外資準入改革背景下外商投資企業外匯管理改革探索

當前，我國對外開放形勢發生了深刻變化?！吨腥A人民共和國外商投資法》（以下簡稱《外商投資法》）確立了準入前國民待遇加負面清單的管理原則，外匯管理部門作為“負責外商投資促進、保護和管理”的部門之一，需要在這一框架下重新平衡外資企業外匯管理的工作目標，建立更具持續性和穩定性的管理框架，夯實跨境資金交易便利性和真實性管理職能，以更好地適應跨境投資自由化、便利化和維護市場秩序的雙重要求?；诖?，筆者認為，外商投資企業外匯管理可從以下方面做出調整：一是管理目標從維護國際收支平衡轉為兼顧國際收支平衡、促進投資、維護規范和保障企業合法權益等。二是管理重心從防范和遏制套利調整為進一步落實并加強交易真實性管理以配合負面清單管理職能。三是管理方式從進行逆周期調節轉變為“穩定微觀政策+調整宏觀審慎參數”的調整模式。

當前已具備推動改革的條件

第一，宏觀上大國經濟不斷完善，應對外部沖擊的韌性增強，已具備外商直接投資管理規則保持穩定的經濟條件。

從經濟體量看，大國經濟可以經受的外商直接投資波動韌性更強。從1996年至今，我國國民生產總值從71813.6億元增長至90.03萬億元，增長了11.5倍，從全球排名第八位躍升至世界第二大經濟體、全球最大的發展中國家；外匯儲備規模從區區千億美元增長至現在的3萬億美元以上，完全可承受并吸收流動總規模在一兩千億美元幅度的外商直接投資資金的變化。

從發展動能看，跨境資金流入對我國經濟的驅動作用趨于淡化。1996—2004年，我國國際收支順差占GDP的比重為5.5%；2004年開始加速至2007年，達到峰值12.69%后逐步下降；近五年則一直在零值區間波動。具體到外商直接投資，2010年開始，FDI資本金流入呈逐步下降態勢；2018年，流入10203億元人民幣，僅相當于2010年的三分之二和2018年GDP的1.13%。而同期國民生產總值雖然經歷了“降檔減速”時期，但仍維持在6%以上的中高速增長區間。這意味著我國FDI資金流出入的影響，已經穩定在相對“舒適”的水平上。

第二，宏觀調控機制的完善和微觀監管水平的提升，為穩定外商直接投資微觀監管規則奠定了管理基礎。

與改革初期相比，我國經濟的宏觀調控機制更加完善。外商投資企業外匯管理政策的調整和反復，是與我國改革開放以來“摸著石頭過河”的大環境相適應的。與2000年相比，我國在應對跨境資金流動沖擊方面，除了有雄厚的儲備資產做后盾，還建立了有管理的浮動匯率機制，能以市場化機制順應實體經濟層面的調整需求。尤其是2009年后，人民幣兌美元匯率的彈性明顯增強，人民幣先后出現了三個升值區間和三個貶值區間，目前呈現雙向波動，有效吸收了跨境資金流動的沖擊。

隨著跨境資本管理“工具箱”的充實，以微觀政策調整、滿足宏觀調控需求的必要性已經下降。從宏觀調控需要來看，對于因市場短期預期導致的匯率波動，人民銀行已經增加了外匯存款準備金率調整、匯率逆周期因子以及離岸市場央票等手段，能夠較好地吸收并緩沖短期預期因素導致的跨境資金流動波動。同時，針對房地產等因價格波動導致的外資禁入限制，“因城施策”的調控思路的落實，使全國實現了以統一的外資企業管理來調控房價。

銀行合規意識和展業能力的增強，為穿透管理奠定了堅實的基礎。根據寧波經驗，各銀行在辦理業務中，基于“了解你的客戶”原則，能夠做到對交易背景的穿透了解，對各項目的資金用途，具有了較強的實際掌握能力。而且，鑒于反洗錢、反恐融資和反避稅等客戶識別要求，辦理業務的審慎意識已經由初期“唯效益至上”的導向轉為合規審慎與業務開拓并重。與此同時，銀行外匯業務自律機制日趨完善。如寧波轄區，已經建立了不為管控企業辦理資本項目外匯業務、資金結匯管理等自律機制，有力推動了規則統一和標準透明。

第三，經濟結構轉型升級的更高需求，為外商直接投資外匯監管規則的穩定提供了更多保障。

引資結構的提質增效，需要更好的政策環境來配套。改革開放初期，我國吸引全球資本流入依靠的是低廉的勞動力、土地等生產要素優勢；隨著經濟的快速發展和外資流入的增長，原有的低成本要素價格優勢不再，吸引全球資本更多要依靠“軟環境”的提升。相關調查顯示，寧波地區73%的外資企業將“政策（包括稅收、監管因素）”看作是最為重要的投資配套與環境因素，較“土地、用工、用水用電等生產要素”高出33個百分點。隨著中國經濟的發展壯大，國際社會對中國法規的透明度、穩定性的關注也在增加，并對各相關管理部門的行政行為產生了多方面的制約。

現有的外商直接投資外匯管理在政策穩定性和透明度上尚有改進空間。1996年以來，外商直接投資外匯管理經過數次調整，在提升投資便利化方面有了長足進步；但現有的資本金結匯環節的四項“負面清單”與《外商投資企業產業指導目錄》不一致，再加上各時期因形勢需要對政策調整較多，給市場主體造成了政策透明度不足和穩定性差的印象，影響了投資便利化的效果。

改革思路探索

第一，進一步明確職責目標，對接準入前國民待遇加負面清單管理制度，加強制度梳理，明確將交易的真實合規作為管理重點。

一是加快完善、修訂《中華人民共和國外匯管理條例》，落實宏觀審慎目標措施。應適應《外商投資法》的要求，推動外匯管理條例的修訂，強化外匯管理在市場規則建設中的作用，促進法規體系的協調融合和穩定持續。同時，應以“在國際收支出現或可能出現嚴重失衡，以及國民經濟出現或者可能出現嚴重危機時，國家可以對國際收支采取必要的保障、控制等措施”，作為促進國際收支平衡的必要保障，并明確可能的管制措施，包括調整資本金結匯比例、外債資金結匯比例等，以進一步促進法規的透明化。

二是梳理現有規章，確保符合準入前國民待遇加負面清單管理的制度要求。應本著“國民待遇”原則，加強與中資企業財務管理規范的對照，梳理現有涉及外商投資企業資金流入和結匯、利潤分配和清算匯出等環節，對于中外資企業的資金使用規則差異進行研究、分析，并通過修訂，逐步實現兩者的統一。如在結匯環節，可取消對結匯資金用于購買非自用房產以及投資證券業務等方面的限制，實行國民待遇。

三是聚焦核心職能，強化交易真實性監管，推動資金在開放與規范的前提下運行?！锻馍掏顿Y法》的出臺，顯示了我國持續擴大開放的決心，同時對仍將保持限制的部分領域做了清晰的界定。在這種情況下，不排除有部分資金會通過在非限制領域設立后，繞道進入上述限制領域。外匯管理環節的定位就是要辨識這些繞道行為，保證資金在交易真實的背景下符合外資限入要求。對于業界存在爭議的VIE方式突破負面清單管理的問題，建議本著“新老劃斷”的思路，禁止新設VIE架構實現資金繞道，并逐步引導原有的VIE方式在放開準入管理的前提下，規范股權結構，防止負面清單管理流于形式。

第二，加強流程整合，構筑事前“輕放”、事中“守規”、事后“細查”的外商投資管理體系。

事前延續“輕放”，確立分類管理思路，加快登記環節與準入機制的對接，鞏固外商直接投資便利化機制。堅持由銀行辦理并推動信息共享，嚴格建立以《市場準入負面清單》作為根據的分類登記體系。對于清單外的行業、領域、業務等，銀行直接憑工商管理部門的登記信息辦理設立登記；對于清單內的許可準入事項，要以工商登記以及行業管理部門的審批手續作為登記的前提；對于沒有工商登記信息的，則堅決不予辦理登記。

事中強調“守規”，建立企業自律和銀行展業相結合的資金運用便利化管理機制。要明確外資企業必須在符合反洗錢、反恐怖融資和反避稅原則的基礎上進行資金運作，同時要遵守不繞道進入負面清單的要求。在此前提下，銀行在充分展業了解企業資金運用真實背景的基礎上，憑企業指令，為企業辦理資金結/購匯和支付使用等業務。展業的規范通過銀行自律機制提出，并向企業公布約定。外匯局根據事后核查的結果，定期評估，推動自律公約的及時更新、調整。

事后重在“細查”，建立隨機抽查和專題核查相結合的誠信守規監督機制。外匯局可根據業務權限，按照一定比例，分地區隨機抽取部分業務，下發到各分局進行常規性核查；同時，可配合宏觀調控需要，開展專題性核查，重點抽取某類業務進行跟蹤調查。對“細查”中發現的違規行為，依法啟動違規追責程序，以強化對失信主體的震懾。