遷移準人標準，降低門檻。比如設定一定條件但不高的準人標準（如在該城市就業兩年或三年，申請時累計6～12個月月收入標準在該城市低保收入水平以上）。第二，在城市中為新市民建立最基本的社會保障體制、子女就讀和住房安排機制，構成一個福利包，可以稱為“城市戶口”。第三，建立新市民遷移機制，在自愿的基礎上，達到上述準入標準的農民，如果（無償）放棄農村的土地（將土地使用權證交還村集體），則可以獲得“城市戶口”和申請享受上述福利包的資格。第四，流入地政府給予某流出地農民一定數量的“城市戶口”后，從流出地得到一定量的建設用地指標。第五，流入地政府得到一定數量的建設用地指標后，在土地出讓金中拿出一部分給予流出地。

（3）中央統籌協調，實現公共服務均等化

城鎮化的本質是新市民在城市定居，使城市人口占比不斷增加。良好的公共服務對新市民在工作地定居具有重要的促進作用。然而目前我國城市間的公共服務配套發展不均衡，良好的教育、醫療、基礎設施大都集中在大城市，中小城市的公共服務水平與大城市存在一定差距。這種現象導致人口不斷加速向大城市聚集，大城市不堪重負，只能通過戶籍制度來限制人口增長。中小城市的城市化進程卻相對緩慢，農民中的很大一部分對于定居城市的意愿不強。為了縮小公共服務的地區間差異，增強新市民定居城鎮的信心，中央政府應該統籌協調，完善基本公共服務均等化供給導向的公共財政體制，科學配置中央政府與地方政府之間的事權、財權。應明確各級政府的基本公共服務支出責任，合理調整各級政府的收入劃分，增強基層政府的基本公共服務供給能力。

五、結語

本文利用“中國社會狀況綜合調查（CSS）”數據，從新市民的居住模式、居住條件、住房滿意程度和住房困難的影響因素四個方面對新市民的住房現狀進行了數據分析，并總結了新市民的住房問題及成因，得出了以下結論：

第一，新市民的住房問題主要體現在四個矛盾上，即各城市所需要的新市民的住房需求與相應住房政策不匹配之間的矛盾，新市民的住房困難與住房保障覆蓋面之間的矛盾，新市民的租房需求與住房租賃市場發展不充分之間的矛盾，住房政策的普適性與住房困難的特定性之間的矛盾。

第二，新市民的住房問題產生的原因主要有支付能力低、租賃關系不穩定、非正規住房條件差、中央和地方的財權與事權分配失衡四個方面。

第三，解決新市民的住房問題應以改善新市民的城市居住條件、多主體供給、多渠道保障、租購并舉、循序漸進為目標，以堅持市場為主、政府積極引導、強化企業責任為原則。近期的政策重點在于供需兩端發力，多方位滿足各層次人口的基本住房需求;中期的政策重點在于因城施策，根據不同城市需要的人口類型制定住房政策;遠期的政策重點在于地區間聯動、中央統籌協調，弱化不平衡、不充分的住房發展現狀。

本文的研究在一定程度上彌補了現有相關研究缺乏系統性、政策銜接性不強、可操作性較弱的不足，形成了新市民住房問題研究的有益補充。但是受可獲得數據限制，本文對新市民住房現狀的分析仍有細化空間，在后續研究中，擬結合更為詳細的調查做進一步的完善和改進。