發展中國家身份應該誰說了算

改革發展中國家認定標準的正道，是在WTO或者G20等平臺上展開更充分、理性、克制的討論，而非繞開多邊機制，在發達和發展中國家之間單邊行動。

2020年2月10日，美國貿易代表辦公室（USTR）宣布修訂《反補貼法》中有關發展中國家和地區的認定標準，即日起生效。其實，美國早有改變WTO發展中國家地位標準的要求。特朗普擔任美國總統后，就把這件事列上核心議程。2017年12月，WTO布宜諾斯艾利斯部長級會議上，美國代表便醞釀推動WTO改革的提案。2019年2月18日，美國以理事會決議草案形式提交了WTO修改特殊與差別（S＆D）待遇條款僅適用于最不發達國家的倡議。由于中國、印度等成員國反對，這個提議未獲通過。其后，美國改以雙邊施壓的方式，要求巴西、土耳其、印度、韓國等國放棄發展中成員身份。受此影響，一些國家發表了放棄S&D或不再以發展中國家身份參加WTO談判的聲明。2019年7月，美國政府發表《改革世界貿易組織發展中國家地位備忘錄》，集中表達了對WTO“過時的發達國家和發展中國家的二分法”造成“一些世貿組織成員在國際貿易領域獲得了不公平的優勢”的不滿。美國在備忘錄中還特別以中國為例，渲染所謂“最富有的經濟體聲稱擁有發展中國家地位時，它們不僅損害其他發達經濟體，同時也損害了真正需要特殊和差別待遇的經濟體”。

美國政府提出這種抱怨的時候，已經忘記了其力推建立WTO的前身關貿總協定時的“初衷”。根據1947年中國作為23個創始國之一參加瑞士日內瓦關貿總協定第一回合貿易談判的檔案記載，“查此次協定草案之能順利完成，其主要關鍵在于美方之妥協態度，蓋美國現時執政當局亟備實現其一貫之政策——擴張世界貿易與消除國際貿易之障礙”。美國的《互惠貿易協定法案》將于1948年6月到期，執政的民主黨當局希望在法案到期前完成關貿總協定談判，并在總統大選之前完成立法手續。當時，中國的對外貿易占全球國際貿易的“百分之三弱”，而中國對22個貿易談判對象的讓步項目中，最多的是美國，共80項，其次是法國和英國，分別為30項和29項。對美讓步的貨品占中國外貿總額的76%。

由此可見，那個時候無論是出自戰略層面突破別國（主要是經濟競爭力弱小的發展中國家）關稅壁壘搶占國際市場的需要，還是出自戰術層面國內政治博弈的需要，都是美國在使最大的勁把其他國家，特別是發展中國家裹挾入國際貿易的全球網絡。從這個意義上講，S&D絕不是美國對發展中國家豁達慷慨的恩賜或施舍，而是其通過貿易擴張攫取發展中國家原材料和獲取產品銷售市場的遮羞布?，F在，一些發展中國家經過數十年的發展，取得了一些成果，但與美國的差距仍然懸殊。中國加入WTO之后，世界市場更具完整性也更有廣度和深度。中國經濟固然取得了長足進步，美國同樣受益于此。從絕對量來看，其增加遠大于中國和其他發展中國家。從中國入世的2001年到2019年，按現價美元計算的美國人均GDP增長了28010美元，同期中國人均GDP增長了9046美元。

但美國現在抱怨其一力倡建的體系對它不公平，要聯合“其他志同道合的WTO成員”，甚至單邊改變規則，限制其中一些發展中國家的發展。把一些國家剔除發展中成員名單，或者說，把盡量多的國家排斥出發展中國家的名單，是其努力的方向之一。例如，這次修訂把人均國民收入高于12375美元的國家以及歐盟、OECD成員國排除在發展中成員在外自不待言，把G20成員一律排除在外，就混淆了大國和發達國家的區別。而將人均GDP貿易份額占比高于全球2%的發達國家（地區）標準下調至0.5%，進一步增加了排除的范圍。在所謂其他因素中，將那些加入WTO時沒有聲稱自己為發展中國家者也排斥在外，更是自相矛盾的做法。一方面聲稱要“防止自我聲明但是沒有適當的經濟或其他指標佐證的發展中國家利用世貿組織規則和談判中的靈活性”，另一方面卻又無視“適當的經濟或其他指標佐證”，把沒有自我聲明的發展中國家歸入發達國家并褫奪其S&D資格。這說明，美國并不在乎到底是按照自我認定的“主動型條款”還是別國認定的“被動型條款”來識別發展中與發達成員，只要能降低其以S&D資格相待的發展中成員的數量就行。

雖然USTR對1998年標準的修訂，并不會直接影響中國的對美貿易，但間接上可能影響中國的外部環境并沖擊全球的經貿秩序。第一，這次直接受到影響的國家，一是被從1998年名單中排除的國家，主要是拉丁美洲的阿根廷、巴西等國及馬來西亞、泰國和南非等，再則是執行標準被提高至發展中國家（地區）水平的最不發達國家。但美國在《改革世界貿易組織發展中國家地位備忘錄》中，把基本沒有直接影響的中國作為重點對象來“控訴”，不啻于將受到影響的國家的不滿引向中國。第二，這可能產生一種示范效應，讓中國未來在處理和其他國家的雙邊及多邊經濟關系時，面臨更大的壓力或承擔超出實際發展水平的成本。第三，施壓中國放棄發展中身份，可能為美國在中美貿易下階段談判中“結構性改革”等議題爭取更大的戰略自由度。第四，破壞發展中國家內部的團結，影響發展中和新興經濟體在全球治理改革進程中的議價能力。在雙邊壓力之下，一些國家已經聲明放棄發展中國家身份，它們與堅持發展中身份的國家之間，在全球治理或多邊體制改革上，可能面臨更大的協調成本。第五，S&D的削弱或取消，可能增加發展中國家尤其是不發達國家對開放世界經濟體系的顧慮，因為它們本身面對外部沖擊就存在更大的脆弱性；而削弱或取消S&D會讓它們更加拒絕開放，避免加載可能無力承擔的風險暴露。

當然，這并不意味著WTO體制，特別是誰是發展中成員的標準不容改革。經過戰后數十年的發展，發展中國家，特別是其中的新興國家與最不發達國家之間的分化確實日益明顯，需要更加細致的分辨，以便提出更具針對性的政策議題來更好地維護發展中國家的整體利益，協調不同經濟發展水平國家之間的差異。但至少有兩個原則必須堅持：一是要從堅持WTO核心價值和基本原則的高度，堅持發展中國家的特殊和差別待遇。這不僅是道義使然，也是維持發展中國家開放市場意愿的現實需要使然。二是發展中國家身份按照什么樣的標準依據、什么樣的程序來確定，不能由一個或少數幾個國家說了算，要尊重全體成員的普遍意愿，由WTO成員共同協商確定，特別是要尊重廣大發展中國家的意見。強行向別的成員貼標簽并要WTO在多邊背書的做法，不得人心，應當堅決反對。從技術層面看，區分大國、富國、強國或發達國家，需要更多學術和政策上的討論。無論如何，改革發展中國家認定標準的正道，是在WTO或者G20等平臺上展開更充分、理性、克制的討論，而非繞開多邊機制，在發達和發展中國家之間單邊行動。