推進生態環境保護五年規劃工程項目落地研究

趙 娜 李 翔 李 丹

（1.河北省生態環境科學研究院，河北 石家莊 050000；2.石家莊郵電職業技術學院，河北 石家莊 050000）

規劃工程設計是規劃編制不可或缺的一環，規劃工程實施是保障規劃目標和任務得以實現的重要載體。綜合性生態環境保護五年規劃自“十五”以來開始考慮并不斷優化工程設計，“十一五”是工程設計最細致的一個五年規劃，明確了工程項目清單，“十四五”是工程設計分布最廣的一個時期，各專項規劃均謀劃了工程項目，其中海洋專項規劃明確了具體的工程項目清單，土壤與地下水、農業農村、監測等專項規劃以專欄形式明確了工程的方向。但工程設計過程缺乏有效分析整合，與經濟社會發展實際，工程實施路徑間的銜接性不強，且規劃實施階段也缺乏對工程項目的管理，缺少推進機制保障，導致規劃對工程項目實施的指引性較差，甚至出現與規劃謀劃時期兩張皮的現象，反之，工程項目對規劃的精準支撐作用也顯不足，因此從規劃編制及實施的整個鏈條考慮，研究工程項目的設計及實施落地非常必要。

1.規劃編制過程中的工程項目設計研究

1.1 隨著規劃任務革新與時設計

今后一段時期，面對碳達峰、碳中和戰略目標，生態文明建設已進入以降碳為重點戰略方向，推動減污降碳協同增效，促進經濟社會發展全面綠色轉型的階段，無論是“十四五”規劃還是后續的五年規劃，生態環境治理模式將不斷創新突破，規劃任務設計也有新的方向，工程項目作為規劃任務的具體支撐，設計類型及運行方式均應與時俱進調整。工程設計應遵循減污降碳內在規律，強化源頭治理、系統治理、綜合治理，將內在規律聯系緊密的要素進行整合，一項或一類工程可協同治理同根同源要素污染，既避免工程重復設計也可提高工程整體環境效益。隨著規劃任務不斷統籌區域治理、流域治理、屬地治理，工程項目也應根據要素類型進行空間整合，例如大氣以區域為單元，水以河流為單元，打捆項目，保障治理效果。也可將兩類項目同時整合，既考慮要素間的協同性，又考慮區域、流域治理的系統性，放大到一定空間，綜合解決生態環境問題，例如流域水土綜合治理項目。

1.2 根據工程實施性質反推設計

工程項目實施過程中主體不同，應結合各類主體在工程項目實施過程中的目的和利益，反向引導工程項目設計，從源頭提高工程項目落地可行性。對于以專項資金投入為主體的區域環境治理類工程項目，應注重區域生態環境質量改善總體目標，項目實施對區域生態環境質量改善的貢獻度，應用技術在此區域的適宜度，項目運作及生效的時間效率，區域經濟可支撐程度，是否會增加當地政府隱性債務等因素。以地方財政資金投入為主體的生態環境保護基礎能力類項目，應主要考慮與當地事權的匹配性，當地政府生態環境管理的需求，應用技術在此區域的適宜度，是否會增加當地政府隱性債務等因素。以企業治理為主體的單個治理項目，應重點分析所在區域生態環境質量改善及對企業的環境管理要求，所在行業的政策，技術對于企業應用的適宜度，企業的經濟可支撐度等因素。

1.3 考慮全社會宏觀投資需求匹配設計

規劃工程設計為寬口徑的工程類型，對應資金為全社會口徑宏觀資金需求。根據國際經驗，生態環境保護投資占GDP比重達到1%~1.5%時，基本遏制生態環境惡化趨勢；占GDP比重達到2%~3%時，能夠實現生態環境質量持續好轉。參照此項標準，瞄準到2035年生態環境質量根本改善的總體目標，“十四五”持續改善的階段目標，“十四五”期間按照我省生態環境保護投資占GDP比重為2.5%，GDP年均增長6%左右的增速測算，五年間我省全社會生態環境保護投資需求為0.54萬億元。以此為粗標尺，測算根據規劃任務謀劃的工程類型和規模的適宜度，使得規劃工程項目基本與經濟社會宏觀投資需求及經濟社會發展規律曲線相耦合。

1.4“十四五”期間工程設計框架

綜合上述因素，“十四五”期間工程設計框架應融合相關要素和空間，并在設計初始根據項目實施路徑不同盡量明確實施主體，將項目實施與項目設計統籌考慮，最終與經濟社會總盤子做比對，做項目篩選或者補充時，盡量做到每類項目的平均，保障項目的均衡實施，以全面保障任務的推進和指標的完成。具體工程設計框架見圖1-1至1-4。

圖1 -1 減污降碳協同治理重點領域工程設計框架

圖1 -2 同源要素統籌治理領域工程設計框架

圖1 -3 生態環境安全綜合防控領域工程設計框架

圖1 -4 生態環境治理能力與治理體系現代化建設領域工程設計框架

2.規劃工程項目與項目庫的關聯分析

為了推進規劃工程項目實施，生態環境部將環保工程項目的監管能力建設放在更加突出的重要位置，“十三五”期間，啟動“十三五”環保專項資金和投資的頂層設計。2020年3月6日，財政部、自然資源部、生態環境部和國家林草局四部門聯合印發《關于加強生態環保資金管理推動建立項目儲備制度的通知》，旨在充分發揮生態環保資金職能作用，形成對打好污染防治攻堅戰和支持經濟社會綠色發展的有力支撐。在此要求下生態環境部會同財政部印發了《中央生態環境資金項目儲備庫人庫指南（2020年）》的通知，明確了生態環保專項資金支持的方向，項目入庫流程以及大氣、水、土、農業農村項目入庫要求。隨著項目底數越來越大，項目類型逐漸豐富，2022年3月，生態環境部印發了《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》，旨在通過市場化手段解決財政資金不足造成地方環境治理工程項目難以推進的問題，支持適宜金融資金支持類項目，包括治理責任主體為企業的項目，采用生態環境導向的開發（EOD）模式、政府和社會資本合作（PPP）模式及其他市場化方式運作的項目。兩庫互為補充，豐富了不同實施主體工程項目的資金渠道，是目前規劃中工程項目得以實施的主要途徑。

分析兩庫項目入庫條件，生態環保資金項目貯備庫介于受到資金整合范疇影響，僅設計了大氣、水、土、農業農村四類要素，且扣除四類要素中科研類、日常工作類項目，比規劃任務及規劃工程項目設計的范疇窄。生態環保金融支持項目庫，在一定程度上彌補了上述問題，此庫對應規劃任務及工程鏈條，梳理了7類項目，擴充了海域、固廢、生態、風險、監測與信息能力等要素，但仍未包括規劃任務的綠色低碳發展、空間管控等項目類型。建議生態環保資金項目庫進一步加強與規劃任務及工程項目的銜接，明確入庫項目優先選擇規劃工程項目類型，做好生態環境部門入庫指南與林業、自然資源等部門入庫指南的橫向比對，保障規劃工程項目全面引導各部門生態環保類項目庫。生態環保金融支持項目庫不斷優化項目類型，科學選擇可金融支持的綠色低碳發展、空間管控類項目入庫，此類項目達不到分類規模時，可分散至相應環境要素，力爭兩庫互相補充做到與規劃工程項目的高度匹配，充分發揮項目庫對規劃工程項目實施的主體推進作用。

3.工程項目實施機制探索

3.1 政策層面推進機制

2022年2月9日，國家發展改革委、生態環境部、住房城鄉建設部、國家衛生健康委印發了《關于加快推進城鎮環境基礎設施建設的指導意見》，生態環境領域可參考經驗，加大工程項目建設的頂層設計，結合規劃實施年限，分析提煉重點工程項目印發指導意見，細化工程項目實施要求及激勵約束機制，滾動推進項目的實施。參考江蘇省等先進省份經驗，編制生態環境基礎設施建設規劃，作為生態環境保護五年規劃的專項規劃之一加以落實，范疇可以略寬于規劃設計的工程項目，將各部門各領域與生態環境相關的工程項目進行整合。加大工程項目考核及分類管理力度，可明確將規劃中工程項目納入地方各級政府公共財政支出的重點領域加以支持，將規劃工程項目完成情況納入地方政府打好污染防治攻堅戰及生態文明考核體系，區別管理。將規劃工程項目完成情況納入省級生態環境保護督查范疇。將以企業為主體的工程項目完成情況作為企業生態環境信用評價的一個因素，分類管理。

3.2 市場層面推進機制

以政府主導、市場運作的模式探索EOD項目，推進政銀企融資工作機制。政府作為項目謀劃、申報及實施的主體，應合理統籌資源和環境要素設計，“肥瘦搭配”做好生態環保項目并加大政策解讀和宣讀推介。銀行作為融資平臺，對項目庫中條件成熟的項目或規劃中設計的工程項目給予優先優惠信貸政策支持，在資源配置上給予傾斜，并不斷積極探索創新適用于生態環保項目特點的金融產品和服務。國資委投資控股集團作為融資或項目實施主體，應積極探索生態環保產業投融資機制，對項目庫及規劃設計的工程項目中符合投資條件的，籌劃通過參與ppp、EOD、環境治理整體解決方案、園區污染治理第三方治理示范、小城鎮環境綜合治理托管服務等支持工程項目的運行。不斷推進綠色金融體系，對于項目庫及規劃設計中以企業為實施主體的單個治理工程項目，享受綠色信貸、綠色債券、綠色保險等。