中國共產黨百年支農經驗及對鄉村振興的啟示

孫毅

關鍵詞百年支農 支農政策 鄉村振興 城鄉融合

一、引言

眾所周知，中國農民一直是一個龐大的群體，諾貝爾獎獲得者舒爾茨說，世界上大多數是窮人，他們以農業為生，懂得了農業，就懂得了窮人的經濟學。中國共產黨成立之時，中國有4. 43億人口，絕大部分是農民。而在中國共產黨成立100年之際，中國有5.1億農村人口。我們黨白誕生之日起至今，一直給予農民特殊的關照，重視調查研究，支援農民、農業和農村發展。黨的十九屆六中全會再次強調，“黨始終把解決好‘三農問題作為全黨工作重中之重”。

黨對農業的重視集中體現在“支農政策”上。人們通常將支農政策狹義地理解為單純經濟方面的投入：財政撥款或物資劃撥。但縱觀100年我們黨的支農政策實踐，可以發現政策本身就是最重要的支農手段。這些政策所要解決的關鍵問題，不是簡單的投入問題，而是如何實現農業現代化的問題。特別是十九大報告提出“鄉村振興戰略”以來，更在農業現代化基礎上，進一步強調“加快推進……農村現代化”，并“堅持農業農村優先發展”。這反映出“三農”問題是一個全局性問題，其中，城鄉關系——從早期的農村包圍城市到最近的城鄉融合發展——處于中心地位，這種關系在百年歷史中不斷演變，反映著農業現代化何以向農業農村現代化的轉變，也是理解支農經濟政策的關鍵。

支農政策不僅改變著農業的基本面貌，還涉及整個國民經濟的調整，尤其是城鄉關系，100年來，城市與鄉村在不斷的互相影響中共同構成“支農經濟”體系?？疾熘мr政策，只有基于這個體系，才有助于理解其政策形成的因果及意義，黃仁宇認為，歷史具有長期合理性，“中國的長期革命有如一個大隧道，需要100年時間才能摸索過去”。我們黨100年的支農政策實踐，已可為這一問題提供更廣闊的視角，本文將分四個時期考察我們黨的支農政策。

二、中國共產黨的成立至1952年：土地改革

中國共產黨在成立之初就非常關注農民和農業問題，但直到1927年才真正將重心轉向農村，廣泛開展土地革命。這是由農民和農業在中國的重要地位所決定的，也是我們黨為改造舊中國而作的重要戰略調整。其中，土地政策居于中心的地位，當然，“僅僅實行土地改革、減收地租、平均地權，并不能最終解決中國的土地問題。但這種改革是必要的，也是緊迫的，因為它是解除農民痛苦的不可缺少的步驟?！?/p>

1.土地政策

1927-1952年，隨著國內革命形勢的變化，中國共產黨的土地改革幾經變遷，大體可分三個階段：一是，在1936年之前，土地革命政策的初創階段。自1927年，我們黨建立根據地之后，對農村的土地政策才開始初步確立，即沒收地主土地，分給無地和少地農民，中國革命從此進入以土地革命為中心內容的新時期。土地革命與黨領導的武裝斗爭結合起來，用“自下而上”地發動群眾的方式解決土地問題。但這個時期一些具體措施還處在重要的探索階段。如對富農的政策，中共六大提倡“不要故意加緊反對富農”，而后來在共產國際的影響下卻“加緊反對富農”。二是，1937年之后，從土地革命轉向減租減息。隨著抗戰的到來，為建立抗日民族統一戰線的需要，我們黨適時將土地革命政策向減租減息調整。1937年2月10日，中共中央致電中國國民黨三中全會，聲明“停止沒收地主土地之政策”;在8月公布的《抗日救國十大綱領》中，明確提出“減租減息”之政策。以上這些政策只是在新開創的蘇區采取的政策，在老蘇區已經分配土地的，照原辦法不變更。三是，抗戰結束后，黨的政策又開始轉向土改，③即沒收、分配地主的土地。1946年黨發出“五四指示”，在減租減息的基礎上，堅決擁護群眾從地主手中獲得土地，實現“耕者有其田”。1947年10月頒布的《中國土地法大綱》對這一指示進行了法律上的確認，總體來看又回到了土地革命的路線。到1952年底，除小部分的少數民族聚居區外，全國土改工作基本完成，3億無地少地農民通過土改獲得了7億畝土地和其他生產資料。④土改是這一階段土地革命政策的延續和完善，共產黨至此已經形成一套嚴格的、行之有效的政策體系。

需要注意的是，重視土地分配，在近代并非是我們黨的首創。早在中華民國建立之際，孫中山就提出了“平均地權”的口號。北伐成功后，南京國民政府也力圖通過《土地法》等法令來平均地權，但往往是“議而不決”，法令通過后，又是“決而不行”。這說明，第一，在當時的社會情況下，將土地重新分配，確實是解決農民生活困境的根本方法和重要出路;第二，共產黨采取的土地改革道路，最主要的是在實踐中成功地探索出一條改革道路，它是所有“支農”政策的根本。

2.傳統農業的局限及支農政策

土地改革雖然讓居于大多數的少地、無地農民得到了最基本的生產資料，改善了他們的生活，但并不意味著農業取得了大的發展，因為中國傳統農業還受到多重束縛。首先，是人多地少的問題。人多地少是中國農業長期存在的、不爭的事實。將土地再平均分配，雖然公平，但也影響著對土地這一生產要素的有效利用。中共在土地革命時期對富農政策的模糊，也可看出這種矛盾態度：減少這些具有較高效率的農戶的土地，可能不利于農業生產。其次，一家一戶的小農經濟已不能適應農業發展的需要。這個時期中國普遍存在勞動力短缺問題，為了更集約地利用人力、畜力資源，中國農村白發形成“搭套”“換工”等多種合作形式。但這種發展多是小規模的，沒有普及，不能滿足農村經濟發展的需要。最后，是資金問題。例如，雖然減租減息減輕了農民的負擔，較大程度上清除了之前農民的欠債，但農戶在青黃不接之際及農業生產方面的投資仍需要資金。在抗戰期間，因限制利息，富人不肯往外借貸，造成農民借不到錢。

總之，如何在土地改革基礎上促進農業生產，是我們黨面臨的另一個重要問題。這需要在土地政策之外，輔之以一系列支農政策，以促進農業生產的恢復和發展。它們主要包括兩個方面：第一，組織生產合作社。早在瑞金時期，為解決勞力、耕牛、農具不足等問題，黨就發起組織互助社、犁牛站等農民互助組織，1933年春頒布了《勞動互助社組織綱要》等文件，到1934年，僅江西興國縣的勞動互助社就有1206個，社員22118人;犁牛合作社72個，社員5552人?？箲鹌陂g，勞動互助組織進一步發展，據1944年統計，各抗日根據地參加勞動互助的勞動力，陜甘寧邊區占46. 5%，晉綏邊區占37. 4%，山東解放區占20%，晉察冀邊區的冀西26縣占28%。不僅如此，過去的一些臨時互助組轉為常年互助組，還合作開荒。勞動合作提高了勞動生產率，據估計提高約在30%以上。第二，助農貸款。農民生活困苦，戰爭又加劇了這種痛苦，生活無著，更遑論進行生產性投資。在結成互助組的同時，還得給予必要的貸款。組織貸款的首先是信用合作社，1933年臨時中央蘇維埃政府頒布《發展合作社大綱》，規定“信用合作社是專門管理社員金融之借貸及儲存之機關”，同時撥款給信用社，用于信用社的資金周轉。其次是根據地設立的銀行。解放前，我們黨的根據地普遍設有銀行，發行獨立鈔票，涉農貸款是鈔票發行的重要渠道。如山東革命根據地設立的北海銀行，發行北海幣，1940年發行38萬元，全部用于對農民放款，1942-1944年，對農民放款數額均占總貸款40%以上。

3.土地改革時期支農經濟的特點

這一時期的支農以土地改革為中心，生產合作社、農業貸款等多種政策的組合運用發揮了重要的作用。它們本質上是一個政策組合，初步形成了一個“支農經濟”體系。具體來看，“土地改革一合作社一助農貸款”，三者緊密聯系：土地改革將土地分配給無地和少地的農民，加入合作社的也主要是無地和少地的農民，信用合作社或銀行的貸款也以合作社為單位進行組織，.從長時段看，后來各時期的支農政策，包括減租減息和土改，這一經驗都得到了貫徹，它支援了農業，是中國經濟現代化的基礎。與此同時，以改造舊中國為使命的我們黨在此時期將工作重點放在農村，無論是土地革命、減租減息還是土改，作為一種新的現代化發展思路，起點在農村，但不是放棄城市，而是以農村包圍城市。還需強調的是，這種發展思路是當時中國絕大多數人的共識。南京國民政府和研究者均開始注意農村的發展和農業改良，各種試驗、合作、調查等大量開展。費孝通也充分肯定從農村開始的工業化，尤其是以合作為原則的工業化道路的價值。

三、1953年至改革開放前：集體化農業時期

1953年，中國的農業政策開始轉向農業合作化運動。6月，毛澤東在中央政治局會議上提出過渡時期總路線，要在一個相當長的時期內，基本實現國家工業化和對農業、手工業等的社會主義改造。農業合作化運動的得與失，至今也存有爭論。這本身說明農業合作化運動的開展存在一定的合理性和必要性。前文已從一家一戶小農經濟角度說明了合作的必要性，在此還要指出，以重工業優先的工業化戰略也需要在農村推行合作化運動?！半S著工業化事業的發展，工人和城市人口增加了”，通過合作化，有助于為工業化以穩定的價格提供保障，“實現國家對糧食和其他重要農產品的計劃收購”。②但在農業能夠支持中國工業化之前，需要先促進農業的發展——否則只能是“潤澤而漁”，這就需要國家在制度變革和資金支持等多方面加大投入，進行支農?；诖?，又可以把這個時段再細分為兩個小時期：

1. 1953-1958年

這個時期，中央政府在支農上總的特點，還是依靠政策發展農業，即農業挖潛。毛澤東指出：“在籌集農業資金方面，農民群眾中間有很大的潛在能力。在農業合作化的過程中，在資金方面，國家應當給予農民以必要的援助，例如現在已經設立的貧農基金和其他貸款。但是資金的主要的大量的部分，還是應當依靠農民自己籌集?！?958年之前，主要采取的措施有以下兩方面：首先，興修水利設施等。如表1所示，隨著一些水利設施的興修，有效灌溉面積得到不斷擴大。這在各地是較普遍的事情，如新中國成立后開始興建的華北最大的引黃濟衛水利工程，從總干渠引出4條干渠，分片灌溉，到1954年，灌區面積達到4.8萬公頃，灌溉面積的擴大又為化肥的使用創造了條件，促進了化肥的施用，自1953-1958年，化肥的使用擴大了近5倍。其次，強化土地開墾、密植等行為。雖然有研究者指出，這種總產量提高是低效率的，但對它所取得的一些成就卻是認同的：“象這樣經營的中國農業不僅養活中國人民，它甚至還能夠生產一點維持生活之外的‘盈余。此項盈余使中國在20世紀50年代將工業投資率提高到能夠和許多工業國家相比較的水平，并且還使它渡過了1959-1961年中農業產量的劇降——下降大約百分之二十——顯然還沒有普遍餓死人?！边@種成就是中央政府依托合作化運動不斷強化管理的結果。

表11953和1958年中國農業的投入情況

資料來源：國家統計局：《偉大的十年中華人民共和國經濟和文化建設成就的統計》，人民出版社，1959年，第113、115、151頁。

綜上所述，1953-1958年間，中央政府對農業的財政投入并不大，農業卻實現了增長，此一時期糧食總產量增加了59. 6%。它表明，合理地組織生產單位，再通過加強基礎設施建設，能有效促進農業生產發展。當然，由于這種革新是在傳統農業的基礎上進行的，在經過短暫的挖潛之后，它的增長很快就遭遇到了發展的瓶頸。1958年之后，中國政府又做出了一些重大調整。

2. 1958-1978年

1958年開始，中國的工農業增長出現結構性矛盾，農業增長不能滿足進一步工業化發展的需要。1960年7月23日，人民日報刊出《全黨大抓農業》一文指出，農業雖然有了很大發展，但仍趕不上發展速度更高的工業的要求，在重工業已有一定基礎的情況下，農業的落后更突出了?！八?，有必要在一定的時間（例如八年）內，把重點轉移到農業上來?！币赞r業為第一任務，盡快改變農業落后狀況。文章呼吁：工業要把支援農業當作第一位的任務：一是要真正優先安排與發展農業有關的生產;二是要適當壓縮工業基本建設，騰出一部分原材料來支援農業。

在這場危機之后，支農政策進入第二階段，支農經濟得以進一步發展：首先，集體化前提下恢復基層生產的自主權，減低農民負擔。一是恢復了基層單位對生產管理的自主權。1960年11月3日，中共中央發出《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》（即“十二條”），確立以生產隊為基本核算單位的三級所有制，生產小隊是組織生產的基層單位，有較大的自主權。生產隊體制成為基本的農作制度，一直到1978年。二是國家對農村糧食的征購開始有所放緩。1960年，對主要產糧區加價獎勵，1961年夏，進一步將全國糧食收購價格平均提高20%。自1965年開始，規定糧食征購基數，超額部分進行加價收購。其次，通過改善要素投入水平加強支農。一是水利建設方面，“二五”期間水利基本建設投資完成92.2億元，比“一五”期間25.5億元增長2.6倍，共建成大型水庫100多座，中型水庫1000多座;二是化肥方面，“二五”期間，化肥和農藥工業的基本建設投資為21.2億元，建成投產的大中型化肥廠9個，化肥生產量增加數倍，按耕地面積計算的年平均每畝化肥施用量由“一五”期間的1.5市斤增加到3.3市斤;三是農業機械方面，“二五”期間完成的農業機械工業投資為14.4億元，比“一五”期間增長了4.3倍。1958年開始生產拖拉機，5年共生產64530標準臺，農業排灌機械760萬馬力。僅1958-1962年的5年間，工業部門生產的農業生產資料產值比“一五”期間增長3倍。此后幾年，國家對農業的支援也一直在增加，有效地改善了生產條件。如北京密云水庫，1958年開始興建，1960年修建完成后，原本沒有人工灌溉的冬小麥可灌水三次，從而大大提高了產量。

3.集體化時期支農經濟的特點

這一時期，支農經濟一個重要的特征是，支農措施的加強開始注入現代化要素。如，化肥、機械投入使用，土壤改良、農作物品種改良和病蟲害防治等措施的推進，這是向現代農業轉型的嘗試。即使對這種生產模式持懷疑態度的帕金斯，也承認這種投入的現代性及其對生產的巨大影響。同時，在這一時期城鄉之間的經濟聯系加強了，農村不再僅僅是將其產品出售給城市，工業把支援農業當作第一位任務，工業品開始大量出售到農村?；?、機械等城市工業得到快速發展，農村也因新技術的投入而發展。世界其他地方的發展經驗在此得到驗證：在城市發展之后，農業生產力有大幅度的提高。城市和農村、工業和農業開始形成良好的互動關系。雖然這種聯系還是初步的、單調的，不過它畢竟開始了，支農經濟進一步得以發展。

當然，從投入來看，這個階段的支農還是維持在一個較低水平上。毛澤東說：“農業要靠自力更生，要像大寨那樣。他們不借國家的錢，也不向國家要東西”。支農經濟的主要目的還是為支援國家現代化建設，這一時期的農民負擔較重。1953-1957年，農民的負擔還比較穩定，農業稅占實際產量的比重基本維持在10. 8% -12. 4%之間。但在1958年的“大躍進”中，各種高指標紛紛出籠，1957年比1956年征收額增加9%，1958年又比1957年增加11.4%。直到1961年之后，農民負擔才逐漸下落，農業稅約在7%左右。

四、改革開放后至2003年：農村市場經濟體制改革時期

1978年底召開的十一屆三中全會拉開了改革開放的序幕，這是一場以市場經濟體制為導向的改革，農村經濟體制改革首開先河。從百年歷史來看，這也是農業支持工業向工業反哺農業轉型的過渡階段、，農業在國家經濟建設中的作用降低了，家庭聯產承包責任制激發了農民生產的積極性，農民收入有所提高。但財政支農措施沒能有效發揮作用，農業發展受到影響，到20世紀90年代，形成的“三農”問題制約著整體國民經濟的發展。

1.農村經濟體制改革所采取的主要政策

農村經濟體制改革本身是促進農村經濟增長的重要政策手段，除家庭聯產承包責任制之外，農業領域的改革主要圍繞糧食流通體制和土地制度展開，導向是在農村培育市場體系，其中鄉鎮企業等政策因非本文所討論的范疇，且置之不論。

大致而言，這些政策分三個階段依次深入：第一階段，1979-1984年，家庭聯產承包責任制的推行。1978年，自安徽鳳陽縣小崗村開始，各地開始實行包干到戶，到1982年，中央一號文件《全國農村工作會議紀要》正式確認了“包產到戶”的合法性。新制度有效提高了農民生產的積極性和農業產出。1978年，中國糧食產量約為3000億公斤，包產到戶后，1982-1984年，連續3年出現糧食生產的超速增長，全國總產量增加到8000億公斤。但伴隨著糧食的高增長，1983年出現“倉容危機”，1984年又發生“賣糧難”的問題。第二階段，1985-1992年，糧食流通體制改革。糧食在改革開放初期仍實行統購。在最初實行的統購統銷政策下，為鼓勵農民種糧積極性，國家不斷提高糧食的統購價，并允許農民將余糧在市場上自由銷售。如1979年將糧食統購價格提高了20%，且對超購部分又加價50%。1985年將農副產品統購、派購制度改革為合同定購，為糧食流通市場化邁出關鍵一步，至1987年，中央一號文件宣布，“多數農產品已基本實行市場交換”。1992年全國實現“購銷同價”，意味著流通領域中市場經濟體制已經基本確立，宏觀調控政策成為引導農業發展的主要手段。第三階段，1993-2003年，土地制度改革的完善。家庭聯產承包責任制的推行，穩定土地承包關系是前提和關鍵。1993年，在第一批承包經營權即將到期之際，《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》作出規定：“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變?！钡恋爻邪鼨嘁裁媾R新的問題，隨著農業外就業的增加，農地集中成為必要的步驟，而沒有土地所有權、只有土地使用權，農地的轉讓勢必造成障礙。上述文件對轉讓問題做了一些補充規定：“經發包方同意，允許土地的使用權依法有償轉讓?！钡钡?995年，“建立土地承包經營權流轉機制”才被明確提出，并在此后的一系列文件中得以完善，市場機制開始在土地資源再配置中發揮主導作用。不過，農民對農地的使用權直到下一階段，即2003年《中華人民共和國農村土地承包法》才得以確立。

以上三階段反映了市場機制逐漸在農業生產、銷售和生產要素等領域發揮作用;從支農經濟的角度看，這仍然是政策支農的模式，通過釋放政策紅利、促進農業自身的“挖潛”以推動農業的增長。

2.支農投入、科技投入和農業生產

從投入角度來看，這一期間的支農力度是在相對下降的。如表2所示，自1978-1985年，財政支農支出的絕對額基本不變，1985-2003年雖然有很大增加，但其與財政總支出和農業增加值的比值卻一度出現嚴重下降，直到2000年以后才有所回升，但總體來說仍是不足的。

表2財政支農支出及各項占比（1978-2003年）

支農投入的減少與地方財政問題密切聯系在一起。改革開放后，20世紀80年代后期，一些地方財政由于投入不足，農業發展的后勁不足。地方財政問題集中體現在鄉鎮財政方面。在財政包干體制之下，鄉鎮財政無法得以保障，鄉鎮政府普遍以“三提五統”“兩工”等形式把負擔轉嫁給農民，導致農民負擔加重，支農問題進而演變成“農民負擔問題”。以上狀況即使在1994年分稅制改革之后也沒有得到改善。據估計，以1992年鄉鎮預算內收入472億元為基數，分稅制后鄉鎮一級一年減少財力達30-50億元，甚至更多。

支農投入的相對減少，導致了農業科技投入的減少。1980年代，松江的水稻、棉花等主要農作物均沒有發生主要的技術變化;退出集體化后，農民對水利灌溉設施幾乎完全沒有維修;化肥的使用盡管增加了，但濫用化肥在1988年導致一場緊急狀態，“‘被燒的土壤嚴重板結”。1990年代，中國農業科研公共投入強度為0. 2%，低于總科研投資強度的0.6%，也遠低于西方發達國家水平。如日本，農業科研投入3. 4%，高于其總科技投資強度的2.8%-2.9%;英國1995年為2.2%，高于其總科技投資強度的2.05%。

支農投入和科技投入的減少，對農業生產造成了不利影響，從總產量的角度來看，中國的糧食產量雖然在增加，但低于應該達到的水平，拋荒嚴重。如2000年，巢湖市農地拋荒面積達24萬畝，占承包土地總面積的6%。農地拋荒的原因是多方面的，但無論如何，拋荒限制了中國農業產出的增加。因為農業產出的停滯不前，進入21世紀之后，中國基本糧食作物不能滿足國內日益增長的需求，中國成為國際大豆、玉米的主要進口國。同時，農民收入也受到影響。作為傳統產業，收益本來就弱于作為現代部門的第二、第三產業，再加之農業發展緩慢，農民來自農業的收入比重更是相對減少，越來越倚重于非農收入。由于非農收入分配高度不均等，農業戶與非農戶之間收入差距也在擴大。尤其是各地非農收入差距大，造成地區間農村經濟的發展不均衡。

正是基于以上不足，1996年，溫鐵軍提出了“三農”問題，日益引起社會各界的關注，中共中央不僅將三農問題寫入文件，強調其為“全黨工作的重中之重”，國務院向兩會提交的政府工作報告亦稱其為“經濟工作的重中之重”。

3.農村市場經濟體制改革中支農經濟的特點

這一時期一個顯著的特點是，城鄉經濟的聯系進一步加強了。城市的制成品、農村的農產品的雙向交流更趨頻繁、深入。尤其是農村人口開始大量涌人城市，既給農民帶來更高的收入，也為中國外向型經濟提供了充沛的勞力。相比前兩階段，它以市場經濟為紐帶，進行更公平、合理的商品和生產要素交流，是我國初步建立的、完整的國民經濟部門的重要商業基礎，使城鄉交流成為經濟內循環的重要組成部分。同時，支農投入開始向農村公共產品供給問題轉化，意味著政府為解決市場失靈而承擔的責任。當支農投入日益受到削弱之際，學界開始使用“農村公共產品供給”一詞來指代此前的一些支農投入，如大型農具、水利設施和文化教育等基礎設施和公益事業。新的名稱是對1992年十四大提出的建立“社會主義市場經濟體制”的回應，反映了政府和農村之間在市場經濟體制下的一種新型關系，它賦予政府提供公共產品與服務的責任與義務，意味著支農政策的制度化和常態化。用這個新概念來衡量支農狀況時，仍可發現政府責任的缺失，白1998-2003年，農村村一級組織甚至農民自己負擔了公共物品投資中很大的一部分。

五、2004年以來：城鄉融合發展

2004年之后，中國的支農經濟再上一個新臺階。最受關注的“中央一號文件”事隔18年后再次聚焦三農，意味著農業、農村和農民更全面、深入地融入中國現代化經濟的開始，成為中國經濟現代化發展的必由之路。

1.支農政策的重要變化

2004年之后，中國推出的一系列支農政策，是數千年以來之大變。一是取消農業稅。自2006年1月1日起，《中華人民共和國農業稅條例》被廢止，由于該條例規定了農民交納農業稅的義務，它的廢止意味著中國長達數千年向農民征收的農業稅被取消。實際上，早在2000年，中國就開始在安徽進行稅費改革試點，正稅清費，重點是取消向農民收取的提留統籌費，至2003年.農村稅費改革在全國全面推開。2006年取消農業稅，意味著農民不需要再交納任何農業稅費。二是新農村建設。2006年中央一號文件《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》提出了一個農村綜合改革的方案——新農村建設。從支農的角度看，該方案擬通過改善轉移支付制度，增強基層財政保障能力，不斷增加對農業和農村的投入，推進鄉鎮機構改革，強化對農村教育、衛生等公共物品的供給。三是該文件還提出建立“以工促農、以城帶鄉的長效機制”，這是對之前支農政策經驗的總結，并將其進一步制度化。日本學者速水佑次郎指出，當一個國家的經濟發展自低收入階段向高收入階段過渡時，農業政策的主要任務會從“糧食問題”，突然跳躍到“防止農民收入相對減少?！币怨ご俎r、以城帶鄉機制的提出反映了中國也進入防止農民收入相對減少的階段，開始“反哺”農業，，四是在新農村建設的總框架下，除2003年《中華人民共和國農村土地承包法》進一步確立農民對土地的使用權外，還有一些具體的政策值得一提。（1）糧食補貼。從2004年開始大規模實行糧食直接補貼政策;（2）在農村實現真正意義的免費義務教育。自2006年起，國務院逐步將農村義務教育全面納入公共財政的保障范圍;（3）建立農村社會保障制度。自2003年起，逐步建立和完善由政府資助加個人繳費的新型合作醫療制度，自2009年起，開始試點新型農村社會養老保險。還有其他一些政策，如推進集體林權制度改革等。這些政策的綜合作用有力地構建起支農經濟新框架，使“三農”得以重塑。

2.支農投入及其績效

在上述政策框架下，這一階段的支農投入水平明顯有所增加。如表3所示，從絕對規模水平來看，財政支農水平白2004-2016年有了很大提高。

表3財政支農支出及占比（2004-2016年）

當然.與前一階段相同，財政支農支出占財政總支出的比重仍然不高。而考慮到這一階段農業在整個國民經濟中的比重中逐漸下降的情況，絕對規模的增加應是一個重要指標。2004年時，財政支農占農業增加值的比例僅有10. 9%，到2016年，就增加到28%。相對于1978-2003年，投入更是顯著增加。

但財政支農水平的提高仍沒有從根本上改善“三農”問題。首先，從農業發展來看，土地拋荒嚴重，且中國的主要糧食作物相繼出現了缺口。土地拋荒，在上一期就已經開始出現，但這時候更趨嚴重，據估計，2012年全國撂荒的耕地近3000萬畝，這還不包括因城市和工業化用地而造成的耕地占用。土地拋荒的另一面，是中國的主要糧食作物相繼出現缺口，先是大豆，僅2009年，中國生產1450萬噸，進口4255萬噸。這個進口額暫時無法通過在國內擴大大豆種植來彌補缺口，因為中國耕地18. 26億畝（2009年），生產5000萬噸大豆，需要4億畝土地，如果減少對其他作物的生產，其他作物又會失衡。所以，在我國人均占有耕地資源日益緊張、糧食缺口不斷加大的情況下，耕地拋荒引起的資源浪費發人深思，需要進一步深化經濟體制改革，從更深層次調整城鄉關系.以適應市場經濟體制發展的需要。其次，農民的收入在相對減少。如表4所示，城鄉收入差距，大致以2009年為界，2009年之前，城鎮居民收入既高，增速也快;2010年開始，農村居民收入增速開始超過城鎮，但由于基數較低，兩者收入的差距仍在拉大。

表4城鄉收入水平及增速

城鄉居民收入的拉大，是一個國家在工業化過程中常出現的現象，其根源固然在于農業的比較效率較低，從支農經濟方面而言，也與一些政策已經不適用農業發展的需要有關系。其中最典型的莫過于對部分農產品實行保護價敞開收購政策，一方面，由于中外農產品存在價差，進口糧食大量增加，農產品保護價格持續高于市場價格，導致國家儲備糧食不斷增加，在增加財政壓力的同時，國家拋售儲備糧，又進一步對農民在市場上售糧產生不利影響;另一方面，中國加入WTO后，這一政策也不符合WTO的相關規則。因為它刺激了生產，被認定為“黃箱政策”。

以上說明，中國的支農政策又進入重要的調整關口。于是，2017年黨的十九大在對新農村建設適時調整的基礎上，提出了實施“鄉村振興戰略”，強調“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”，擬從根本上消除城鄉差距。報告中提出農村現代化建設的總要求——“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?，說明中共已認識到城鄉之間的關鍵差距是公共服務的差距。因此，總要求中，“生態宜居”成為農村與城市生態文明體制改革的重要組成部分，從之前的“三清、四改、四通、五化”，發展為“加強農業面源污染防治，開展農村人居環境整治行動”?！班l風文明”，則側重在鄉村教育方面，“推動城鄉義務教育一體化發展”上，所謂“一體化”，意味著需要補齊農村教育的短板，向城市教育水平看齊?！吧罡辉！?，內容更是廣泛，在農村，從底線來看，包括脫貧以及建設城鄉統籌的“社會保障體系”建設，從長遠來看，應發展一二三產業。

3.支農經濟發展到城鄉融合階段

自2004年以來，支農政策力度不斷加大，最終進入城鄉融合階段，這是符合100年支農經濟政策邏輯的，新時期的特點為：首先，清晰地反映了百年支農經濟以城帶鄉、城鄉融合的發展思路。如圖1所示，除了在以農村為革命根據地時期之外，在其他三個時期中，城市均對農村經濟有根本的影響。它是農產品銷售的重要對象，也是農業生產投入的重要來源——其中不乏現代技術的投入，農業人口向城市人口的轉移也為雙方提供了更高的比較收益。這種聯系最初是簡單的商品交換，規模也小;后來發展到生產要素領域，規模日益擴大。黨的政策在其中發揮了重要作用，先是通過外生性的計劃經濟管理，強有力地將兩者迅速融合在一起，但也造成了城鄉之間一些人為的阻隔。通過改革開放，借助市場進一步將兩者之間的聯系細化、深化?，F在則是通過公共服務，彌補市場的不足，消除城鄉之間的隔閡，實現融合式發展。正如習近平總書記所說：“我們一開始就沒有提城市化，而是提城鎮化，目的就是促進城鄉融合?！逼浯?，城鄉融合的提出，意味著市場方面更全面深入的聯系。從原來消費領域的聯系轉向生產領域的聯系，至此的目標是形成產業鏈，促進農村一、二、三產業融合發展，這又勢必要求生產要素進一步的流動。黨的十九大報告多次強調：“加快農業轉移人口市民化”“農民工多渠道就業創業”“破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端”。當然，對農村而言，更富有意義的要素流動是資本和技術的流人。所以，在2019年《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》中，鼓勵工商資本人鄉，甚至用地市場也將得以建立。2021年黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中，再次強調“堅持藏糧于地、藏糧于技”，“推動種業科技自立自強、種源自主可控”。隨著中國城鎮化的發展，城鄉融合的渠道將更為廣泛，這些都為城鄉產業鏈的重組和整合奠定了厚實的基礎，意味著國內經濟大循環的充分發展。

圖1支農經濟政策組合演進關系

六、結論與啟示

綜上所述，建黨百年來的支農政策，關鍵不是財政撥款或物資劃撥，而是應在農業現代化進程中建立起有效的制度基礎，加強農業與國民經濟其他部門，尤其是農村與城市部門的聯系。百年支農經濟的經驗也對當前的鄉村振興具有重要的啟示意義：首先，從城鄉關系視角強化鄉村振興戰略，強化其國家戰略的地位。在過去100年中，無論是土地改革、集體化農業或農村市場經濟體制改革，這些政策始終處在國家戰略的核心地位，不僅對“三農”經濟自身有重大影響，還將農業、農村與工業、城市聯系在一起，重塑整個國民經濟。將鄉村振興戰略放在國家戰略的核心地位，關鍵在于制度建設。這些制度是一系列政策的組合，百年來的支農經驗表明，我們黨的支農政策從來都不是單一的，而是諸多政策的組合，如合作社時期，從戶口到物資，一系列政策調配著農業、農村與其他部門和城市的關系。鄉村振興戰略的成功實現，在很大程度上取決于通過支農政策將農業、農村與工業、城市聯系在一起，通過一系列政策組合為農業、農村提供重要的資金、人才、市場和科技等方面的支持。其次，將市場置于支農經濟的基礎性地位之上。雖然在土地改革和集體化時期，政府在調配資源中發揮了主導作用，但從長期來看，市場在其中的作用將日趨變大，如改革開放以來，城鄉之間的資源調配通過市場得到了更有效的交流，從而有力地促進了中國現代化經濟的發展。當然，正如十九屆六中全會關于《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》所指出的，“使市場在資源配置中起決定性作用”，也要“更好發揮政府作用”。具體而言，市場不能提供公共服務，“三農問題”因此成為困擾，隨著鄉村振興戰略的實施，在政府為城鄉實行一體化公共服務的前提下，市場將更有效地發揮作用。