互惠合邊:中國邊疆治理重心流變和路徑研究

胡美術

云南大學 a.西南邊疆少數民族研究中心;b.民族學與社會學學院,云南 昆明 650091

一、研究緣起

何謂邊疆?從語義上看,“邊”與“疆”都有邊、邊界、邊緣的含義,是兩個語義相近的詞匯。初民社會對自然、社會的認知與界定逐步確立了人與自然、人與人、人與神、人與動物等之間的界線,形成了初民社會意義上的“邊”與“疆”。拉采爾從地理學角度建構了國界理論,其認為國家的疆界必須像更接近國家中心的區域一樣,被看成國家的重要組成部分,這是由于國界為國家力量的表征和尺度[1]。政治學往往從主權的角度討論邊疆,如:何明認為,在有限的國家權力所及最遠的空間邊界也就是“強弩之末”就是邊疆[2]。周平認為,中國的邊疆既有陸地邊疆、海洋邊疆、空中邊疆、底土邊疆,也要有利益邊疆、戰略邊疆乃至太空邊疆、信息邊疆。前者為主權性質的領土邊疆,是排他性的;后者則不具有主權性質,并不具有排他性。前者是硬邊疆,后者為軟邊疆[3]。人類學則多從文化、領土和社會等三個維度來審視邊疆問題,如唐南等認為邊疆的文化、領土和社會維度有時會被視為不同的邊疆類型,有時又會被視為單個邊疆的三個方面[4]?；谶@三個維度,邊疆越來越被視為一種動態的過程,在時空之間發生轉換,在日常實踐中形成與重塑。因此,從社會學、民族學、政治學、地理學等不同學科來看,邊疆的內涵與所指往往不盡相同。

隨著經濟全球化、區域經濟一體化和國際政治結構調整,更多學者將目光投向邊疆地區,專注于邊疆治理研究。中國關于邊疆的研究,從信史的維度來看,歷代正史中就有不少關于邊疆及相關問題的記載。清朝乾嘉時期的“西北史地之學”及民國時期的“邊政學”,則被視為近代邊疆治理研究的萌芽[5]。楊成志[6]、吳文藻[7]等是這一時期的重要代表人物,他們對邊政學的概念及價值等進行了深入的研究。自20世紀50年代至80年代期間的全國民族大調查對邊疆地區進行了全面的研究后,關于邊疆治理研究的成果逐漸增多,重點涉及主權、認同、秩序、安全、沖突、離散、貧困、犯罪等問題,如有關于“和平跨居”[8]等邊疆治理理論,文化適應[9]、合作共享[10]等邊疆治理實踐,以及中國古代的邊疆治理經驗[11]和治理政策[12]等。

環顧全球,當亞洲邊疆地區互聯互通快速發展之際,歐洲開放的邊界管理正受到移民問題的沖擊。我們也可以看到,隨著共建“一帶一路”高質量發展、人類命運共同體理念傳播和實踐的深入,邊境地區將會成為一個國家、地區,乃至全球經濟社會發展互聯互通的重要節點。邊疆的治理走向何方是進入新時代以來擺在人類發展道路上的一道重要命題,聚焦和解決邊疆問題,以及梳理中國邊疆治理實踐仍有一定的價值。中國邊疆治理可從三個維度透視:從治理時空來看,治理的重心由沿河、近海向沿邊轉移;從治理實踐來看,從屯軍駐守、移民實邊向聚民合邊邁進;從治理形式來看,從粗放治理、精細治理向協同治理探索。

二、時空轉換:從沿河、近海到沿邊

從歷時性維度來看,中國歷史發展進程中治理的重心大致經歷了從沿河、近海向沿邊轉向的趨勢,從共時性維度來看,同一時期沿河、近海與沿邊等的發展也存在著明顯的差異,這與不同時期國家所處的內外環境與治理能力密切相關。進入新時代,邊疆地區作為開發開放的前沿地區受到進一步重視。

(一)沿河發展及其文明

水是一切生命賴以生存的基本要素,也是經濟社會發展不可替代的重要自然資源。人們通過用水、管水、治水等與水發生了關系,產生了“水文化”,水文化的實質是人與水關系的文化[13]。

早期的人類文明多是伴水而生,文明形態多為農耕文明。從宏觀上來看,無論是古代中國,還是古印度、古巴比倫、古埃及等,其文明的產生與繁榮都與其域內水系有著緊密的關系,如:古代中國的文明主要萌芽和繁榮于黃河流域、長江流域和珠江流域三大水系,古印度文明主要集中在恒河流域周邊,古巴比倫文明即“兩河流域”主要集中在以幼發拉底河和底格里斯河水系為中心的美索不達米亞平原,古埃及文明主要集中在以尼羅河水系為中心的尼羅河三角洲。鄭曉云從權力、認同與國家治理角度對水在羅馬帝國興盛中的角色進行分析后認為,對水的控制在羅馬帝國是一種國家行為,羅馬帝國通過大規模水利工程的建設來達到建構國家認同、國家樣式以及宣示國力、權力和社會教化的目的[14]。從微觀層面來看,用水、管水、治水等伴隨著人類的發展。一是用水方面。從人類到動物到植物,任何新生命的孕育都需要水的參與,因此,人類的生存與發展無時無刻不與水保持緊密的聯系。在生產力極其低下的原始社會,逐水域而居是人類天然選擇。二是管水方面。除使用陶器盛水外,中國發明的陶管還用于建設城市排水系統,在河南平糧臺古城遺址中發現的最早排水設備正是利用陶器制作的,這些陶管鋪設在街道下面,形成了陶管地下排水系統[15]。西漢漢武帝時期,為開發利用地下水,收集冰雪融水和雨水,防止水分蒸發,西域地區就因地制宜修建了坎兒井。無論是盛水陶器,還是陶管排水系統的應用,抑或是坎兒井的使用,都是古代中國人管水的智慧結晶。三是治水方面。近水而居也容易給人類帶來災害。為了降低水災危害,保護農耕等生產,人們采用了各種辦法治水。除大禹治水的故事在民間廣為流傳外,公元前256年,戰國時秦國的蜀郡太守李冰為了解決江水自動分流、自動排沙和控制水流量等問題,領導修建了都江堰水利工程,這項水利工程至今仍在發揮作用。而在西方,與水相伴、用水管水治水也是其文明的重要組成部分。沃特·龍(Walter Dragoni)等認為,大規模有效的水資源管理是羅馬文明的一個主要特征(1)第42次國際水地質學家聯盟大會(42nd IAH conference)于2015年在羅馬召開。會中主題為“古羅馬的水工建筑(Hydraulic structures in Ancient Rome)”的實地考察由沃特·龍(Walter Dragoni)和科斯坦薩·坎比(Costanza Cambi)負責領游。這是他們在領游介紹文件的第1頁所提到的觀點。。四是權力形成與治水的關系。正如卡爾·奧古斯特·魏特夫(Karl August Wittfogel)在《東方專制主義》一書“治水社會”中描述的那樣,在中國古代社會,負責組織抵御自然災害和外敵入侵的組織者需要集中權力,如治水需要組織協調人員、物資等方面的權力,治水同樣需要保障參與人員令行禁止和物資不被挪用等方面的權力[16]。通過治水將權力集中在組織者手中成為可能,通過治水,組織者的“禁”與“令”得到有效實施,這其實也是將組織者與權力有機結合起來的過程,即通過取得治水的成績,使得權力、信任等集于組織者一身?？梢哉f,中國早期的集權體制形成過程中,治水發揮了重要的作用。也就是說,早期的權力與治水有著密切關系。

在人類發展的漫長歷史進程中,隨著知識的不斷積累、技術的不斷進步,人們逐漸從沿江河的支流向江河的主干道旁靠近,創造并使用水車、木船等,利用水資源解決生活和生產中的問題。特別是伴隨著開鑿運河、運用江河等水域運送糧食、木材等資源時,以江河邊的轉運節點為中心的人口集聚成為可能,隨之以此為中心的城鎮不斷發展壯大起來,手工業和商業逐漸得到發展。至此,在發展農耕、畜牧等產業的同時,以農耕經濟為中心的早期經濟形態開始向農耕與商業兩種經濟形態并存的方向發展。

(二)近海發展及其文明

在征服了江河支流、江河干流,建立和不斷完善農耕等文明的基礎上,人類開始將目光投向海洋,在與海洋的持續互動進程中,不斷挖掘海洋發展的空間,推動了海洋商業及其文明的繁榮變遷。

中國先民很早就開始探索海洋。據《竹書紀年》記載,夏帝王芒曾“東狩于海獲大魚”(2)《北堂書鈔》卷八十九有:“《竹書紀年》云,壬申元帝即位,以玄珪賓于河。十三年,東狩于海,獲大魚?！?。北方的海洋航線在戰國時已開辟,秦時徐福船隊從瑯琊港啟程東渡,不僅意味著當時和日本已有海上交通,還說明那時的船隊組織的龐大;至漢朝,北方航線上的船舶數量和運輸量已很可觀[17]。隋朝為了保障北方的糧食等物資供應,舉全國之力大幅度擴修和新建大運河。唐朝至明朝,是中國歷史上海洋商業文明的興盛時期。唐宋元三朝統治者鼓勵國際貿易,在沿海城市設置了市舶司(使),取得豐厚利潤,并開辟了眾多的國際航線,海洋經貿與國家開放政策極大地推動了中華海洋文明的發展。明成祖時期,鄭和于1405年至1433年間,先后7次下西洋,遍訪了東南亞、印度洋沿岸、紅海沿岸及非洲東海岸的國家和地區。如此規?？涨暗倪h洋航行,足以證明當時中國在造船、天文、季風、潮汐等方面知識和技術的儲備與運用處于同時期的先進水平。明朝永樂之后至清朝末年,統治者多實施禁海的鎖國政策,為了防止倭寇對沿海地區的侵擾,禁海政策甚至嚴到寸板不得下海的程度,其間海洋產業逐漸凋敝、海洋文明逐漸衰落。盡管清末至民國時期,中國造船業等有了進一步的發展,但與同時期的歐洲國家、美國和日本相比,中國的海洋事業并未得到充分的發展。除受當時戰亂影響外,統治者對海洋事業的發展不夠重視也是這一現象出現的重要因素。中華人民共和國成立以來,歷屆黨和國家領導人高度重視海洋事業的發展,重視海洋權益的保護。1958年中國正式頒布《中華人民共和國關于領海的聲明》,第一條就明確宣布“中華人民共和國的領海寬度為十二海里(浬)”,有效保障了中國沿海、海島的相關權益。20世紀70年代末,受國力、人才、科技等多方面因素影響,中國一直在近海區域發展。改革開放以來,沿海城市以天然的港口優勢吸引了大量的資金、技術、人口和貿易訂單,沿海城鎮和商業得到了快速的發展。21世紀以來,伴隨著經濟全球化、區域經濟一體化發展,以及中國在綜合國力、人才儲備、科技人才培育等多方面的突破性發展,中國商用造船及軍艦建造等技術得到了長足進步,不斷從淺海走向深海。在漫長的海洋文明互動中,東南亞、南亞、非洲乃至全球的海洋文明與中華文明建立聯系并逐漸密切起來。

(三)沿邊發展及其文明

盡管邊疆地區受到包括國家邊界、自然環境、資源稟賦、管控政策等多重影響,但在以國家邊界為中心的邊疆空間中,資源、人流、信息流等的跨界流動從未被完全隔斷,而這種被視為跨越國家邊界的流動往往以民間、社會組織和國家等多維的形式存在。

在邊疆的空間中,其文明形態與沿河及近海地區不盡相同,逐漸形成了包括跨國族群、農耕游牧互動、互市貿易、羈縻制度等具有沿邊特色的文明形態。一是跨國族群方面。在人類發展史上,國家之間的邊界往往模糊不清,特別是在現代國家之前,大多數國家之間并沒有很清晰的國界。吳忠超認為,現代國際關系體系的建立起始于1648年《威斯特伐利亞條約》的簽訂[18],其最大的價值莫過于以條約形式將一國的邊界以法律形式確定下來,是現代國家開始以更為科學的方法確定國與國之間的領土、領海、領水界限的基礎性條約。自此,現代國家邊疆觀念逐漸形成。與此同時,同一族群跨國居住成為沿邊特有的文化形態。二是農耕游牧互動方面。歷史上,中國北方的游牧民族多以放牧為生,中原地區的漢族多以農耕為生,在族際互動過程中,游牧民族汲取了中原漢族文化,不斷調適自己的文化。北魏孝文帝遷都洛陽后,從衣食住行各方面向漢族靠攏,對推進民族融合發展發揮了重要作用。元朝及清朝時期游牧民族政權入主中原,進一步推進了游牧民族與中原民族的融合。與此同時,中原民族也汲取了游牧民族的文化,在游牧民族與中原民族交流互動和融合發展的區域,逐漸形成了具有特色的農耕游牧互動痕跡的文明形態。三是互市貿易方面。為處理好與周邊民族的關系,不少中原王朝重視與周邊民族互動,滿足他們對生活用品及生產工具的基本需求,如在沿邊軍事重鎮附近設置不少鹽鐵、茶馬等互市貿易市場。唐宋時期,為了規范管理互市貿易,還出臺了相關的管理制度。為了促進邊境地區經濟社會的發展,古老的互市貿易智慧在經過繼承發展之后,至今仍沿用于中國與周邊國家接壤的邊境地區。四是羈縻制度方面。由于受國力、交通等基礎設施等的影響,王朝國家時期治理邊疆的能力有限,往往以封王、設立土司等羈縻制度管轄國家邊疆地區,形成了具有沿邊特色的羈縻制度文化。清朝末期的“改土歸流”則將邊疆地區土司的權力收回至國家層面。

縱觀中華人民共和國成立以前的歷史發展進程,除漢唐鼎盛時期秉承開放的態度,邊疆治理政策以擁抱周邊的國家和族群為主外,其他時期大多以控邊為重點,以防止邊境不穩定而影響中央王權穩固。進入新時代,以習近平同志為核心的黨中央高度重視沿邊的開放發展,大力實施興邊富邊政策,先后提出了構建人類命運共同體的理念[19]、共建“一帶一路”倡議[20]、親誠惠容周邊外交理念[21]、“治國必治邊”戰略思想[22]、“完善沿邊開發開放政策體系,深入推進固邊興邊富民行動”[23]等,指出了新時代中國邊疆治理的機遇與挑戰,明確了新時代邊疆治理的主要內容和目標,將邊疆治理推向了新的高度。

三、實踐調適:從屯軍、移民到合邊

中國邊疆治理的實踐在不同的歷史時期側重點不同,主要有屯軍戍邊、移民實邊和聚民合邊三種形態。盡管不同時期屯軍戍邊和移民實邊的具體形式不同,但在相當長的時期,由于鞏固邊境和維護穩定的需要,屯軍戍邊和移民實邊政策往往會結合起來使用。以習近平同志為核心的黨中央站在構建人類命運共同體的高度,進行了一系列惠及中國、周邊國家乃至全球的邊疆治理實踐,本文認為可將其描述為“聚民合邊”。

(一)駐軍為主:屯軍戍邊的理念與實踐

中國的戍邊政策古已有之。為了解決軍隊的糧食供給,軍隊在其駐守的周邊開墾荒地種植糧食專門供給軍隊使用,這被稱為“屯田”或“軍屯”。軍隊農時種地,閑時練兵,墾戍并重。因此,人們常常將屯墾與戍邊放在一起,稱為“屯墾戍邊”或“屯田戍邊”,墾為保障,重在戍邊。早在秦朝統一六國之后,就派大將蒙恬和公子扶蘇屯軍駐守長城沿線,防止北方游牧民族襲擾。西漢時期,北方匈奴威脅西漢政權。兩方軍隊在邊境線上沖突不斷。為提高供給效率,緩解供給不足的問題,西漢創立了屯墾戍邊的制度。后來的朝代中,屯墾戍邊制度一直被發展沿用,如:唐朝負責西域軍政工作的安西都護府,在西域廣泛推行了屯田制度;宋朝、明朝、清朝等也繼承和發展了屯田制度,并在軍屯的基礎上,發展了民屯和商屯,進一步完善了屯墾制度。

(二)軍民融合:移民實邊的理念與實踐

在公元前169年,晁錯就向漢武帝提出了移民實邊代替輪番戍邊:“陛下幸憂邊境,遣將吏發卒以治塞,甚大惠也。然令遠方之卒守塞,一歲而更,不知胡人之能,不如選常居者,家室田作,且以備之?！盵24]2286移民實邊的政策主要有三個方面的內容:一是招募內地百姓到邊塞地區,前提是由國家供給住房、耕作農具,劃定耕地,扶持至有能力自給自足;二是按照軍事組織編制百姓,配發武器,平時耕種、閑時訓練、戰時出擊;三是構筑防御工事,遇到入侵,警戒部隊及邊民可以固守待援。其后,移民實邊理念與實踐得到歷代王朝的繼承和發展。

(三)共享發展:聚民合邊的理念與實踐

中華人民共和國成立至今,中國邊疆治理政策不斷調整和完善。1958年,全國開始支持柳州鋼鐵工業建設,推動了廣西這一邊疆地區工業的跨越式發展。柳鋼發展的歷程是邊疆治理進程中從“徙民實邊”到“工業強邊”的經典案例[25]。1999年,由國家民委聯合發改委、財政部等部門倡議發起“興邊富民”行動,旨在通過政府組織領導,社會廣泛參與,加大對邊境地區基礎設施建設和邊民的幫扶,達到振興邊境、富裕邊民的目標。從1999年起,興邊富民政策寫進國家和地方政府的五年規劃,持續至今;21世紀初,在國家的支持下,廣西開展了以邊境地區水、電、路、電視、廣播等基礎設施建設為重點,改善邊境地區的生活及經濟社會發展環境的大會戰,史稱“邊境大會戰”,為邊疆地區現代工業發展奠定了堅實的基礎。在此過程中,邊民“返邊”和民營經濟的繁榮也進一步促進了邊疆地區經濟社會的發展[26]。邊民通過互市、互助這一跨越國家邊界的互惠實踐推動了跨越國家邊界的共享與發展。特別是在習近平總書記2021年11月4日在第四屆中國國際進出口博覽會開幕式上的講話中提出“推進邊民互市貿易進口商品落地加工,增加自周邊國家進口”[27]之后,邊民互市產品落地加工政策進一步推動了沿邊地區現代工業的發展,也促進了邊民跨界共享發展持續深入。隨著東部沿海地區經濟的進一步發展,以習近平同志為核心的黨中央將更多的精力和資源向中西部傾斜,進一步推動邊疆地區與中西部地區同步走向富裕。當前,中國正與周邊國家通過互聯互通基礎設施建設、跨境經濟合作和自貿區建設聚民合邊,從而落實共建“一帶一路”倡議和推動構建人類命運共同體。

從屯軍戍邊、移民實邊到聚民合邊,中國的邊疆治理實踐始終把握時代的脈搏,應時代的需求持續發展。當前,中國互惠合邊的理念與實踐正不斷結出碩果,將為中國邊疆治理、周邊國家邊疆治理乃至全球的邊疆治理提供一個全新的視角。

四、治理形式:從粗放、精細到協同

從邊疆治理的形式來看,不同時期的治理形式不盡相同,中國歷史發展進程中的邊疆治理形式主要經歷了從粗放、精細向協同轉向。在中國歷史上,清朝以前,除在部分時期的部分區域施行政府直接治理外,大多數時期都是中央王朝授權諸侯、土司等治理邊疆。中華人民共和國成立以來,中央和地方政府主導邊疆治理。進入新時代,在進一步完善沿邊開發開放政策體系的背景下,邊民參與協同治理的實踐經驗不斷得到累積。

(一)粗放治理:羈縻制度下的邊疆治理

“羈縻”一詞,《史記·司馬相如列傳第五十七》解釋道:“蓋聞天子之于夷狄也,其義羈縻勿絕而已”[28]。羈縻制度萌生于先秦[29],完善于漢唐[30],轉型于宋初[31]。土司制度確立于元代,系此前的羈縻之治進一步發展的結果[32]。羈縻制度的核心是“因俗而治”,即在尊重羈縻州縣當地的傳統習俗、管理制度、世襲官職等的基礎上,以中央王朝的“宗廟之?！瓭芍囊摹盵24]2290。從共時性與歷時性維度看“因俗而治”的羈縻政策雖屬粗放治理,但對促進邊疆地區經濟社會的發展和邊疆地區與內地的交往交流交融發揮了積極作用。

(二)精細治理:和諧穩固的邊疆治理

中華人民共和國成立以來,維護邊境地區的穩定仍是國家邊疆治理工作的頭等大事,在相當一段時間內,發展沿海、管控邊境上升為國策。20世紀90年代以來,邊疆地區逐漸走上開放開發的道路,精細化治理的成效可以從口岸城鎮、跨境經濟合作和自貿試驗區等建設成效中得以體現。

口岸城鎮的興起與發展是政府主導下精細化治理邊疆的成果之一。近年來,隨著中國進一步加強與周邊國家的合作,互聯互通基礎設施建設進一步升級,以口岸為中心的貿易產業得到迅速發展,更多的人流、物流、信息流、資金流等流向邊境口岸城鎮。鄧玉函、曹晗等認為,傳統觀念里,口岸僅承擔“通道”功能,難以集聚產業,往往忽視了邊疆城鎮化發展過程中口岸與城鎮間的互動關系,尤其是城鎮化建設對口岸經濟發展的支撐、反哺作用[33]。從當前的口岸城鎮發展現狀不難看出,口岸城鎮一改往日的小、舊、偏的面貌,獲得了前所未有的發展機遇?？缇辰洕献魇屈h和政府主導下邊疆治理的又一重要成果。在中俄、中蒙、中越、中老等邊境地區,都相繼建立了跨境經濟合作區。從西南地區來看,目前已建立了中越憑祥—諒山和河口—老街兩個跨境經濟合作區、中老磨憨—磨丁跨境經濟合作區、中緬瑞麗—木姐跨境經濟合作區等,這對于提升口岸雙邊國家合作層次,共享發展成果發揮了重要作用。邊境地區的自貿試驗區建設,是中國在邊疆治理方面的又一力作。在當前設立的18個自貿試驗區中,黑龍江、云南、廣西三省(自治區)是沿邊地區,其中,黑龍江的黑河片區與綏芬河片區、云南的紅河片區和德宏片區、廣西的崇左片區等5個自貿區片區均處在中國與俄羅斯、緬甸、越南三國的邊境線上。這些邊境地區自貿試驗區的建立和管理,對于推進邊疆地區政府職能轉變、深化投資領域改革、推動貿易轉型升級、深化金融領域開放創新、培育地方增長新動能、推動共建“一帶一路”和積累人類命運共同體建設經驗,具有較強的示范引領作用。

中國邊疆治理之所以取得今天的成果,不僅得益于國內經濟社會發展的有力支撐,國家和地方政府層面有計劃的持續投入,還與中國邊疆地區的長期穩定,以及順應區域經濟一體化、經濟全球化的要求密切相關。將國家邊疆治理置于與全人類共享發展成果的“一帶一路”倡議和人類命運共同體建設理念之下規劃和實施,是推動邊疆有效治理,形成中國邊疆治理經驗的有效路徑。

(三)協同治理:開發開放背景下的邊疆治理

《中華人民共和國憲法》明確了“各民族一律平等”“國家保障各少數民族的合法權利和利益”“幫助各少數民地區加速經濟和文化的發展”“各少數民族聚居的地方實行區域自治”等,賦予邊疆民族地區人們自主參與邊疆治理的權利[34]。隨著政府機構改革和管理權限的進一步下放,以及多元協同治理理論的逐漸成熟,“邊民”作為一個整體越來越受到重視[35]。在進一步完善開發開放體系的視域下,邊民互市貿易、邊民社會組織發展、邊民補貼政策、邊疆基礎設施建設等協同治理實踐在邊疆治理中得到落實。

邊民互市貿易是中國傳統的邊疆治理智慧,在繼承創新的基礎上,仍在當前的邊疆治理中發揮著積極作用。1996年3月29日,海關總署、原對外貿易經濟合作部制定了《邊民互市貿易管理辦法》,這標志著邊民互市貿易進入了制度化的軌道。從1996年至2023年,邊民互市貿易已走完了20多年的歷程?；ナ匈Q易的發展對促進邊民留邊參與互市、推進邊民減貧脫貧、促進邊境地區經濟社會發展發揮了積極作用。隨著互市貿易的發展,互市效率的提升成為客觀的發展要求,互市互助組織應運而生。邊民的互市互助組織首次探索了在邊民的社會組織中建立黨小組,通過黨員和團員推進互市互助組織自身的壯大和與之相關的邊民運輸互助組織、紅姑娘紅薯產業發展互助組織等衍生發展[36]?；ナ谢ブM織的建立和發展,不僅有效地將更多邊民組織起來參加互市貿易,擴大了邊民就業、提高了邊民收入,同時在扶貧助孤方面發揮了重要作用[37]。與此同時,邊民互市客觀上推動了智慧口岸的建設,有效促進了邊民主動參與跨界互動與互惠[38]。邊民在享受與內地退耕還林、義務教育免補政策、醫療養老同等補貼的基礎上,還以家庭為單位,獲得一定的邊民專項補貼,盡管不同省區補貼的力度和標準不盡一致,但并不影響邊民因此而產生的獲得感和幸福感,固邊興邊富民政策的實施,使邊民的國家認同意識進一步得到增強[39]。在村村通硬化道路、通網絡、電網改造、飲用水等基礎設施先后建成的基礎上,大部分邊境口岸城鎮都已有省道或國道通行,部分口岸城鎮已經開通或正在建設高速公路和高鐵。這些邊境口岸作為“一帶一路”互聯互通的重要節點,基礎設施建設力度會進一步增強,將成為邊境地區開放發展的示范區域。

五、結論與討論:互惠合邊與邊民、邊疆治理、全球治理

從中國邊疆治理實踐來看,邊疆政策的制定、執行和參與主體等的變遷需符合不同時期的具體條件和具體要求。從理念的轉變和實踐的調整來討論邊民發展和邊疆治理問題,可以更深刻地理解鑄牢中華民族共同體意識和構建人類命運共同體的必要性、重要性及其實現路徑。

(一)互惠合邊之于沿邊的“邊”

互惠合邊即跨越國家邊界的互惠與合作。按照“邊緣—中心”論的認知討論邊疆的治理問題,尤其會陷入哪里是中心和哪里是邊緣的問題,因此存在著國家中心論和邊民主位論的觀點,且雙方均有大量的論點支撐自己的觀點。如從現代國家的意義來看,“邊”是沿邊界線的“邊”,而非“邊緣—中心”的“邊”,因此邊疆可以理解為一個地理概念,對一個國家而言,邊疆和內地的作用與功能區別并不明顯。但是,邊疆又是一個異常復雜的空間,關涉民族關系、文化交流、國家形態、國內政治、經濟實力、軍事力量、治理理念、技術水平、世界格局、國際法律等諸多因素,并因世界歷史進程的演進與各國現實條件的變化而不斷獲得新的內涵與重構新的邊界[40]。由此,我們可以借鑒內地的經驗來推進邊疆地區的發展,但同時也要基于邊疆地區的客觀實際特別是資源稟賦等制定符合邊疆發展的策略。當前,應著重推進邊疆地區特別是沿邊口岸地區從通道經濟向工業經濟轉向,全面促進邊疆地區的工業現代化,吸引更多的邊民在邊疆地區就業和生活,促進邊疆地區的繁榮和邊民的富裕,進而通過跨越國家邊界的合作與鄰國共享邊疆地區的發展成果,惠及雙邊的邊民,確保邊疆地區的穩固、發展與安寧。

(二)邊民發展之于邊疆治理

邊民首先是一國的公民,這是由所在國的相關法律來界定的,他享有所在國的相關權利,也要履行相應的義務,這是作為公民的一般特征,與內地的公民并無不同。作為特殊身份的公民——邊民,其主要是從有別于內地公民政策的角度來界定的。從中國來說,邊民主要在經濟上享有一定的優惠政策,如邊境線20公里內的公民可以參與互市貿易,邊境線3公里以內的公民可以享受邊境補貼等。這些政策的出臺主要是為了解決受邊界、交通等諸多因素影響,沿邊經濟社會發展動力不足、吸引邊民留邊、幫扶邊民發展等實際問題,因此從某種意義上來說,邊民的特殊性多為經濟層面問題,理清身份問題,對于制定和更新更有利于促進邊民發展的政策具有積極意義。邊民的發展實質是邊疆地區經濟、社會、文化、教育等整體發展,邊民發展程度直接反映了邊疆發展的水平,邊民發展不僅僅是邊民的事情,作為一個國家的公民,邊民的發展亦是國家的責任,是中華民族共同體建設的重要內容之一。同時,邊民的發展不僅僅依靠邊民和所在國家的政策,亦受邊界一側鄰國政策及邊民等因素的影響,如果將其按照內外的影響因素來區分,與內地相比,邊民受鄰國政策及邊民的不確定性影響相較國內其他地區的公民要高,其發展的環境更不穩定或更加惡劣。因此,制定與內地差異化的邊民發展政策是必要的。

(三)邊疆治理之于國家治理

邊疆社會的穩定和長治久安,關系全國改革發展穩定大局,關系祖國統一、民族團結、國家安全,關系中華民族偉大復興[41]。首先,邊疆的治理是國家治理的組成部分。其次,邊疆的治理又是國家治理中較難的部分,其難點有三:一為邊疆軟硬件設施的建設與其他地區比起來相對滯后,其資金、人才等發展所需資源的集聚較難。二為封閉的邊界從某種意義上會遲滯邊疆的發展。三為邊疆成為區域或國際互聯互通的中心非一國之力能夠完成,國際關系對邊疆的發展影響不容忽視。再次,邊疆治理是國家治理中的重要部分。無論是從中國歷史發展來看,抑或是當今世界范圍的邊疆治理實踐來看,邊疆治理成效與國家經濟社會的發展成正相關,邊疆的有效治理可以極大促進國家治理的現代化進程,否則相反。最后,中國當前邊境治理的重心移至沿邊,除解決平衡東西部發展問題外,國家經過長期經濟社會發展后,已有足夠的能力支撐沿邊的發展。與此同時,良好的國際關系也客觀上促進了沿邊的開放與開發。

(四)邊疆治理之于全球治理

一國的邊疆治理成效不僅影響本國,同時影響鄰國,甚至影響到區域與全球。從全球治理視角來看邊疆的發展,可從互惠合邊著眼,具體從開放邊疆、聯通邊疆、“共治”邊疆、富裕邊疆和共享邊疆入手:開放邊疆可從國內政策與國際關系方面做文章;聯通邊疆方面可以從軟硬件兩個方面下功夫;“共治”邊疆可以從司法、執法和服務方面做努力;富裕邊疆可以從跨境合作、共享發展成果方面出新意;共享邊疆可以從教育、醫療資源及社會福利方面找動力。