脫貧攻堅后評估階段優化監測返貧預警機制研究
——以湖北省Y 市為例

田 偉

（淮北師范大學經濟與管理學院，安徽淮北 235000）

扶貧開發始于20 世紀80 年代，經過三十多年的努力，特別是習近平總書記2013 年首次提出“精準扶貧”的重要指示以來，脫貧攻堅工作如火如荼，到2020 年實現全面脫貧，脫貧攻堅取得全面勝利，標志著我國進入鄉村振興和精準扶貧的新時代。在鞏固拓展扶貧攻堅成果、持續推動脫貧地區發展和鄉村全面振興新時代背景下，防止已脫貧人口重新陷入貧困的泥沼成為一項新的重大現實問題和戰略問題。為此國家鄉村振興局開啟攻堅脫貧后評估工作，加大了“精準扶貧”的考核力度和對各級政府的追責問責力度。

由于湖北省經濟欠發達，自然環境復雜多樣、扶貧產業基礎薄弱，同時周邊發達地區虹吸效應的客觀存在，人才流失嚴重，農村貧困戶多為老弱病殘，致富技能單一，自主發展能力不足，受災害、疫情、疾病等困難的影響，返貧現象時有發生且長期存在，嚴重影響脫貧攻堅成果的鞏固和拓展。

建立返貧監測預警機制屬于前饋控制，可以有效降低扶貧開發的成本，用最少的人力、財力和物力的投入，持續防止返貧風險的出現。對湖北返貧監測預警機制進行優化，使返貧監測預警機制更具有操作性和可行性，實現帕累托改進。在全國攻堅脫貧后評估工作較真碰硬的背景下，探討長效監測返貧預警機制的優化才是避免各級政府扶貧官員被問責和防返貧農戶利益最大化的保障。

一、文獻回顧

貧困和返貧本質上相同的，國內外學者對貧困的界定主要著眼于經濟，但并未形成統一的標準，眾多學者從社會視角、發展視角、能力視角和多維貧困視角等來研究貧困和返貧問題。在對貧困問題進行界定認識的過程中，“城鄉困難家庭社會政策支持系統建設”課題組[1]認為貧困和返貧都是家庭人均收入低于貧困線以下的動態現象。在對貧困本質的研究上，歐共體委員會[2]在《2000/2001 年世界發展報告》提出“剝奪”學說，認為貧困的本質是福利被剝奪，基本可行能力被剝奪。亞洲開發銀行也認為對個人財產和機會的剝奪會使人陷入貧困陷阱。從貧困的內因來看，貧困者的思想、能力和素質成為研究貧困和返貧的熱點問題，代表性的研究有：房彬和房婷[3]提出加強貧困人口思想教育，樹立脫貧志向、激發脫貧內在動力；梁偉軍[4]、鄭瑞強[5]提出從全方位資本投入和能力培養等方面實現脫貧人口發展致富。包國憲，楊瑚[6]從制度政策、資源環境、災禍風險和能力習慣等多維貧困視角分析返貧因素，歸納出返貧現象主要呈現“事故鏈”路徑線性發展和突變發展兩種狀態。在返貧預警問題的研究上，國內外學者主要集中于研究返貧預警的必要性和具體措施，而結合脫貧攻堅后評估階段中國農村的特殊情況，預警優化機制的研究則剛剛起步。在對防返貧預警必要性的研究上，代表性的研究有[7]：美國學者納克斯在《不發達國家的資本形成》一書中從供給和需求兩個方面提出“貧困惡性循環”理論，找到建立返貧預警機制的主要因子。美國學者劉易斯在《貧困文化》中提出貧困者的價值觀和行為模式會出現貧困代際傳遞。英國學者馬爾薩斯在《人口原則》中提出必須對人口的增長進行預警，否則貧困是人類的必然命運。我國學者趙德余[8]提出識別貧困惡性循環陷阱，通過農戶用控制的土地、勞動力、技術等資源換得持續收入，提出反貧困預警干預路徑。王睿，駱華松[9]從農戶生存技能、政策保障、自然災害和脫貧思想不足四個方面構建返貧風險預警評價模型，確立反貧困預警因子的重要順序。在對防返貧預警舉措的研究上，代表性的研究有[10]：諾貝爾經濟學獎獲得者瑞典經濟學家岡納·繆爾達爾對亞洲11 個國家的貧困問題進行了系統研究，提出“循環積累因果論”，從人口、農業、教育培訓和政策等方面實現平等問題，消除貧困陷阱。亞歷山大·阿哈默指出貧困受到教育、工作、疾病和家庭等多種因素的影響，因此需要從多個方面制定扶貧政策。美國學者哈維·萊賓斯坦認為欠發達國家受到“貧窮惡性循環”的影響，必須加強基礎投資。彼得·戴維斯，在消除貧困的過程中，應采取生產性政策，扶持貧困戶獲得發展的能力和資源。我國學者從產業扶持、金融扶持、就業扶持和因病喪失勞動力等多個方面提出扶貧預警舉措。比較有代表性的有：董瑞昶,汪力斌[11]指出破解產業在實踐中面臨的產品銷售困難、普通農戶參與積極性不夠、貧困戶自主生產能力不足問題，需要推動脫貧產業市場化、豐富產業結構、培育內生動力和加強脫貧資產管理等方面共同努力。陳莉[12]認為金融扶貧具有鮮明的中國特色，小額信貸是攻堅脫貧和防返貧重要保障。張曉穎，王小林[13]提出建立勞動密集型的扶貧車間為鄉村產業融合注入新活力。公丕明，公丕宏[14]肯定對完全或是部分勞動力喪失的貧困人口，實行社會保障兜底的辦法扶貧政策，提出健全貧困地區社會保障籌資機制保障兜底扶貧的持續性。

總的來說，對防返貧的內涵研究、防返貧預警必要性研究和防返貧預警舉措研究上成果豐富，但返貧預警機制的優化研究尚處于起步階段。

二、湖北省返貧預警機制的運行

湖北省在構建返貧預警機制以來，在識別、納入、消除風險方面取得了顯著的成績。通過對湖北省返貧預警相關政策的梳理，以及對省內17 個脫貧縣脫貧后評估進行總結，湖北省返貧預警機制的運行主要包括：農戶返貧預警識別、認定、幫扶和消除環節，保障了返貧預警機制的順利運行。

（一）返貧風險識別環節

湖北省返貧預警識別是返貧預警機制的首要環節，有效識別返貧風險，預測返貧風險發生的可能性是有效阻斷農村人口致貧返貧的基礎。湖北省常見的致貧返貧風險主要包括疾病、教育、老齡化、自然災害、自身發展能力不足等五個方面。因此湖北省返貧預警識別主要包含三種途徑：一是農戶自主申報，農戶存在返貧風險，向村委會提出返貧預警申請，村委會和駐村工作隊初步核實情況，評議上報相關部門。二是村委會干部和駐村工作隊定期開展全覆蓋調研、走訪、發現返貧風險，深入了解幫助存在返貧風險農戶在評議后上報相關部門。三是村委會干部和駐村工作隊依靠上級部門信息篩查預警，對大數據比對后收入異常的農戶，走訪核實，將符合返貧預警標準的農戶進行納入識別。

（二）返貧預警認定環節

首先，村委會和駐村工作隊對擬納入返貧對象進行集體評議，評議后，將擬納入返貧預警名單進行公示，對公示期有異議的返貧對象進行深入走訪，核實。公示期結束后，向鄉鎮政府提交審查申請。

其次，鄉鎮政府對擬納入返貧預警對象進行匯總。組織專門人員對各村上報擬納入返貧預警對象進行深入核實，將符合返貧預警條件的進行鄉鎮黨委會議研究，將擬納入返貧預警對象進行公示，有異議的進行復核，無異議的擬納入預警對象名單進行匯總，向縣鄉村振興局提交審定申請。

最后，縣鄉村振興局對擬納入返貧預警對象進行錄入。組織專門人員對擬納入返貧預警對象進行湖北省收入、存款大數據比對，對不符合識別納入標準的進行跟蹤監測，符合標準的及時納入全國扶貧開發信息系統，并對扶貧預警對象建立監測臺賬。

（三）返貧預警幫扶救助環節

對有勞動能力且有勞動意愿的積極進行幫扶、鼓勵實現再就業，村委會通過招商引資和構建村集體產業幫扶監測戶實現就業。對部分喪失勞動能力的低保戶、貧困戶積極安排從事公益性崗位。對貧困戶從事農村創業的，積極宣講小額信貸政策，幫助貧困戶發展特色產業。對喪失勞動能力的五保戶、特困戶實行政策兜底。

（四）返貧預警解除環節

返貧預警對象經過幫扶救助后，達到湖北人均最低收入標準，且收入穩定在半年以上，經扶貧戶自行申請，村委會匯報到鄉鎮政府，最后縣鄉村振興局利用湖北收入大數據庫進行比對，符合解除條件的預警對象在全國扶貧開發信息系統中標注其返貧預警解除。

三、湖北省返貧預警機制的主要問題

（一）思想扶貧重視力度不夠

湖北是農業大省，經濟欠發達，農村“空心化”問題嚴重。貧困人口多為老弱病殘，文化水平普遍較低，缺少必要勞動技能，部分貧困群眾主觀上參與扶貧意識不夠，習慣“等靠要”，不關心政府扶貧政策，沒有強烈的脫貧致富愿望，只滿足于基本的溫飽，在湖北17 縣的評估中發現幾乎很少出現貧困戶成為致富帶頭人的。在評估中發現，絕大部分貧困戶觀念傳統，不愿意貸國家扶貧貸款，認為貸款不是光榮的事情，也有貧困戶貸到扶貧貸款后，直接轉存銀行吃利息，冒著道德風險不愿意投資扶貧項目，小額信貸政策失去初衷。

（二）村委會發展集體產業的動力不足

在對湖北17 縣的評估中發現幾乎發現扶貧幫扶車間，絕大多數村委會都是簡單引進少數幾家農業企業，安排村里監測戶和貧困戶就業?；蛘甙l展1 到2 個規模很小的集體產業，滿足安排監測戶就業和公益性崗位的支出就行。且扶貧產業對國家幫扶政策的依賴較強，不能獨立面對市場競爭，幾乎全部依賴駐村干部原單位工會的購買支持，一旦失去扶貧政策幾乎很難存活。

（三）一般戶對村兩委意見較大

部分一般戶目光短淺，不注重學習國家攻堅脫貧的政策，認為扶貧就是村兩委和駐村工作隊的事情。甚至還有一般戶嫉妒監測戶、貧困戶享受的國家扶貧政策。湖北省在“兩不愁三保障”方面明確提出住房安全必須有保障，要求做到“建新拆舊”，但很多貧困戶在享受政府資金技術扶持建造新房后，拒絕拆除老危住房，希望再一次獲得國家拆舊的補償金，在一定程度上激化和一般村民的矛盾。同時，在評估中發現有部分監測戶和貧困戶充分利用自己享受的扶貧政策，侵占一般戶利益的情況。例如駐村工作隊工作人員原單位工會采購農村農副產品時，監測戶和貧困戶利用自己享受的政策低價收購一般戶的農副產品，高價賣給扶貧工會，導致了一般戶和貧困戶矛盾很大。

（四）部分貧困戶享受到的幫扶力度不夠

湖北農村多丘陵地帶，村民居住較為分散，甚至有很多貧困戶遠離村委會，加上性格孤僻，使得村兩委和駐村工作隊很難第一時間發現其遇到的生活困難。湖北農村殘疾人和精神病人較多，這些人群的生活質量不能僅僅看其是否達到湖北省固定的最低收入警戒線，在評估組進村入戶調查中發現多起收入達到最低收入標準，但仍然存在“兩不愁三保障”和飲水安全問題，應該給予更多生活物資的關懷。

四、湖北省返貧預警機制優化研究

（一）優化返貧預警考核體系

攻堅脫貧后評估無論是政府考核還是委托第三方考核，都不可避免地出現考核人員和當地政府的矛盾，由于信息不對稱的客觀存在和當地政府人員害怕受到懲罰而千方百計進行“阻撓”，考評組人員很難在短短的數天內發現全部問題，因此應該優化返貧預警考評體系，在脫貧攻堅進入新階段的背景下，一方面鼓勵當地各級政府自查自糾，報自查自糾清單，及時發現問題，改正問題，整改及時到位的政府給予適當獎勵；另一方面鄉村振興局在當地政府自我評估的基礎上再遴選第三方評估機構進行深入、細致評估。兩方面評估結合這樣才能最全面保證貧困戶的最大利益。

（二）加強思想扶貧、智力扶貧力度，增強貧困戶脫貧的主觀意愿

各級政府，尤其是村兩委和駐村工作隊加強政策宣傳，加強貧困人口思想教育，使貧困人口積極參與脫貧工作，認真學習政府的脫貧幫扶政策，用勤勞和智慧積極努力擺脫致貧返貧風險。扶貧對象思想不能被動消極，把思想扶貧納入返貧預警機制中。另外可以聯合職業學校，加強對貧困勞動力的技能培訓，避免貧困戶勞動技能單一而出現結構性失業現象，使貧困戶真正實現高質量就業，從根本上消除返貧風險。

（三）發展特色集體產業，使農民變成農業工人

發展經濟、壯大產業是緩和貧困戶、一般戶和村兩委矛盾，也是防致貧返貧最好的方法。村兩委一方面大力發展特色集體產業，扶持農民自主創業；另一方面加大招商引資的力度，鼓勵高科技農業企業利用農村特色資源，讓農民以土地等自然資源入股企業，獲得流轉收入，同時參與農業企業生產活動，獲得勞務收入，使農民變成農業工人。在生產力高度發達的今天，傳統小農經濟不再適應我國經濟的高度發展，很多地方出現土地被荒廢的現象，這是傳統農業生產效率過低造成的，只有把傳統農業升級為現代農業，把農民變成農業產業工人才能從根本上完成供給側改革，破解農村“空心化”問題，使貧困戶真正擺脫貧困。

五、結語

建立預警機制是預防和解決返貧問題的重要舉措，也是不發生規模性返貧的關鍵抓手。只有通過構建和優化返貧風險識別體系、返貧信息篩選認定預警體系、就業支撐體系、返貧預警考核體系，才能以最低的成本防止返貧，為不斷鞏固拓展扶貧攻堅成果，推動脫貧地區發展和鄉村全面振興奠定堅實的基礎。