全過程人民民主的基層實踐創新
——以社區自組織化治理為視角

張超民，孫赫東

（1.安徽城市管理職業學院，合肥 230011；2.中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315000）

2019 年11 月，習近平總書記在上?？疾鞎r首次提出全過程人民民主的理念，即“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主”〔1〕。黨的二十大報告把發展全過程人民民主確定為中國式現代化本質要求的一項重要內容。全過程人民民主是社會主義民主政治實踐的新形態，包含了選舉民主、協商民主、社會民主、基層民主等民主政治要素，涵蓋民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等實踐環節。發展全過程人民民主，保障人民當家作主，彰顯了以人民為中心的價值理念，是踐行新時代人民觀的直接體現。

一、社區自組織治理是社區民主治理發展的新模式

作為基層民主重要組成部分的社區民主逐漸進入良性發展軌道，不斷適應紛繁復雜的基層治理狀況。社區是城市民主治理的末端環節，以一種整合政府與社會資源的融合方式，推動著社會的發展與進步〔2〕?；诖?，有學者提出社區自組織的概念，即以社區居民為主體，根據居民的意愿而形成的社區民主管理模式，其中城市社區自組織是基于城市實踐發展而來的，具有集體行動特色的基層群眾自治模式〔3〕。社區居民議事是基于民主創新的城市社區自組織的突出代表，是由社區居民自發形成的規范有序的組織，以介于政府與市場的中間者身份，通過構建平等、信任、協商的運行機制推進社區的發展，并實現社區內部的全過程人民民主〔4〕。

在理論層面，全過程人民民主是馬克思主義基本原理與中國特色社會主義民主政治實踐的有機結合，實現了天下政治觀到人民政治觀、民主協商到協商民主的轉變〔5〕，通過理性溝通影響公共領域價值判斷和決策偏好，成為民主內涵的新詮釋〔6〕。社區自組織以社區共同利益為紐帶，將社區居民凝聚在一起，通過自主參與、共同協商、集體行動等形式實現社區治理的民主化。在這一過程中，社區自組織在塑造社區居民主體性、構建社區事務公共性、營造社區共同體等方面具有積極意義，推動了社區協商民主的進一步發展〔7〕?；鶎訁f商民主的推進，能夠實現主體間的“價值重構”和“共識重疊”，從而使民主治理回歸社會主義民主本質，有利于提升全過程人民民主中各主體的民主參與度，鞏固全過程人民民主的政治基礎〔8〕。

在實踐層面，全過程人民民主涵蓋人民群眾參與民主政治的全過程，涉及民主政治的各環節，改變了以往散點式民主體系，形成了由回應式民主、參與式民主、協商式民主和監督式民主構成的完整閉環〔9〕。社區自組織作為城市民主治理的基層單元，通過對民主模式進行創新，突破原有治理模式“層級制”的桎梏，避免社區民主陷入行政僵化困境，或者“行政單一化”準政府性質的社區管理層級模式所造成的社區公共政策失誤，進而致使社區內部資源的低效化，制約社區民主的發展，使基層全過程人民民主政治環節割裂〔10〕。由此可見，在社區的民主治理中嵌入自組織治理模式有利于構建社區民主治理共同體，能夠在尊重居民個性差異的基礎上凝聚共識，通過賦權增能的方式，構建社區民主新群體，擺脫層級制的束縛，將社區民主引導至正常軌道，實現真正意義上的社區全過程人民民主〔11〕。

社區自組織的出現為社區民主治理的發展提供了一種新路徑，即通過賦權增能的方式培育出社區居民的主體參與意愿。新時代，要積極培育社區居民主體意識，提升社區居民對于民主政治的參與意愿，推動社區民主政治發展，持續推進全過程人民民主。

二、社區自組織推進全過程人民民主的復合優勢

伴隨基層治理的創新與發展，社區作為社會民主治理的下沉單元，探索出多種自組織化形式，居民議事會就是其中一種。社區居民通過居民議事會參與社區管理、決策社區事務、共商社區難題，逐步塑造和增強居民的社區歸屬感和認同感，從而推動社區民主治理的發展。

（一）下沉治理單元，暢通居民參與民主治理渠道

伴隨著城市化進程，社區規模不斷擴大，社區治理日漸復雜。社區治理要在社區居委會單一主體基礎上，構建新的基層自治單元開展社區自治活動。這種基于自治單元而構筑的社區自我管理方式即為社區自組織化治理〔12〕。村民自治單元是以鄉村村民為主體，以村民委員會為執行組織，旨在為村民提供自主參與鄉村事務的治理空間，構建解決鄉村公共問題的組織平臺。這一民主形式以廣東省清遠市佛岡縣為典型，并逐步拓展到社區的民主治理中。在各種要素相互交織的社區內部場域中，社區居委會難以應對社區內部公共問題。此時引入自治單元，對于城市社區民主治理來說尤為貼近實際，可以通過轉變社區居委會的角色與功能，擺脫拘泥于行政性的僵化制度困境，從居民自組織化治理的角度賦予社區民主治理新活力。此外，社區民主治理中，由于社區規模的擴大，易造成社區民主治理的混亂化，從而影響社區民主的發展。而治理單元內部居民的各項利益相互交織，形成利益驅使動力，更易運行民主治理機制。由此，治理單元向下延伸以探索社區自組織治理形式成為社區民主治理的一個新的發展方向。

從社區基層單元的特性出發，通過治理單元的下沉可以提高治理單元內部社區居民相互之間的關聯性，并構建社區集體網絡。在居民議事會這一基層治理單元內部，由于內部居民相互聯系度高、居民利益相互交織，易于開展集體活動。居民議事會作為社區居委會的衍化性社區民間自治組織，將社區民主治理組織進行“下沉”，為居民提供一個社區自組織化民主參與渠道，便于居民參與社區民主協商，處理社區相關公共事務〔13〕。因而，借助居民議事會，社區居民能夠開展組織化的集體社區民主治理討論，從而擺脫由于社區規模較大導致的社區內部群體分裂的組織困境。由此，在居民議事會的推動下，城市社區得以建構基層治理單元，突破現有社區規模擴大化的桎梏，并通過暢通居民的民主參與渠道，讓居民通過自組織形式參與社區全過程人民民主成為一種現實可能。

（二）強化主體角色，喚醒居民參與民主治理的主體意識

居民議事會作為社區內部的民主治理單元，依靠自我管理、自我服務、自我發展的方式參與社區事務的管理。這種以居民議事會為民主治理空間管理社區事務的形式，就是社區民主治理中的自組織。社區自組織在推動社區居民參與社區民主治理的過程中，通過強化自治單元內部居民的相互聯系程度，形成居民間相互影響、相互協作、相互作用而構建起的內生動力，并借助這種內生動力不斷衍化與發展。通過居民議事會對社區居民進行組織化管理，如議事會成員管理、流程管理、紀律管理等，強化居民在參與民主治理中的組織意識，將社區零散化的居民通過居民議事會組織起來。由于居民議事會是社區居民自主構建的社區民主治理平臺，借助其開展的組織活動，能夠進一步強化社會內部的自組織化，并推動社區民主治理邁向規范化。

主體意識的覺醒是基層民主運行的關鍵。在基層治理中，一旦形成民主主體意識，就將成為人民群眾的行為驅動力，并從某種程度上影響人民群眾的政治行為，進而推動基層治理政治活動日益民主化〔14〕。因此，在推行社區自治的過程中，喚醒社區居民的主體意識勢在必行。居民議事會從社區民主治理單元的角度，將社區居民積聚起來，賦予社區居民以“社區管理者”的角色身份，這種角色代入能夠讓社區居民融入社區集體民主之中，以此形成角色認同感，并逐漸獲得強化。與此同時，在進行社區事務協商的過程中，社區居民也會逐漸摒棄矛盾、取得共識、建立信任，從而提升社區居民對于社區的歸屬感與認同感。在此過程中，社區居民基于自愿原則自主參與社區事務協商，逐漸喚醒社區居民的主體意識，由社區民主治理的被動參與者轉變為主動參與者。當社區居民的主體意識被喚醒，居民議事會亦將成為社區居民參與社區民主治理的共同治理單元，不斷帶動社區其他居民共同參與社區治理全過程。

（三）開展多元活動，鍛煉居民參與民主治理的主體能力

隨著居民主體意識的覺醒，居民在積聚效應下逐漸參與社區民主治理活動。然而，由于部分社區居民道德意識、文化素養和治理能力等參差不齊，導致居民雖有主動參與社區民主的意識，但難以應對社區內部的政策落實、資源調配、人際協調等復雜事務。以社區居民主體意識為驅動力所開展的各類活動總稱為社區自組織活動，居民議事會對于社區內進行的各類管理行為則是社區居民參與自組織活動的代表。在特定空間內部形成民主治理平臺，社區居民通過協商的方式開展社區內部的各項活動，如管理活動、文化活動及娛樂活動等。居民議事會將社區居民組織起來，形成社區內部的民主組織，使社區居民能夠有渠道參與到各類社區活動中。然而，與以往閑散化的活動方式不同，基于居民議事會的協調，社區居民能夠在有序與規范的活動中參與社區民主治理，進而借助自組織活動的開展提升社區自治的效率，激發社區居民的自我參與感與獲得感，帶動其他自組織活動的開展。由此，在社區內部形成社區自組織活動的良性循環。

為了提升社區居民的民主參與能力，居民議事會通過開展各類社區自組織活動，將居民聚集起來的同時推動居民能力提升，進而帶動社區整體民主治理能力的提升。一方面，居民議事會的產生是由社區內部主體意識先覺醒的社區能人組織的，這部分社區能人在政治意識、管理能力等方面較之普通社區居民更強。社區活動中，社區能人會主動或被動地將個人的政治意識、管理能力等素養傳播于普通居民，帶動普通居民民主能力的提升，而普通居民在轉變為新一代社區能人的過程中，又會將這些素養傳授給其他社區居民，從而推動社區居民自組織培養網絡的建立。另一方面，由于社區的多元化發展，社區內部各類事務繁多，為此而開展的社區活動亦會不斷增多，而社區居民在借助居民議事會協商相關事務，解決社區難題的過程中，便會促使社區居民政治意識、管理能力等個人素養的不斷強化。概言之，在居民議事會的推動下，由社區能人所帶動的社區居民通過多元化的自組織活動，不斷提升個人的民主治理意識和能力，促進社區居民參與民主治理自信心的提升，而此時社區全過程人民民主的構建將會更加切實可行，對于社區的發展也將更為有益。

三、社區自組織推進全過程人民民主的創新策略

社區場域內的集聚效應從根本上決定了居民在社區民主治理內部的主體性地位，從社區民主治理的前提來看，保障居民的主體性地位亦是推動居民參與社區民主治理的核心。社區居民作為社區民主治理的主體，能夠直接發現社區存在的問題并針對性地提出建議，推動社區的良性發展。因此，進一步推進社區全過程人民民主的發展，仍需重構“自下而上”的社區民主治理邏輯，實現居民主體性的賦權增能，讓居民重新回歸社區的主體性地位。

（一）制度化運行：規范社區民主治理的自組織路徑

居民議事會是社區居民身邊的民主治理途徑，實施以居民議事會為代表的社區自組織建設，可以讓社區居民自主參與到社區矛盾的化解中，進行廣泛協商，實施民事民議，持續推進基層民主治理。由于社區居民的民主治理活動多數建立于社區自組織之上，從自組織視角對基層民主進行制度規范，成為當下推進全過程人民民主的一種現實路徑。以制度的形式對社區居民的民主治理的責任和資源控制權進行明確規范，拓寬居民參與社區決策和資源支配的民主渠道，激發社區居民的民主參與意識，使社區自組織能夠通過制度規范得以運行。

第一，制度確權，明晰權責。制度建設是社區自組織發展的基礎，良好的制度能夠明確社區民主治理主體的界限，規范各方治理主體的權責。社區民主的制度確權則是從法治的角度完善社區民主制度，明晰政府、居民、居委會、社會組織、物業等各方主體的權責。為此，在完善社區民主制度的過程中，須貫徹法治化建設思路。一方面，構建社區黨建體系，從制度的角度確定社區黨組織的引領作用、居民的主體地位，以黨組織為引領帶動社區居民參與社區民主治理，明確社區居民在社區民主治理中的主體地位。另一方面，建立社區民主治理的工作清單，從制度的角度明晰參與社區民主各方主體的職責權屬。簡而言之，借助黨組織的引領作用，完善社區民主治理體系，引導社區各方力量參與社區自治，形成“黨建引領，共治共享”的社區民主新格局。通過完善社區民主制度，將社區事務進行明確和細分，在為社區民主治理提供法治依據的同時進行“瘦身減負”，并通過對社區民主治理主體的權責劃分，提升居民參與民主治理的工作效率。

第二，制度暢通，集聚群眾。社區自組織治理的核心在于通過集聚社區居民，推動社區居民共同參與社區民主治理，從而構建“共參共建共治共享”的新時代社區共同體，以形成“自下而上”的社區善治新模式。社區自組織的構建是以社區居民為主體，激發居民的自主意識，從而引導更多的居民自主參與到社區事務之中，進而形成社區“自下而上”的社區自組織制度，并以居民主體為動力來暢通社區民主治理的渠道，強化社區內部的民主性。因此，在推進社區民主治理的過程中，須以社區自組織為介質，暢通居民參與渠道，強化居民的主體性。具體來說，一方面，構筑民主場域，強化社區居民整體黏性。以社區民主治理制度為核心，營造社區自組織治理的居民參與空間，并在此空間內部營造社區民主氛圍，賦予居民以自由、平等的權利，以激發居民的整體參與情感，并促使居民在參與社區民主治理中形成相互關聯的社區網絡。另一方面，拓寬參與渠道，弱化社區民主參與限制。以互聯網技術為媒介，搭建民主參與平臺，豐富社區居民參與社區民主的方式，借助互聯網技術便捷共享的特性，將傳統社區協商機制與新型媒介進行融合，在提升社區參與民主治理工作效率的同時，創新居民參與民主的形式，降低居民社區民主治理參與的門檻。概言之，通過創新社區民主治理制度，完善社區自組織治理體系，形成社區內部的民主空間，強化組織黏性，聚集社區居民，并且社區民主治理渠道的拓寬亦能釋放社區居民中的民主參與活力，激發居民的主體性，以“個體”促進“整體”的改變。

（二）主體性建構：強化社區民主治理的自組織意識

雖然借助制度的改革能夠規范社區居民議事會的民主權力，拓寬基層民主治理的居民參與渠道，實現制度上的主體“歸位”，但是治理能力較弱的居民在面臨繁雜的社區事務時，仍存在實踐上的困惑與消極情感。居民的社區民主參與能力不足則會導致居民對于社區事務的“無感”，在這種消極情感的作用下，會促使居民主體性的缺失。居民議事會所代表的社區自組織治理方案即是強化居民能力的有效途徑之一，通過提升組織成員的凝聚力和社區居民的個人綜合能力，塑造民主參與信心，將普通社區居民真正納入全過程民主治理的體系當中。因而，為進一步構建社區居民的主體性，還需增強社區居民的行動能力，以此來強化居民的自組織意識〔15〕。

第一，組織建設，擴大人才隊伍。在對社區自組織中的居民進行主體構建的過程當中，需發揮社區精英的帶動作用，進而增強全體居民的能力。通過多種形式挖掘社區能人或人才，擴充自組織中的人才力量，能夠在提升社區自組織民主治理能力的同時，進一步帶動普通居民參與社區民主治理。并且通過能人幫扶發揮社區能人的帶動作用，建立社區能人幫扶小組，進行社區自組織內部居民培訓，提升普通居民的社區參與能力。此外，社區能人在參與社區民主治理和居民幫扶中，能夠強化個體對社區自組織的歸屬感，而普通居民隨著社區參與能力的提升，亦能夠增強個人的社區民主治理信心，從而激發其參與民主治理全過程的熱情。

第二，學習增能，強化內外部培訓。隨著社區民主的發展，社區內普通居民借助社區自組織逐漸參與到社區全過程人民民主之中，為社區民主治理出謀劃策。然而，囿于治理技能不足的現狀，普通居民難以處理社區內部的復雜事務，出現有心無力的困境，從而弱化社區居民的社區參與感。專業治理技能的創新和運用，既是社區自治和社區治理現代化的需要，亦是強化居民社區參與能力的有利途徑〔16〕。換言之，強化社區居民對于專業治理技能的掌握、運用是推動現階段社區民主的現實需要，能夠使社區居民具備發現和處置社區問題的能力，激發社區居民的創造性，進而提升社區工作的參與能力?；诖?，需強化外部引入和內部培訓，一方面，通過外部引入即與專業性的社會工作者或者社會組織合作，構建互動協作的社區技能培訓機制，以外部專業培訓機構為培訓主體，對社區居民進行培訓，引導居民掌握和運用新的社區專業治理技能。另一方面，通過內部培訓即構建社區自組織的內部培訓機制，采用交流會、座談會、自我學習等多元化的形式，普及社區專業治理技術的理論知識，并依托社區內部事務，引導居民進行理論與實踐的結合。此外，居民在運用社區治理技能參與社區事務處理的同時，也增強了個人的社區歸屬感，激發了居民參與社區治理的積極性與主動性，為全過程人民民主基層治理的發展提供動力要素。

（三）技術性賦能：提升社區民主治理的自組織效應

借助制度化運行與主體性構建雖然能夠在喚醒社區居民主體意識的同時，增強社區居民的參與能力，但隨著互聯網技術的日新月異，傳統的社區工作方法難以應對快速變化的社區環境，更無力滿足居民多樣化的需求，由此可能造成社區民主治理效能與現實需要的脫節，影響社區民主參與度的提升。而低效能的社區民主治理對于強化居民的歸屬感、塑造社區居民主體性來說則是無益的，需從技術的角度出發，探索提升社區自組織效應新路徑。以大數據為核心的互聯網技術成為信息化時代下社區全過程民主治理的現實需求，借助互聯網技術“萬物互聯”的特性，能夠將社區中的“人”“物”等要素進行網絡化鏈接，從而構建智慧化社區，以此擴大社區服務與管理的覆蓋面〔17〕。

第一，搭建社區智慧化管理與服務平臺。將部分社區事務借助微信、QQ 等即時通訊軟件進行處理，可以在提升社區自治效率的同時拓寬社區居民參與社區民主的途徑，解決目前社區治理中社區居民民主參與的“缺位”現象，緩和社區全過程人民民主治理中由于居民時間與地點錯位而出現的矛盾。還可以便于在外務工或者居住的居民參與社區民主管理，從而在獲取外出居民關注度的同時也強化其對于家鄉建設的心理黏性，促進在外居民的“回巢”，進一步鞏固社區民主政治的群眾基礎。社區智慧化管理與服務平臺也可以借助網絡信息化手段，將家庭、服務機構和政府結合起來，以便民服務為著力點，將社區服務、黨政服務、安全服務進行平臺整合，實現線下服務與線上服務的交互化，滿足社區居民多樣性需求。通過互聯網技術的高效性與互聯性，將社區居民、社區管理組織進行虛擬連接，以多元化途徑為社區居民參與到社區的管理與服務提供便捷通道，強化居民與社區的黏結性，從而使居民在管理與服務中獲得歸屬感，提升社區居民的組織服務意識，強化普通居民的社區主體性，從而擴大全過程人民民主基層治理的參與度。

第二，構建社區資源保障體系。對于社區自組織來說，社區內部的資源要素，既是治理的客體所在，亦是發展的基礎，更是智慧化社區建設的前提，對于技術賦能社區方略的實施具有重要意義〔18〕。資源即社區中的設施資源、文化資源、人力資源等要素，能夠強化社區內部的資源建設，構建社區內部的資源保障體系，為社區的自組織發展提供保障要素，進而以資源配置促進社區民主治理水平的提升。通過構建社區民主參與體系形成保障力，能夠為社區資源配置提供保障，以高效的資源配置效率推動智慧化社區的建設，進而促進社區自我服務效能的提升，以此鞏固社區民主治理的基礎〔19〕。

有鑒于此，為推動基層社區技術性賦能，提高社區居民民主參與效率，須賦予社區自組織即社區居民資源配置權，提升資源配置效率，以資源配置促進社區民主治理的發展。一方面，制度賦權，確定資源配置主體。構建以社區居民為資源配置主體的社區資源配置制度，厘清政府、居委會和社區自組織對于社區資源配置的權限，加強社區自組織的資源配置權，以此賦予社區居民資源配置自主權。另一方面，強化監督，提升資源配置效率。構建資源監督機制，通過賦予居民監督權力，各方相關主體均可對資源進行監督，使資源配置的流程得以透明化?；诒O督之下的資源配置，能夠減少或者規避管理體系中腐敗行為的出現，并且由于第三方監督的存在，資源配置主體的資源配置效率將得以提升。因此，借助制度對社區自組織進行資源賦權，能夠確立社區自組織的資源配置主體性地位，進而激發社區自組織成員即社區群眾的社區主體意識。此外，通過對資源的自主配置能夠強化社區居民的自我服務意識，提升社區的服務效能，亦有利于構建“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”的新時代民主社區。

四、全過程人民民主的層級式拓展

以居民議事會為代表的社區自組織突破現有社區制度的桎梏，具體體現為：首先，以國家治理重心下移為契機形成社區基層自治單元，構建社區民主治理的網格化，拓寬社區居民的民主參與渠道。其次，社區居民議事會從角色賦權的角度對社區居民進行賦權，強化其角色認同感，以形成社區歸屬感，從而喚醒社區居民的主體意識。最后，從社區民主治理的實踐出發，將社區居民納入社區的管理與服務當中，不斷強化社區居民的社區工作能力，使社區居民獲得社區民主參與的信心，不斷鞏固主體地位。由此，社區自組織作為社區全過程人民民主的基層民主單元，成為當下社區民主治理的突破口，能夠讓社區居民有參與社區民主的渠道、意識和能力，讓社區全過程人民民主成為可能，對于社區的發展具有重要意義。

社區是居民情感歸屬的場域特性，決定了居民是社區真正的主人，是實現社區全過程人民民主的前提，也是社區走向善治的關鍵。構建社區自組織，讓社區全過程人民民主的實現成為可能，有助于增強社區居民之間的相互黏結性，激發居民的社區參與意識，提升社區居民的社區歸屬感，從而成為構建社區居民主體性地位的重要推手。借助全過程人民民主的治理邏輯，社區自組織的存在使得社區的治理提質增效，在疏通社區居民民主參與渠道的同時，提升社區居民的民主能力和民主意識。同理，在城市基層治理現代化蓬勃發展的新時代，城市民主治理亦可在全過程人民民主的影響下，從城市居民的主體意識、主體能力以及參與渠道等角度，不斷鞏固城市民主政治的基礎。因而，全過程人民民主下的城市治理仍需以居民為主體，積極探索“自下而上”的城市民主治理新模式，使城市中的民主治理擺脫“被控制”的局面，進一步釋放城市居民的參與活力，實現城市民主中的活力與秩序的兼顧，并通過積聚城市個體的智慧與力量，從而推動城市基層治理的現代化，實現人民群眾的美好生活需求。

綜合而言，全過程人民民主是對當下社區民主的完善，促使社區主導的居民參與轉變為居民主動參與。改變目前社區民主發展中“自上而下”的治理現狀，使居民有意識地參與到社區自組織化的民主治理當中，以主人翁的情感參與到社區民主治理中，實現社區居民的“主體歸位”。社區自組織場域中的全過程人民民主之實踐，作為中國式現代化情境下的城市基層民主之生動體現，既豐富了社會主義民主的價值內涵，亦對推動世界政治民主以至政治文明發展作出了巨大貢獻。

本文雖以社區自組織為研究錨點，對全過程人民民主的基層民主治理實踐進行了透視與剖析，探究了社區自組織對于推進全過程人民民主的價值與路徑，但是文章對于案例的研究仍存在不足之處。未來的相關研究仍需從案例分析的角度探索全過程人民民主在推動國家治理現代化中的理論與實踐價值。