國家助學貸款運行成本補償制度的缺失與建立

朱海燕

摘要：我國自2004年出臺的國家助學貸款新政策（國辦發[2004]51號），基本規避了銀行因學生信用而產生的外部風險。但是，在新政策運行過程中，由于學生貸款單筆金額較小而銀行操作成本與大額貸款基本相同，這在很大程度上影響了銀行的放貸積極性和貸款的按約發放。本文借助外部性經濟模型分析，探索補充對中標銀行的具體經辦人員的結構性外部激勵制度，以切實保障銀行按照企業行為正常審核與發放貸款，并為國家在市場經濟條件下恰當規制企業的經濟活動提供必要的參考。

關鍵詞：國家助學貸款 激勵 經濟模型

一、現行的制度設計與實踐

1、現行的制度設計。

為了在市場經濟條件下利用金融手段完善普通高校貧困生資助體系，加大資助力度，我國于1999年在8省市試點、2000年推廣、2004年做出重大調整國家助學貸款（以下簡稱貸款）。在一系列政策中，以1999年6月的《關于國家助學貸款的管理規定（試行）》和2004年6月的《關于進一步完善國家助學貸款工作若干意見的通知》為核心，其中后者為目前的執行規范。2004年的通知規定，對高校實行借款總額包干，原則上按全日制普通本?？茖W生（含高職學生）、研究生以及第二學士學位在校生總數20%的比例、生均每年6000元的標準（全國學費每年生均5000元，住宿費800-1200元）確定;由政府委托國家助學貸款管理中心通過招投標方式確定經辦銀行，中心按協議支付貼息（在校期間財政和高校各承擔50%，畢業后學生自付），貸款的發放實行額度內高校審核，銀行批準;借款學生畢業后在1至2年開始還貸、6年內還清，其中畢業后自愿到艱苦地區、艱苦行業工作，達到一定年限的借款學生，可以獎學金代償;建立風險補償機制（按貸款發生額的15%，財政和高校各承擔50%），補償銀行的損失。國家金融管理等有關部門、經辦銀行、國家助學貸款管理中心及各高校共同建立還款約束機制。

上述與銀行相關的貸款制度設計系自外部對銀行整體作出的，缺乏針對銀行內部具體經辦人員（以下簡稱經辦人員）的結構性激勵內容。制度對銀行整體的約束是指導性的，貸款的最終發放必須通過銀行的經辦人員具體操作才能實現的。

2、制度運行的實際結果。

根據教育部官方網站信息和中國教育報，貸款自1999年試點后推廣，2003年基本叫停，2004年出臺新辦法。自1999年開展貸款工作以來，全國申請貸款累計總人數395.2萬人，銀行審批人數240.5萬人;申請貸款累計總金額305.6億元，銀行審批金額201.4億元。其中，自2004年6月貸款新機制實施以來至2006年6月底，全國申請貸款人數211.1萬人，銀行審批人數154.3萬人;申請貸款金額171.8億元，銀行審批金額131.7億元（參見教育部網站）。抽樣調查的結果，2005年貸款不良貸款率約為12.88%，相對2003年和2004年年底呈增長趨勢（徐莉，石曉春，2005）。

根據包干標準，2005年普通高校在校生是1350萬，應貸金額為162億，但是2004年6月底至2006年6月底兩年實際審批金額才是131億元，貸款不足率超過了100%，這與住房、汽車、家電等消費信貸的大幅增長形成鮮明對照;2005年8個試點城市抽樣不良貸款率為12.88%（教育部將銀行的風險補償標準定在15%，總體實際風險水平應高于15%，因在此水平上許多銀行拒絕投標），而呆賬率達6%銀行就會虧損（酈解放，2002）。

二、現行制度的經濟學分析

1、賣方壟斷與最高限價。

我國對金融業實行嚴格管制的行業準入制度。除極個別民間銀行如發展銀行以外，各級商業銀行均為國有金融企業?；谫u方壟斷的市場結構，金融業整體的競爭必然是嚴重不完全的，這就必然導致低端客戶服務方面存在過度需求即供給不足。另外，貸款采用招投標方式，中標的國有商業銀行作為獨立的供給方，而國家助學貸款的需求方則為數目眾多的貧困生，因此各地貸款市場呈賣方獨家壟斷的市場結構形態。為了追求利潤最大化，經辦銀行存在收取高于完全競爭金融市場均衡價格而減少貸款發放的激勵。進一步地，銀行憑借壟斷地位在高端市場收取數額滿意的高額利潤后，缺乏辦理貸款這一低端業務的必要積極性。

實踐中，經辦銀行必須執行中央銀行制定的統一利率，在政府政策指導下發放貸款，這就相當于政府對助學貸款制定了最高限價。

完全競爭、賣方獨家壟斷和獨家壟斷最高限價下的貸款供求分析如上圖所示（橫軸表示貸款絕對數量，縱軸是以單位貸款衡量的貸款相對成本或收益）。獨家經辦銀行的貸款供給曲線即為市場供給曲線為S，需求曲線從而銀行的平均收益曲線為d（AR），銀行的邊際收益曲線為MR，所以根據利潤最大化原則：

在完全競爭的市場結構條件下，貸款的均衡價格為Pe，均衡數量為Qe;

在賣方獨家壟斷的市場結構條件下，銀行利潤最大化價格為較高的Pr，發放數量為較少的Qrd，過度供給即需求缺口為ErdErs即（Qrs-Qrd）;

在國家最高限價政策作用下，獨家壟斷的貸款發放價格為Pg，需求數量為Qgd，供給數量為Qgs，過度需求或供給缺口為EgsEgd即（Qgd-Qgs）。目前國家助學貸款運行實踐為上述最后一種市場結構情形。

2、正的外部影響與偏高的結構性成本——收益比。

高等教育消費行為具有典型的正的外部性影響：接受高等教育除了增加受教育者本人的人力資本存量以提高其未來收入外，還為社會培養了遵紀守法的文明公民，基于其本人的知識積累、創新與外溢從而提高了社會整體的產出水平，在我國特殊國情下還具有緩解人口過多造成的資源緊缺、環境惡化問題。另外，與其他貸款業務相比，貸款筆數多、單筆貸款數額小，而辦理每筆業務所需付出的審核、批準、追繳等勞務數量卻基本相同（盡管實行新意見后審核成本有所下降，但是風險金以外的違約責任由經辦人員自負，使得貸款業務員絲毫不敢掉以輕心），在利率相同的前提下，理性經辦人員的現實選擇必然是不辦或少辦。因為假定所有種類貸款的銀行外部成本（銀行支付的存款利率或自有資金的機會成本利率）與外部收益（發放貸款所收取的利率）相同，但是單位貸款的平均操作成本是不同的，國家助學貸款的平均內部成本偏高。正是對經辦人員偏高的操作成本的結構性補償缺失，才形成了風險補償金下的貸款瓶頸。

由于銀行僅能分享高等教育產生的正的外部影響的極小部分，其余絕大部分被全社會得到（銀行私人收益曲線d（AR）低于社會收益曲線），同時國家助學貸款的內部操作成本相對較高（銀行私人成本曲線S高于社會成本曲線），所以最高限價下成本一一收益比偏高的貸款這一準公共產品得不到經辦人員的青睞，銀行最優的發放數量低于社會最優數量。

綜上所述，在目前條件下，經辦銀行如果發放Qgd數量的國家助學貸款，其市場福利損失將為三角形EgsEgdEds。

三、激勵環節的制度改進

近些年以來我國正在逐步深化金融制度改革，人民銀行已經不再辦理商業金融業務而成了政府的金融管理部門，四大國有商業銀行正在進行企業化改革，政策性金融業務擬建立專門銀行辦理。因此四大國有商業銀行應視為在市場環境中追求利潤最大化的獨立企業，國家不應直接干預其日常內部分配管理，單純依靠從銀行內部尋求經辦人員激勵的路子不可取。目前實行的國家助學貸款風險基金的初衷是補償銀行的市場福利損失即三角形EgsEgdEds部分，將貸款發放量從Egs點的Qgs推進到更高水平如Egd點的Qgd，但是實踐中依然存在高出100%的不足率說明僅僅補償了其福利損失的一部分，僅自外部整體性補償了銀行的私人收益與社會收益的差額（右移d（AR）），卻沒能補償其內部具體經辦人員的結構性偏高相對操作成本（S偏高）。

因為高等教育投入具有長期性，尤其是其消費具有典型的正的外部影響，相對于貧困生家庭收入而言數額較大，所以國家應當發揮其社會公共職能，將高等教育供給作為準公共產品（不具有排他性但是具有競爭性）對待。同時，貸款的信用性政策定位提高了系統風險。因此，應當提供15%的風險補償基金，對銀行辦理貸款這一信用性貸款進行外部系統性風險補償，以提高其私人收益至社會收益水平，消除因信用而形成的系統風險和外部影響造成的私人收益偏低和供給不足，初步解決銀行整體的激勵不足問題，這相當于向右移動銀行的收益曲線d（AR）。

考慮到經辦人員經辦不同貸款業務的結構性成本差異問題，即貸款業務的內部操作成本相對偏高，還應創建在銀行內部針對具體經辦人員的結構性激勵制度，以降低其供給成本至其他貸款業務的平均水平，使其辦理該項貸款時能夠達到與其他業務相同的收益一一成本比，改變經辦人員的內部激勵不足為外部補償下的激勵相容，這相當于向右移動銀行的貸款供給曲線S。具體做法為政府委托獨立的專業人員對各種貸款操作成本進行科學測算，確定貸款相對成本高出其他貸款業務的幅度，政府和高校等受益各方對經辦人員按其辦理貸款的筆數進行外部直接足額補償。

為此，國家助學貸款中心與中標銀行簽訂的協議中，應進一步明確雙方的權力與義務，尤其是加入銀行領導違約的行政責任和經辦人員每辦理一筆助學貸款的經濟激勵條款。同時，國家對業績突出的經辦人員給與必要的精神鼓勵，最終使貸款制度更完善，制度運行更順暢。

參考文獻

1、《關于助學貸款風險控制的思考》，徐莉，石曉春，《學術探索》，2005

2、《對國家助學貸款信用性政策定位的質疑》，朱相誠，田筱鴻，《時代金融》，2006

3、《助學貸款之風險與回報分析》，酈解放，《浙江工業大學學報（社會科學版）》，2002

4、《國家助學貸款的政策缺陷及策略》，王軍峰，《金融理論與實踐》，2004

5、《商業銀行多存少貸現象探析》，趙英奎，《理論前沿》，2003

（作者單位：成都大學）