傳染病監測法律規范體系化研究

劉燕

近年，全球新發傳染病傳播范圍廣、傳播速度快、社會危害大，成為全球公共衛生領域的重點和難點。應對突發傳染疾病引發的公共衛生事件，不僅涉及公共醫學和技術問題，也涉及社會風險形態下的國家治理問題。2020年2月5日，習近平總書記指出：“實踐告訴我們，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力?！盵1]隨后,當月召開的中央深改委會議、統籌推進疫情防控和經濟社會發展等會議均強調全面加強和完善公共衛生領域相關法律法規建設。

我國在傳染病的監測、報告方面不斷加強法律規范、行政措施的完善與創新。從2008年起，國家實施重大傳染病防治科技重大專項計劃，使我國在傳染病防控監測等領域達到國際先進水平，并成功應對禽流感、甲型H1N1流感。2013年在應對H7N9禽流感疫情的實踐中，中國模式被世衛組織譽為“全球典范”。由于組織穩妥、制度措施得力、群眾與社會支持，疫情防控取得顯著成效。但是，我國抗擊新冠肺炎疫情的實踐，暴露出傳染病防控尤其是監測等環節法律制度的缺陷。其中，相關法律法規不夠體系化是重要缺陷之一。因此，加強重大疫情防控體制機制、公共衛生應急管理體系建設，需要在立法層面通盤考慮，從法律法規體系化角度完善重大疫情防控體制機制、健全公共衛生應急管理體系。

一、立足政府依法治理能力，完善法律體系頂層設計

法律體系通常是一個國家全部現行法律規范，分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯系的統一整體。習近平總書記明確提出：“要完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學規范、運行有效的傳染病防控法律體系?！盵1]

目前，我國有很多關于傳染病監測的法律法規，但多屬于應急處理的產物，缺乏體系化考慮。為應對非典疫情，國務院2003年制定了《突發公共衛生事件應急條例》，細化傳染病監測制度，規定了疫情必報制度。2004年《傳染病防治法》修訂，著力解決非典時期存在的“國家對傳染病暴發流行的監測、預警能力較弱；疫情信息報告、通報渠道不暢……采取緊急控制措施的制度不夠完善”[2]等問題。2007年頒布實施的《突發事件應對法》一定程度上彌補了《傳染病防治法》之不足。2020年2月，為應對新冠肺炎疫情，《中央全面依法治國委員會關于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情 切實保障人民生命健康安全的意見》發布。2020年6月，我國衛生健康領域首部基礎性、綜合性法律《基本醫療衛生與健康促進法》實施，把人民健康放在優先發展的戰略地位、融入各項政策。另外，國務院制定了一系列配套法規，國務院衛生行政部門制定了突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法等部門規章和規范性文件十多部，形成傳染病防控法律的子體系，構成了傳染病預防、控制、救治、公共衛生管理的法律體系，為規范并保障傳染病疫情防控提供了法律保障。

目前，我國關于傳染病監測的法律規范尚不夠體系化，因此，下一步要做的首要工作是立足政府治理能力，完善法律體系頂層設計。正如《傳染病防治法》修訂意見所闡釋的：著眼健全公共衛生法律體系，注意相關法律之間的協調銜接，做好與《國境衛生檢疫法》《動物防疫法》《突發事件應對法》等法律的銜接性規定，保證相關法律之間的系統性與協調性，不斷強化公共衛生法治保障。[3]

二、明確傳染病預防監測的權限和責任

傳染病監測法律體系化要解決的關鍵問題，應是結合我國國家治理的實情，明確監測預防的權限劃分，尤其要強化權力(組織者和責任者)主體的責任。防控管理突發聚集性重大傳染疾病，系國家權力的集成化、高效化行動，因而必須在法治基礎上強化具體權力主體及監管人的責任。

首先，明確行政機關劃定、調整傳染病種類的權限，關注不明原因聚集性傳染病的界定及權力配置。關于傳染病的法定概念，尤其是聚集性不明原因的新發傳染病，《傳染病防治法》應采用外延定義，輔之以傳染病的本質屬性，擴大法律的調整對象。從比較法的角度看，日本《感染癥預防及感染癥患者治療法》明確規定，新型傳染病是“被認定為可在人與人之間傳播的疾病，與已知的傳染病的癥狀及治療方法存在明顯差異的，染病后病情危重，蔓延后會對國民的生命和健康產生重大的影響的傳染病”[4]。借鑒域外立法經驗，我國立法可以將《傳染病防治法》中的兜底規定“其他乙類傳染病和突發原因不明的傳染病”修改為“其他乙類傳染病和具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病”，并在法律實施細則中具體規定。關于傳染病的法定種類，依據1989年《傳染病防治法》，國務院可以增加或者減少甲類傳染病病種并予公布，國務院衛生行政部門可以增加或者減少乙類、丙類傳染病病種。2004年《傳染病防治法》修訂，在法定傳染病種類中增加了兩種乙類傳染病，即傳染性非典型肺炎與人感染高致病性禽流感，并采取甲類傳染病的防控措施。該法明確了如下劃定：其他乙類傳染病和突發原因不明的傳染病需要采取本法所稱甲類傳染病的預防、控制措施的，由國務院衛生行政部門及時報經國務院批準后予以公布實施。(第四條)基于這種規定，2009年衛生部經國務院批準，將甲型H1N1流感(禽甲流感病毒的亞型)納入乙類傳染病，并采取甲類防控措施。2013年《傳染病防治法》修訂，強調權力主體下沉：國務院衛生行政部門根據傳染病暴發、流行情況和危害程度，可以決定增加、減少或者調整乙類、丙類傳染病病種并予以公布。(第三條第五款)例如，2013年國家衛生計生委決定將人感染H7N9禽流感納入乙類傳染病，將甲型H1N1流感從乙類調整為丙類。需要注意的是，對行政部門的授權需要與行政處罰的法律規定相協調，還要考慮行政處置權力的科學配置問題。如果說對于病人、病原攜帶者、疑似病人尚可予以強制隔離治療的話，在非緊急狀態下對于密接者和次密接者采取留觀之外的限制措施就需要慎重考慮。這是因為，“抗疫中的集中統一經驗不能簡單搬用到疫后的治理當中”[5]。

其次，傳染病監測問題。傳染病監測，也稱流行病學監測、公共衛生監測，是指長期、連續和系統地收集疾病的動態分布及其影響資料，分析信息、報告反饋，從而支持公共衛生行動。傳染病防治的關鍵在于及早監測發現，從而切斷傳播路徑，因此地方政府的職責和權力配置顯得尤為重要。針對傳染病種類的法定主義模式，在將新發傳染病納入法定傳染病管理之前，法律有必要預先做出過渡安排，以風險防范為原則授予地方政府采取相應措施的權力，以適當措施換取寶貴的疫情監測時間?！秱魅静》乐畏ā窇撛谄鋵嵤┘殑t中明確規定，省級政府及其疾控機構有權處置基層報告的疫情監測報告。這有利于在監測相關環節，圍繞“早發現、早報告、早處置”的目標，強化疾控機構的信息收集、分析、利用能力，完善公共衛生重大風險的研判機制。

再次，對醫療衛生、疾控機構及其工作人員違法、犯罪的平等追責。如未及時采取防控措施、未依法通報或者干預報告等失職、瀆職的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員需要追究法律責任。根據《突發公共衛生事件應急條例》(2011)第五十條之規定，醫療衛生機構的責任主體，未履行監測、報告等職責，情節嚴重的，予以紀律處分；后果嚴重的，可依據刑法追責。根據《傳染病防治法》(2013)第六十六條至第六十九條的規定，衛生部門、醫療機構的責任主體未履行報告、預防、監督等職責，后果嚴重的，給予行政處分直至開除；對于疾控機構，只要具有未履行監測、報告職責的，即予以行政處分。值得探討的是，是否要考慮“情節嚴重的，依法給予開除處分；后果嚴重的，主要責任人應當引咎辭職”。筆者認為，情節嚴重的既然可給予行政開除處分，后果嚴重就要追究刑事責任，而不是引咎辭職的問題；且這兩種嚴重社會危害行為如果成立結果犯，本身即已構成玩忽職守或濫用職權的瀆職犯罪。我國刑法對瀆職犯罪有明確規定，兩高在非典疫情時期發布的《關于辦理妨害預防、控制突發傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，負有組織、協調、指揮、災害調查、控制、醫療救治等職責的國家機關工作人員，有瀆職行為且造成重大損失的，以濫用職權罪或者玩忽職守罪定罪處罰。兩高、兩部2020年聯合發布的 《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，為打擊相關違法犯罪行為提供了有效政策指引，其中，對于衛生行政部門的工作人員嚴重不負責任，不履行或者不認真履行防治監管職責，導致新冠肺炎傳播或者流行，情節嚴重的，以傳染病防治失職罪定罪處罰?！缎谭ㄐ拚?十一)》對妨害傳染病防治罪進行修正：單位或個人拒絕執行縣級以上人民政府、疾病預防控制機構依照傳染病防治法提出的預防、控制措施，引起甲類傳染病以及依法確定采取甲類傳染病預防、控制措施的傳染病傳播或者有傳播嚴重危險的，即可構成犯罪。

三、法律實施必須保障法益與規范的協調

(一)公眾知情權、防疫公權及公民隱私權的協調

突發事件發生后，公眾會產生針對性的對防控信息知情的需求，并指引個人應對行為。在突發重大傳染病疫情的社會情勢下，無論公眾知情權訴求或者防疫、抗疫公共利益的需要，均存在侵害隱私權問題。比如，公布感染者的單位、住址乃至聯系方式等不必要信息?！睹穹ㄍ▌t》《民法總則》以及最高人民法院的司法解釋對隱私權的規定比較模糊，2021年實施的《民法典》明確規定了自然人的名譽權和隱私權，并以 “隱私權和個人信息保護” 專章進行規范，但并沒有關于涉疫自然人隱私權和知情權的明確規定。

就信息公開而言，《政府信息公開條例》第二十條信息公開的“預警信息”一詞，用語抽象，導致各地行政公開事項具體范圍自由度較大。但總體上，我國的防疫抗疫有法可依、實踐舉措有例可循。在面臨突發疫情的社會情勢時，自然人的私權要讓位于公共利益，政府和全民抗疫的社會利益顯然需要適度擴張。從科學合理的角度來說，對于病毒感染者、疑似病原攜帶者的信息公布和人身隔離，屬于公眾利益，更屬于行政應急管理范疇，有必要在一定范圍內公開。2020年2月中央網信辦發布《關于做好個人信息保護利用大數據支撐聯防聯控工作的通知》，回應了《民法典》的規定，強調任何單位和個人未經被收集者同意不得公開其個人信息，因聯防聯控工作需要，并經過脫敏處理的除外，對于個人信息收集公開、利用大數據支撐聯防聯控工作加以規范指導。[6]因此，法律實施必須兼顧自然人隱私權的保護。

(二)傳染病監測行為的專業輔助與社會監督問題

對法定權力予以法治實踐下的充實與完善，涉及法定權力的輔助問題。類似的立法例，比如《立法法》2015年修正后，全國人大常委會將城鄉建設與管理、環保、歷史文化保護的法律事項權限下放到設區的市的人大?；诎l展的眼光，我們應當探索如何保障一線醫療機構和臨床醫師有法有據地監測。首先，《傳染病防治法》應明確規定，疾控、醫療和采供血機構和人員，發現傳染病疫情以及突發原因不明的傳染病時，應當遵循疫情報告屬地管理原則，按照規定的內容、程序、方式和時限報告。其次，促進防疫措施的科學合理實施。防疫執法，既要遏制“在互聯網上發表不屬實言論，嚴重擾亂社會秩序”的不法行為，也要建立拓展傳染病癥狀監測及傳染病病原學監測網絡，健全網報、醫療人員報告、科研發現報告等多渠道疫情監測及其快速反應體系，實現重大疫情風險監測預警信息數據共享，完善公共衛生重大風險的研判、評估、決策、防控協同機制。[7]我國對疫情的高效及時監測，為疫情調查、判斷及防控措施提供了科學有效的數據與信息支撐。[8]未來的疫情防控，一線機構和部門應進一步規范其處置流程及標準，整合直報系統，以科學高效地防控不明傳染疾病。

(三)防疫執法過程中的權利平等保護問題

法律面前一律平等，這是我國憲法和各個部門法律的基本原則。首先，平等原則體現在新冠肺炎疫情防控實踐工作中，就是要求執法機關踐行以人民為中心的防疫觀。雖然出于常理常情，部分群眾會本能地排斥曾經的感染人員和疫區人員，但是在執行防疫抗疫規則過程中，必須堅持執法平等、不得歧視的原則。其次，在社會相關領域貫徹平等保護原則。在不同地域和疫情不同階段，個別有違平等保護的現象，反映出該地方該部門治理能力的“短板”。例如，在復工復產初期，個別地區違反勞動法和行政法，不能平等保護曾經的疫區人員的平等就業權。新常態下，應該對本國不同階層民眾予以同等保障，對外國公民予以非參保普通待遇，執法部門必須嚴格執行傳染病防控法律規則，防疫執法面前一律平等，以爭取并鞏固防控實踐的輿論支持和社會根基。